存量民主：喚醒“沉睡的”制度構造

存量民主：喚醒“沉睡的”制度構造

陳家剛

制度的基本價值在于實踐，缺乏實踐運作的制度是“沉睡的”制度、“沉淀的”制度。我國的憲法和法律文本中建構了最為完善的公民權利保護規定；明確了最為清晰的政府權力邊界；形成了比較合理的立法、行政、司法相互支持、相互制約的政治體制。然而，在實踐中，憲法精神并未得到深入貫徹，公民權利并未得到充分保護，政府權力并未得到有效約束，等等。存量民主改革就是要在實踐中落實法律文本，激活制度文本

1978年，黨的十一屆三中全會開啟了我國整體性社會變革的歷程。與經濟體制改革取得的顯著成就及吸引眼球的效應相比，圍繞政治體制改革的目標、方向、路徑和成就，國內外尚存在許多誤解，甚至批評和質疑。事實上，我國的政治體制改革有明確的路線圖。它遵循漸進改革，或增量改革的路徑，以建設高度發達的社會主義民主和法治為目標和方向，在諸如人權法治觀念變革、競爭性民主發展、黨內民主的完善、協商民主的提出、行政審批制度改革和社會管理體制改革等領域取得了相當的成就。相對于當代中國經濟社會發展面臨的復雜性來說，這些成就已經是巨大的進步了。

但是，在改革進入深水區和攻堅期之后，關于政治體制改革如何與經濟體制改革相適應、“改革碎片化”與“頂層設計”、“改革共識”、“民主”與“法治”等一系列問題的爭論，以及當前經濟社會發展過程中出現的諸多嚴峻挑戰，再次提醒我們，進一步推進政治體制改革的發展，必然要求我們在既有改革路徑基礎之上，選擇一種新的發展路徑，即實行存量民主改革。只有這樣，才能夠消除分歧，應對各種危險和挑戰，積極促進社會主義民主和法治建設，實現中華民族偉大復興的“中國夢”。

何謂“存量民主”

所謂存量民主，指的是圍繞建設高度發達的社會主義民主和法治這一首要目標，在一整套社會主義憲法法律制度基礎上，充分利用既有制度優勢，通過具體的體制機制和程序設計，將“沉淀的”、“文本的”制度規范用好，使制度的民主走向實踐，使民主在實踐中運轉起來，集中力量解決政治體制改革的重點領域和關鍵環節，切實地維護人民群眾的權利與利益，實現公平正義和社會和諧。

存量民主中的“存量”主要由三個方面的內容構成：一是自近代以來中華民族在追求民族獨立、國家富強、人民幸福的過程中逐步形成的民主政治觀念和文化；二是自推翻統治中國幾千年的傳統政治體制之后經過逐步探索和多次反復而最終建立起來的民主共和政治制度；三是基于自由、民主、平等、法治等價值觀念和民主共和政治制度的民主實踐所長期形成的成就和經驗。

新中國成立以來，尤其是改革開放30多年來，當代中國民主法治建設積累了可觀的存量，如基本民主制度的確立，包括人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層民主制度；民主政治實踐的成就，包括基層選舉、居民自治、依法治國、權力監督、政府決策、政務公開、公共服務等；最后是自由、平等、公正、人權、法治等為核心理念的新型民主政治文化。

存量民主特別強調以下幾個方面：第一，民主政治的發展尤其需要尊重既有的制度與結構。自近代以來中華民族追求自由民主至新中國成立后建立起來的民主政治制度，是一切改革的最為基礎的存量和出發點，任何改革不應該也不能脫離這個基礎。第二，民主政治發展要在實質民主的基礎上，積極推進程序民主建設，形成一系列保證公民實現自由平等和其他權利的機制與程序。憲法和法律的制度文本非常重要，但運轉和激活這些文本內容的實際程序和機制更重要，民主要在實踐中運轉起來。第三，民主政治發展需要將“摸著石頭過河”與“頂層設計”結合起來。政治體制改革既要注重地方改革創新的能動性，又需注重中央改革規劃的指導性。地方改革空間的擴大和改革自主性的增強，將會為整體性的改革提供堅實的經驗支撐。第四，價值觀的力量是真正的軟實力，民主政治制度生命力的核心是在于自由、平等、民主、法治等價值觀與民主政治文化的傳承。

