官員財產申報公示制度的完善

楊志卿

政治合法性是政治學領域內研究的重要課題，統治者為了更好地實現統治目的，必須不斷增強其政治合法性，因為政治合法性是執政集團穩固其統治和實現政治目的的重要條件。黨的十八大之后，我國反腐倡廉的力度不斷加大且取得了顯著成效。但是，反腐倡廉建設依然是一個長期、艱巨、系統的工程，形勢依然十分嚴峻，對黨和政府的政治合法性構成重大威脅。

政治合法性理論與官員財產申報公示制度

政治合法性，也就是某個政權及其政權的代表為何能夠獲得其社會成員忠誠的問題。執政黨和政府的政治合法性，是人民對黨和政府忠誠不二的基礎。人們對政治合法性的討論較早就有認識，古希臘思想家對“正義”、“至善”的追問，以及現代契約論、自然法思想、人民主權思想等均是對政治合法性的主動研討。我國古代大思想家孔子、孟子等人曾經闡述過統治者統治地位合法性的問題。孟子主張，只有君主的統治得到廣大人民群眾的擁護，其統治才擁有合法性地位。齊宣王曾經問孟子：“湯放桀，武王伐紂，有諸？”孟子回答說：“于傳，有之。”齊宣王繼續問道：“臣弒其君，可乎？”孟子回答說：“賊仁者謂之‘賊’，賊義者謂之‘殘’。殘賊之人謂之‘一夫’。聞誅一夫紂矣，未聞弒君也。”孟子認為在君主殘暴失去仁義的狀態下也就成為暴君，暴君實際上是自我放棄了君主的身份，所以，武王伐紂的“臣弒其君”就是一種正義的行為。孟子的上述觀點，包含了深刻的政治合法性思想，認為統治者一旦失去了仁愛而成為殘暴的統治者，其統治就失去了合法性基礎，人民就可以討而伐之、取而代之。

德國著名的社會學家馬克斯·韋伯于20世紀初期提出了“合法性”的概念。自此之后，合法性問題就成為政治學研究的重要問題。韋伯基于對社會歷史發展進程的研究，對合法性問題進行探討。其研究發現，那些由命令和服從構成的社會系統，建立、培養人們對該系統存在的普遍信念，決定了該社會系統的合法性。合法性決定社會系統運行的效率，如果一個社會系統具有合法性，那么此社會系統中的人們就會遵照執行這個系統上層命令。反之，缺乏合法性的社會系統當中，所謂“上層”的命令并無法得到有效的遵照執行，人們并不會尊重“上層”的指令。在研究中，韋伯將系統中作出指令者視為統治者，統治者合法性的程度決定了其下達的指令能夠在多大程度上得到尊重和執行。現代民主政治體系之下，政治活動的憲政基礎決定了統治者的政治合法性。統治者的政治合法性就是下層對上層統治的認可程度，統治者如果得到社會民眾認可與擁護，統治就會長治久安，社會就會和諧穩定。反之，就可能產生動蕩，直至政權被推翻而被新的政權系統取代。

德國哲學家、社會學家哈貝馬斯在韋伯的基礎上對合法性理論進行了研討。按照哈貝馬斯的理論，只有人民群眾相信政治領導人具有良好道德品性，才能保證政治合法性。尤其是在實行代議制民主后，官員通過選舉方式產生，官員代表人民群眾的意志行使政治權力，其雖然作為“統治者”，但完全是為公共利益服務的。而一旦官員通過手中的權力謀取私利、貪污腐敗、權力尋租，那么就和現代民主政治的要求格格不入、背道而馳，政治合法性就會逐步喪失殆盡，統治者的指令無法得到社會公眾的遵照執行。正是因為如此，要維持和增強政治合法性，就必須讓民眾有理由認為官員是清廉無私的，而官員財產申報公示制度就是讓民眾信任官員廉潔從政的最為有效的舉措之一。

官員財產申報公示制度，也就是國家通過法律路徑，官員按照法律規定的范圍、時間、程序等申報自己和家庭的財產，主動接受有關部門和人民群眾監督的制度。官員財產申報公示制度起源于19世紀的瑞典，當前全世界多數國家均予以推行。由于官員財產申報公示制度在保障官員廉潔性方面的特殊功用，被形象地稱之為“陽光法案”。不同國家對官員財產申報公示制度的表述可能不盡相同，但其大致內容卻是較為相似的。一是在申報的主體上，均要求達到一定級別的官員按照法律規定申報財產，這是因為只有達到一定級別的官員才可能擁有政治上較大的權力。多數國家還規定核心部門的官員即便達不到一定級別，也必須申報財產，因為核心部門的官員即便級別較低，也具有權力尋租的較大空間。二是在申報的內容上，要求申報官員個人財產、家庭財產。三是在申報的時間上，通常要求官員每年年終申報，以及要求官員就任前、離任后申報。四是在接受申報的機構方面，通常規定了專門機關負責接受官員財產狀況并負責核實、監督，多數國家還規定官員財產必須在一定范圍內甚至要求在網絡上向人民群眾通報，接受廣大人民群眾的監督。

