NASA戰略管理系統的工作流程

◎中國航天系統科學與工程研究院 張瑾 祝彬 王家勝

NASA 的戰略管理系統操作流程包括規劃、立項、預算、執行（PPBE）4 個階段。在NASA的年度PPBE 過程中（見圖1），規劃階段主要是為NASA 提供未來發展的總體框架及發展評價和報告基準，對于規劃的某些特定方面以及規劃本身均著眼于未來10年甚至更長時間；立項階段主要考慮如何將執行規劃轉變為今后5年內能夠實現NASA 戰略目標的可執行項目群（Program）和項目（Project）；預算階段主要是提前制定后年的預算，NASA 每年都有3 項預算工作在同時進行，即執行中的當年預算，正在接受美國行政管理與預算局—總統—國會審查的下一年預算，NASA 總部根據各航天中心呈報的科研和工程項目預算匯總與平衡后的后年預算；執行階段是確保預算資金分配到NASA 的各個項目及各下屬部門，并管理預算資金用于實現項目的既定目標。從PPBE 的立項階段到最后的執行階段，年度PPBE 系統流程是與NASA 各項目管理流程同步進行的，二者相輔相成。另外，掙值管理（EVM）等項目管理的經典方法也貫穿于年度PPBE 立項階段至執行階段的流程中。

圖1 NASA年度PPBE的階段和步驟

一、規劃階段

規劃階段的工作包括分析可能會影響NASA 的技術、內外部條件和不利因素等，考察針對這些因素作出的戰略調整，確定長期的戰略目標和短期的績效目標。規劃階段分為5 個步驟。

（1）內部/外部調研及分析。NASA 必須搜集政府各方面對NASA 戰略管理的需求以及NASA 內部對戰略管理的需求。

（2）制定戰略規劃。制定NASA 的戰略管理手冊、戰略規劃及組織機構，為制定其它管理支持文件提供指導和參考。其中，戰略規劃每隔3年進行版本更新，戰略管理手冊和組織機構根據需要進行更新。

（3）制定年度績效目標。在戰略規劃的基礎上制定預算需求中各項目的年度績效目標。

（4）制定執行規劃。所有任務部和各航天中心將根據上述文件制定部門執行規劃，任務部再通過與各航天中心的溝通協商逐一制定后續各項目的具體規劃，并將每個項目中參與部門的責任和義務連接組成完整的系統，以保證指定的資源能夠應用到已確定的優先事項和項目中；任務支持部在各航天中心的支持下制定總部各職能部門的執行規劃，并負責提交總統管理議事日程中的相關內容。

（5）制定戰略規劃指南。項目群分析及評估辦公室將上述已成文的戰略規劃、執行規劃、優先事項次序、研究和評價及績效考核措施等集合編撰為戰略規劃指南，提供給各控制賬目經理。

二、立項階段

立項階段的任務包括對項目群/項目的定義與分析以及對項目群/項目實施期內資源需求的分析，對項目群/項目替代方案的評價以及對每個方案的風險評估。此外，立項過程中還需根據已明確的優先事項次序平衡并整合不同項目群之間的資源。立項階段分為4 個步驟。

（1）制定項目群及資源指南。各控制賬目經理領取戰略規劃指南并將其轉化為綱領性指南，同時還為項目群/項目經理和各航天中心提供額外的指南，其中包括NASA 基于航天中心層面為項目資金和直接全時當量制定的基本控制措施，項目群/項目經理將這些措施應用于項目的策應分析、計劃調整和問題分析等。制定該指南的目的是督促控制賬目經理整合所有項目群/項目/任務支持各類指南，防止各航天中心收到多個版本且相互沖突的指南。

（2）制定項目群分析及其策應報告。各控制賬目經理需確定其管理的項目群/項目應完成的任務、過剩或不足的能力與生產力、資金削減是否會帶來沖擊或是否需要增加資金投入。報告中提出由控制賬目經理推薦的5年預算期內的戰略框架和今后幾年的發展項目，論證各規劃項目如何利用已分配的資源。報告還包括為績效預算而開發的績效承諾產品以及根據需求編制的各類問題報告。

（3）制定局內問題清單。項目群分析及評估辦公室通過總結和分析確保戰略規劃指南與項目群及資源指南的一致性，保證在制定的時間內應用已確定的資源，協調不同任務部之間對可調配資源的需求、不同航天中心的能力和生產力，實現綱領性與制度性需求之間的平衡關系，確定需提交戰略管理委員會進行討論和確定的重大問題。