因此，在某種意義上，“存量民主”并不是一種政治制度的結構，而是發展和完善民主政治的一種模式。“存量民主”是相對于“漸進民主”和“增量民主”而言的。從改革側重點來看，“漸進民主”是一種強調過程維度的改革路徑，注重改革進程的循序漸進；“增量民主”則著眼于民主的結果，強調社會政治利益總量的增加。“存量民主”雖然也強調過程和結果，但更強調制度與結構，以及制度與結構的實踐性；從改革方式上講，存量民主路徑，并不排斥漸進民主和增量民主，存量民主也必須與增量民主相結合，才能夠更好地發揮作用；從改革邏輯上講，因為強調既有的制度“存量”，存量民主明確地提出了推進中國民主進程的重點步驟與合理路徑，即強調黨內民主和人民民主，推進協商民主和基層民主。推動民主發展，實現從制度到程序、從核心到外延、從中央到基層、從競爭到協商的發展路徑。根據“存量民主”的邏輯，我國的政治體制改革，要在既有制度和秩序的基礎上，實現人民和社會利益的最大化。

存量民主何以可能

與經濟體制改革相適應，深入推進政治體制改革，這一點恐怕沒有多少人會提出質疑。但是，通過什么樣的路徑，怎樣推進民主政治建設，也許還存在著很多分歧，這也體現在近來關于民主法治等一系列問題的討論上面。而當我們思考著選擇“存量民主”是否可以作為我國民主政治建設的恰當路徑時，歷史與現實已經為此準備了充分的支撐。

首先，馬克思主義是無產階級政黨思想和行動的指南，馬克思主義關于民主的理論思考和實踐探索，為“存量民主”的發展奠定了堅實的思想基礎，提供了恰當的觀念形態。馬克思主義認為，民主是“人民的自我規定”，權力的最終來源掌握在人民手中；民主政治是一切國家形式的最終歸宿，是國家的最終形式；無產階級上升為統治階級，第一步就是要“爭得民主”；而只有在真正的民主政治中，國家才會走向消亡，人類才能獲得徹底的解放。巴黎公社“給共和國奠定了真正民主制度的基礎”，代表制、普選制、社會自治、政治參與、權力監督、廉潔政府和廉價政府等是無產階級民主的基本形式。經典作家指出，沒有民主，就沒有社會主義；在無產階級政黨的組織內部，應該“盡可能真正實行選舉原則”，堅持少數服從多數的原則，同時要保障少數的權利；黨內必須有“充分的普遍的批評自由”；等等。推動存量民主，是用馬克思主義民主理論指導社會主義建設的必然要求。

其次，在民族危亡的緊要關頭成立的中國共產黨，面對復雜的國際國內形勢，在堅持武裝斗爭的同時，始終堅持自由、平等、民主的價值追求，用民主理想開啟民智；始終著力于制度設計，依靠程序保障民權。黨的領袖以及整個黨都明確地認識到，“中國人民是了解民主和需要民主的，并不需要什么長期體驗、教育或‘訓政’。中國農民不是傻瓜，他們是聰明的，像別人一樣關心自己的權利和利益”。毛澤東則直白地告訴民主人士，共產黨人找到了跳出歷史“周期律”的新路，“這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。三灣改編將軍隊置于黨的領導之下同時，也開始軍隊民主化的實踐；“三三制”的試驗，初步收獲了建立民主政府的成果；老百姓用投豆子的方式選舉領導人，打破了關于人民民主能力的懷疑。革命歷史進程中的理論自覺和實踐創造，為存量民主的發展指明了方向。

再次，新中國的成立，極大地激發了廣大人民群眾的創造熱情，他們以忘我的精神，非凡的智慧，逐步發展起社會主義民主政治的重要支柱，即人民代表大會制度、多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度和基層民主制度，社會主義民主政治制度基本確立。改革開放時期，我國的民主政治建設也在積極穩妥推進。黨明確提出沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。人民民主是社會主義的生命，黨內民主是黨的生命。人民群眾通過不斷探索、不斷總結，在實踐中創造出兩票制、公推公選、民主懇談、協商對話、預算監督等民主機制，社會主義民主政治逐漸走向成熟和完善。社會主義民主政治體制的規范化、制度化和程序化建設客觀上要求積極推動存量民主。

最后，與經濟改革相適應，民主政治的發展走的也是一條增量改革之路。其基本特征是：堅持在“存量”基礎上實行“增量改革”或者漸進改革，遵循“從基層到高層、從外圍到核心、從簡單到復雜”的發展路徑。由此，當改革觸及核心和“靈魂”時，就會遭遇嚴峻的挑戰，例如一些實際效果很好并深受人民群眾歡迎的改革創新舉措，遲遲沒有得到及時推廣；基層創新的成功實踐向上延伸遭遇體制瓶頸，“下改上不改，最后改回來”；一些富有創新精神的地方基層干部，也因為其改革創新的探索受到了不公正待遇；鼓勵地方和基層改革創新的政策制度和措施遠遠落后于社會的實際需求；腐敗現象蔓延、政府公信力下降、貧富差距擴大、社會沖突與對立、生態環境惡化等問題，越來越多地困擾著民主政治建設。“按住葫蘆起來瓢”、“顧頭顧不了腳”，“政績合法性”面臨著嚴峻挑戰。因此，“深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬”，迫切需要我們激活“存量體制”，積極推動“存量改革”。