官員財產申報公示是提升政治合法性的重要舉措

官員財產申報公示制度是政治領域內的“革命”，屬于民主政治建設的重要組成部分，對反腐倡廉、建設廉潔政府具有重大意義，是提升政治合法性的重要舉措。

健全完善官員財產申報公示制度能夠有效提升政府公信力。政府公信和執政合法性之間具有密切關聯，兩者呈現正比關系。政府行政的責任、義務明確，并且政府對行政相對人的承諾負責到底，就能夠得到社會公眾的信任，政府就具有較高公信。政府公信力的高低，實際上代表社會民眾對政府的評價，即政府能夠通過自身的行政行為促進經濟社會的發展、提供更加優質高效的公共服務，以及政府的行政行為是否陽光透明。政府及其政府部門的行政行為是否以民為本、是否依據法律規定行政、行政是否公開透明是對政府公信力進行判斷的尺度，行政的不公開、不透明必然導致腐敗行為，最終導致政治合法性的降低。健全完善官員財產申報公示制度，有利于國家專門監督機構和人民群眾對官員從政廉潔性進行監督，有利于推進反腐倡廉，有利于提升政府公信力。

健全完善官員財產申報公示制度是官員“自證”清白的有效方式。只有維系整個政治生態系統的平衡，政治、社會才是穩定和諧的，經濟才是可持續發展的。政府權力、民眾權利之間的均衡是維系政治生態系統平衡的主要方面。政府與社會民眾之間的博弈是促進社會發展的重要力量，兩者之間只有總體上保持平衡，才能實現經濟、政治、社會的健康發展。在代議制民主政治背景下，政府的權力逐步削弱、民眾的權利逐步加強是必然的趨勢，政府在民眾的授權下代表公共利益而開展一切行政工作。官員是政治權力的主體，官員的個人利益和民眾的、集體的、國家的公共利益產生沖突之時，官員的私人利益必須讓步于公共利益。我國近些年來經濟總量節節攀升，廣大人民群眾的生活水平確實比以往有了較大程度的提高，但是，腐敗案件頻發多發，導致社會民眾對官員的人品產生了懷疑，對政府公信產生了懷疑，降低了黨和政府的政治合法性。健全完善官員財產申報公示制度，是促進民眾信任官員、信任黨和政府的有效的手段，是官員“自證”清白的有效方式。

健全完善官員財產申報公示制度是官員保持清正廉潔的重要舉措。我黨自建黨以來始終以人民的利益為黨的根本利益，中國共產黨沒有自身特殊的利益。我國各級官員在成為干部的初期，大多數都具有十分強烈的為人民服務的意識，也確實能夠按照“為人民服務”的宗旨開展一切工作。隨著改革開放進程的順利推進和我國經濟社會的迅猛發展，各級官員所面臨的誘惑不斷增加，部分官員私欲膨脹，完全忘記了為人民服務的初衷，最終走上了違法犯罪道路，給黨和政府形象造成極大損害，對黨和政府的政治合法性帶來了巨大挑戰。官員財產申報公示制度的健全與完善，能夠“倒逼”官員在其行政過程中主動區分私人利益和公共利益，認識到混淆兩者之間的關系帶來的嚴重后果，包括道德和法律上的責任。這就能夠有效提升官員廉潔從政的意識，自覺約束自身的行政行為，有效遏制腐敗現象的產生。

我國官員財產申報公示制度的現狀

我國對官員財產申報公示制度的積極探索。官員財產申報公示制度作為西方國家民主政治的新鮮產物，在我國亦對此進行了長期的探索。1987年，擔任全國人大秘書長的王漢斌第一次建議我國普遍建立官員財產申報制度。1988年，國家監察部會同國務院法制局起草《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》。1994年，八屆全國人大將《公務員財產收入申報法》列入其立法規劃。1995年，“兩辦”下發規定，要求縣處級以上官員按照規定申報收入狀況，“兩辦”于1997年再次下發規定，要求各級官員對包括財產收入等在內的重大事項必須向有關組織及時報告。2001年，中紀委、中組部下發“規定”，要求現任省部級官員及時報告家庭財產狀況。2006年，《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》作為黨內重要法規予以頒布施行。2010年，“兩辦”下發“規定”，要求各級官員及時報告包括家庭財產在內的個人有關事項，并對相關程序、內容進行了較為詳細的規定。十八大上，官員財產申報成為黨代表們討論最為熱烈的重要問題，十八大報告提出“嚴格執行領導干部重大事項報告制度”。①十八大之后，我國切實加大了對腐敗的打擊力度，官員財產申報公示制度在全國范圍內許多地區進行試點并且取得顯著成效。

我國官員財產申報公示制度存在的主要問題。當前，我國官員財產申報的法律制度已經“呼之欲出”，總結該制度建設中存在的主要問題，才能更好地健全完善官員財產申報公示制度。我國官員財產申報公示制度存在的主要問題集中在如下三個方面：一是以黨內法規、政府規章為主，還未上升到法律的層次。②二是目前已經制定出臺的制度未得到有效遵照執行。我國已經出臺了許多黨內法規、政府規章要求官員報告其個人財產，但未得到有效的遵照執行。三是缺乏官員財產公開公示等配套制度。按照目前現有制度，對官員財產的報告進行了規定，但“只報告不公開、不公示”，嚴重降低了該制度應有的效率。