（4）制定項目群決議備忘錄。

三、預算階段

預算階段的主要任務是制定和論證提交給美國行政管理與預算局及國會的預算方案，具體包括資源分配體系，準備國會預算論證報告。預算階段分為4 個步驟。

（1）制定綱領性與制度性指南。各控制賬目經理負責資源分配并提供指南（所有項目群決議備忘錄的反映）。資源分配涉及到具體項目中的細節問題，使各航天中心能夠依據該指南調整預算。

（2）制定向美國行政管理與預算局提交的預算方案。各控制賬目經理根據NASA 首席財務官辦公室的指示制定預算方案，而后將其提交給行政管理與預算局。此時的方案還僅是決策預案。方案制定時，規劃/立項信息轉化成一組完整的預算論證數據序列。首席財務官辦公室及項目群分析與評估辦公室確定方案能否符合NASA 的戰略目標，確保預算符合所有項目群決議備忘錄中的決議以及行政管理與預算局指導性文件的要求，并且確保方案的合理性、執行性和辯護性（defensible）。此外，作為項目群分析及評估辦公室提交稿的一部分，預算年度內的績效規劃草案也需提交。定稿后，績效規劃還要根據需要作出調整并重新提交。

（3）制定總統預算中相關預算方案。首席財務官辦公室一方面要回答行政管理與預算局對其預算方案的質詢，對被削減的預算進行申訴；另一方面要回復所有任務部提出的意見和建議，解決相關問題。隨后編撰提交國會的預算論證報告，其中要寫明預算需求及符合國會撥款委員會要求的詳細進度安排。

（4）國會對NASA 審核撥款。NASA 將國會預算論證報告納入總統預算咨文上報國會，并為總統預算咨文中NASA 的預算內容進行辯護，同時還要隨時關注NASA 撥款議案的制定對總統預算咨文的反應。

此外，NASA 還要嘗試了解國會納入委員會報告和條例中關于國會對國會資金意向的指南，當報告和條例與指南中的內容相似時，需對總統預算進行及時調整。國會兩院的授權委員會（預算委員會）及其幾個小組委員會對NASA 的預算與開支項目逐項進行研究，遇到意見相左時則召開兩院授權委員會聯席會議，共同制定對NASA 的最高撥款額，有時還就資金用途加以限制或附加先決條件。然后把這些決定轉給兩院撥款委員會審查執行，各撥款委員會也有權調整NASA 的預算申請額度。最后定下來的撥款額度是NASA 后年的實際開支額。由于預算過程是逐年滾動式的，所以NASA 每年都可得到后年的概算數字，并可憑借這些數字制定其未來5年的預算計劃。

四、執行階段

執行階段主要工作是進行費用管理，即對前幾個財年費用的執行情況進行評估總結，并在此基礎上對當前財年的費用進行分配和控制管理。與年度PPBE 的前3 個階段不同，執行階段的工作是針對之前和當前財年，而前3 個階段的工作主要針對今后幾個財年。在對當前財年的費用支配之前，NASA 必須取得法案的授權，并且授權費用也已得到財政部的擔保。執行階段分為5 個步驟。

（1）運行規劃的制定及其更新調整。國會運行規劃、局內運行規劃及局內執行規劃是3 個最基本的執行參考文件，以確保撥款的用途符合NASA 的目標和國會的命令。國會運行規劃是NASA、預算局、國會三者之間達成的共識；局內運行規劃是以國會運行規劃為基礎的內部規劃文件，包含更多的詳細信息并涉及所有的項目群/項目；局內執行規劃是在局內運行規劃基礎上制定的詳細財政規劃。

（2） 費 用 分配及控制。確定NASA 的費用分配和控制規定，以及對處理任何潛在或事實上的違規行為的要求。

（3）績效分析。要對NASA 所有的承諾、債務以及支出進行記錄，每項的記錄、分析都有不同的要求，必須遵守NASA 財務政策以及《反超支法案》中的相關條款。

（4）報告的要求。由于在立法、制度及其它政策和指導方面的需求，使NASA 要向各類外部機構，主要是政府相關部門提交關于財務管理、預算、績效及相關內容的12 份報告。NASA 需要每季度提交一份財務報表，還需提交一份年度財務報表；財政部應收賬款及債務催收報告必須遵守《債務催收法案》和《債務催收改進法案》的規定等。

（5）績效與財務報告。NASA績效與財務報告是一份關于該機構在計劃、管理與預算的年度目標與長期目標的實現過程中績效表現的詳細年度回顧報告。報告由首席財務官辦公室負責撰寫，NASA 所有的項目和支持辦公室均參與。報告全文共包括管理探討與分析、詳細的績效數據以及財務信息。該報告除滿足政府的要求外，也是NASA 成果的體現，可作為公共宣傳的文件。▲