如何推進存量民主

存量民主的關鍵，在于充分發揮既有政治制度的優勢，并通過程序設計激活以文本形式存在的民主制度。

推動存量民主的發展，首先要進一步解放思想。沒有思想的解放和觀念的轉變，就不可能有扭轉中國歷史進程的改革開放大業。社會政治進步的過程，就是新的思想觀念不斷戰勝和超越落后的思想觀念的過程。改革和完善存量體制，往往會觸動既定的利益格局和守舊力量，引起抵制和反對，這就需要有新思想新觀念，需要有“敢為天下先”的勇氣，為百姓謀利、為黨和國家盡職的責任。激活存量，應該與時俱進，不能身子到了21世紀，腦袋還在20世紀。

積極推進“存量民主”，其次要充分認識到，中華民族近百年來孜孜追求而建立起來的民主政治體制架構，為完善和發展社會主義民主政治體制，奠定了最為堅實的政治基礎。這種以憲法法律為基礎的政治體制架構，是社會主義民主法治建設最為根本的存量和現實基礎，存量體制是我國政治體制改革的合法性基礎。既有的政治體制架構為改革創新準備了最為堅實的支撐。一切改革和發展，都應該以此為基礎，并且不能違背現行憲法和法律框架。由此，必須消除一切對于我國國體和政體等政治制度民主特性的質疑，這也是推進政治體制改革的底線共識。

第三，積極推進“存量民主”，必須重視“存量”之外的增量改革。改革開放以后根據增量路徑創造出來的增量體制，一方面適應了經濟社會發展所帶來的新變化，滿足了人民群眾日益增長的利益訴求，另一方面也有效地推動了“存量體制”的發展與變化。增量改革是當代中國改革開放最初階段的現實選擇，對于政治體制改革發揮了積極的作用。因此，在推動“存量民主”改革時，并不是要完全排斥增量，而仍然要繼續推動增量改革，以“增量”的成果倒逼存量，從而實現體制的系統變革。要遵循自上而下，從核心到外圍的發展路徑。

第四，積極推動“存量民主”要善于使“存量”從文本走向實踐，賦予存量制度活力和可操作性，使民主運轉起來。制度的基本價值在于實踐，缺乏實踐運作的制度是“沉睡的”制度、“沉淀的”制度。我國的憲法和法律文本中建構了最為完善的公民權利保護規定；明確了最為清晰的政府權力邊界；形成了比較合理的立法、行政、司法相互支持、相互制約的政治體制。然而，在實踐中，憲法精神并未得到深入貫徹，公民權利并未得到充分保護，政府權力并未得到有效約束，等等。存量民主改革就是要在實踐中落實法律文本，激活制度文本。

第五，推動存量民主，要找準切入點，注重細節設計，激活“沉睡的”制度。推進存量改革，就需要針對新的挑戰，新的問題，提出新的思路和辦法。例如，如何激活憲法關于“地方各級人民政府每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同”的規定，從而避免“十年換了七任市長”等現象？“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”由此， 憲法才能獲得人民“發自內心的擁護”、“出自真誠的信仰”。憲法作為國家和社會治理的最高權威，黨章作為黨內民主發展的最高權威，都必須在實踐中得到嚴格的維護。

我國政治體制改革的目標是發揚民主，推進法治，即建設高度發達的社會主義民主和法治。推進存量民主，其最終目的就是使既有的體制制度在現實中發揮其應有的作用，積極維護人民群眾的經濟社會政治權利，促進公共利益，進一步彰顯既有制度的民主價值、法治價值和文化價值。推進存量民主，激活存量體制 ，有利于進一步完善和發展民主政治，使人民群眾感受到“存量體制”本身的合法性、民主性、公正性，提升政府的公信力；有利于建構系統完善的體制機制和程序，提供公民有序政治參與的規范性渠道，促進利益表達，化解社會沖突，推動政府改革；有利于在全球治理過程中，主動設置議題、開展平等對話、維護合法權益，不斷提升文化軟實力。

全面深化改革，迫切需要以高超的政治智慧、巨大的政治勇氣、非凡的政治魄力，積極推動“存量民主”的發展，使“沉睡的”制度構造“蘇醒”過來，在實踐中運轉起來。只有這樣，才能夠建構起人們對國家、對黨、對民族的高度認同，才能夠真正做到“道路自信、理論自信和制度自信”，從而通過政治體制改革激發體制優勢，最終實現中華民族的偉大復興。

（作者為中央編譯局比較政治與經濟研究中心主任、研究員）

責編/張瀟爽 美編/石玉