我國官員財產申報公示制度存在問題的原因。我國雖然出臺了許多黨內法規、政府規章共同構成了官員財產申報公示制度，但遠沒有實現該制度應有的效果，主要原因為：一是我國特有政治因素的影響。我國民主政治建設還不充分、不完善，影響了官員財產申報公示制度順利上升為法律。同時，由于我國各級干部財產狀況差異巨大，一旦完全公布官員財產則可能引發社會不穩定不和諧的因素。二是我國特有經濟因素的影響。我國不同區域之間的經濟發展極其不平衡，一旦全國范圍內普遍實施官員財產申報公示制度，可能由于收入差距的過大而引發社會輿論的。目前我國公務員隊伍數量龐大，即便是副科級以上的領導干部也是一個十分龐大的群體，組織實施官員財產申報公示制度必須付出較高的成本。此外，一旦迅速組織實施官員財產申報公示制度，可能導致更多貪官攜款外逃。

完善我國官員財產申報公示制度的對策

提升黨和政府的政治合法性，必須旗幟鮮明地繼續深入推進反腐倡廉建設，必須構建官員財產申報公示制度的法律法規體系。針對目前推進官員財產申報法律化進程中存在的各種阻礙因素，政治合法性要求下官員財產申報公示制度的完善對策為：

制訂出臺《黨政領導干部財產申報公示法》。當前，構成我國官員財產申報公示制度的規范性文件以黨內法規、政府規章為主，尚未上升到法律的層次，導致財產申報制度缺乏必要的剛性，制度的實施效果不盡人意。為此，必須實現官員財產申報公示制度的法律化，以此促進制度剛性，更好地發揮官員財產申報公示制度對反腐敗的促進作用，更好地發揮對提升黨和政府政治合法性的促進作用。《公務員財產收入申報法》曾于1994年納入全國人大立法規劃，但由于各種阻礙因素的影響，至今尚未出臺。將財產申報的范圍確定為全體公務員，不僅沒有必要，而且可能造成極大的成本浪費。所以，將財產申報的范圍限于各級黨政領導較為恰當。建議制訂出臺《黨政領導干部財產申報公示法》，將全國鄉科級副職以上公務員全部納入財產申報的范圍。黨政領導干部的財產通過申報之后，由各級紀檢監察機關負責核實并通過張貼公告、電視公示、網絡公示等方式公開公示，接受廣大人民群眾的監督。

健全完善官員財產申報公示的配套措施。除了推進官員財產申報公示的法律化進程，明確權威的財產申報公示機關，明確財產申報的主體、申報的范圍之外，必須不斷健全完善官員財產申報公示的配套措施。國務院于2013年11月召開的常務會議決定，整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度。③建立不動產統一登記制度，中央已經做出了明確的安排部署，當務之急是協調國務院有關部門建立部際聯席會議制度，在國土資源部相關機構加掛不動產登記局牌子，并建立不動產信息公開查詢系統，任何機構和人員登錄不動產信息公開查詢系統便可查詢有關黨政領導的不動產登記情況，這實際上能夠成為官員財產公示制度的重要組成部分。此外，健全完善金融系統實名制，官員資產的持有、流動、轉換、交易等均通過金融機構進行，能夠明晰官員收入來源，有利于對官員腐敗行為的監督制約，且可防止公款私存產生的腐敗問題。建立責任追究制度，對官員財產申報公示中違反規定的行為人依法嚴肅追究其責任。建立國際反腐敗合作機制，在《黨政領導干部財產申報公示法》出臺后，防止我國各級腐敗官員將財產轉移海外。

加大官員財產申報公示制度中的懲戒力度。可以預見，《黨政領導干部財產申報公示法》的執行過程中必然遇到巨大阻力。為此，我們必須以刮骨療毒的決心和勇氣，將《黨政領導干部財產申報公示法》的制訂和施行作為推進我黨反腐敗工作的重要工程抓緊抓好，堅決清除官員財產申報公示制度中所遇到的一切障礙，以最為嚴格的懲戒措施保障制度得到有效執行，確保官員財產申報公示制度的執行有效提升黨和政府政治合法性，為全面建成小康社會和早日實現中華民族偉大復興的“中國夢”奠定最為堅實的基礎。在官員財產申報公示制度的執行中，對違反規定不申報公示的官員，組織人事部門、紀委必須對其警告敦促，對警告敦促后拒不依法履行申報公示義務的官員，紀檢監察機關依法介入調查，對涉嫌貪腐犯罪的依法移交司法機關處理。

【注釋】

①張龍云：“專家建議官員財產申報頂層設計不宜搞雙軌制”，中國新聞網，2013年1月24日。

②廖洪輝：“中國官員財產申報公示：四分之一世紀的艱難探索”，人民網，2012年12月21日。

③李澤楷：“獨家解讀不動產統一登記制度”，新華網，2014年1月30日。