淺議如何將財政監督與績效評價相結合

●盧 煜 成國華

一、財政監督與績效評價的優越性和局限性

財政監督與績效評價是財政管理的兩大職能，是公共財政框架體系的有機組成部分。財政監督是財政部門為保障財政資金分配和管理活動正常有序運行，對相關主體的財政財務行為實施的監控、督促、調查、核查、審查、檢查、評價、處理和處罰等活動的總稱。財政績效評價是通過制定政府部門、項目單位使用財政資金預期績效目標，設計出衡量績效目標指標和標準，采取科學的、發展的、系統的觀點，運用適當的評價方法，對財政支出運行過程及其目標實現程度進行客觀公正的衡量比較和綜合評判的管理行為。通過對財政管理績效的綜合評價，進一步推動深化財稅體制改革，改進預算管理制度，提高財政資金使用效益。但是從實務中看，財政監督與績效評價均有其優越性和局限性。

（一）傳統的財政監督檢查注重合規性檢查，其檢查結果往往屬于經驗型總結

財政資金的投入周期相對較長，而財政監督通常在檢查時，項目資金所產生直接結果已經形成或是暫未形成但已無法改變，往往是屬于“馬后炮”式的評價。對于許多一次性項目資金，所形成的檢查結果對項目本身已無任何作用，因影響項目的不可比因素太多，對其他項目也缺少借鑒意義。且傳統的財政監督對于不同主管部門不同名目的一些項目，很難全面統一進行監督檢查，往往是單位項目檢查，這樣很難杜絕多頭申報的情況。

比如：A縣環保局于2012年2月通過“土壤環境質量狀況調查”項目，申報專項環保調查檢測，項目總投資452萬元，其中省財政補貼152萬元，縣財政補貼150萬元，項目單位自籌150萬元，委托一專業性民營機構實施。項目順利完成，并獲得了專業好評。但2013年5月，該市國土局通過“多目標區域土壤化學調查項目”申報了專項調查，財政補貼專項資金237萬元，該局委托同一民營機構下屬子公司實施項目。實施后，該項目因資料詳實，采樣點豐富，佐證充分，也獲得國土系統的好評。但在比較兩個項目的檔案資料后發現，兩項目抽樣調查樣本點重復率達82.33%，調查結論基本一致，明顯為同一機構，重復申報項目，套取專項資金。因其項目申報存在時間差，項目申報因主管部門不同而分屬不同口徑，導致重復申報情況的發生。

（二）財政資金的成效有明顯的間接性和綜合性的特點，更多地體現為宏觀效益、社會效益等

此類效益一是很難將其用具體的量化指標來衡量，二是即使可量化衡量也很難將其明確歸屬于某個項目，故財政監督在此類項目上多少有些無用武之地的感覺。對于一些項目，經常表現為財務健全，合法合理合情，且資金使用均合乎標準，但項目建設后，卻不能發揮其應有的社會效益，在實務中，我們發現低效益低效率的投資所造成的損失遠高于財務違規造成的損失。

比如，筆者對A 市“公共自行車項目”進行檢查時發現，B縣于2012年9月通過招投標花費專項資金1278萬元，在城區實施公共自行車項目，共在城區設立60個站點，1500個車鎖柱，投放1300 輛公共自行車（含服務周期5年的后繼服務費778萬元。）截至2013年12月25日，該縣公共自行車項目累計發卡2023 張。累計借車13482 次,日租借次數不足30 次，日租借率2.3% 。因該縣位于地處丘陵地區，另外自行車站點設置較分散，借還相對不便，且公共自行車因管理需要，均為實心輪胎，相較普通自行車，存在騎行速度慢、騎行重、減震差等自身問題，導致民眾對該民生項目反響不熱烈，配置的公共自行車借用少、借用時間短。通過問卷調查，民眾普遍表示對該自行車項目持不熱衷、無所謂的態度。由于該項目事前調查評估不到位，成為“雞肋工程”。該項目無違規，且項目資金的使用具有明確的針對性，滿足了財政資金使用合規、合理的要求，但缺少應有的效益性和公眾滿意度。

（三）財政績效評價存在的缺陷

財政績效評價涵蓋了一個項目從立項到績效指標的評定再到項目實施及最后的項目效益評價整個過程，其側重于一個項目效益的評價，重點關注項目投入產出情況的優劣，往往一個項目，能達成其績效目標，我們總體上就應該認可該項目的成功。但一個項目，由多方面組成，效益尚可的項目并不表示該項目就無問題或瑕疵。

比如，筆者在對A 市“2013年職業農民培訓項目”進行檢查時發現，項目總經費240萬元，目標培養持證職業農民8000 人，以達到該省“農業基本現代化指標體系”要求的持證農業勞動力占農業勞動力的比重大于35%的目標。在檢查中發現，該項目歷時四個月，共培訓農民8019 人，順利完成要求的8000人次培訓目標。從績效評價的角度來看，該項目順利完成績效目標，且資金管理、制度建立執行、項目實施均有詳實的檔案資料，但在分析項目資金使用情況時，筆者發現，該項目總經費的75.79%用于支付被培訓農民的誤餐費和交通補貼，而僅有13.32%的經費用于培訓相關的教材，辦公用品采購等。該項目不存在明顯的資金使用違規，但其資金使用卻明顯存在不適當性，該項目屬于一次性項目，在財政檢查時，所有經費均已經列支，從項目目標來看，該目標已經達成，但從其資金使用細節來看，問題頗多。

二、將財政監督與績效評價相結合

在實際工作中，應將財政監督與績效評價相結合。即在財政支出績效評價過程中，既對財政資金發揮的經濟效益和社會效益進行科學評價，又對項目實施單位的財務管理、資金使用進行財政監督管理。最大程度地發揮好績效評價與財政監督這兩種手段，實現兩者資源整合、職能融合，取得最佳的監督效果，是目前構建財政績效監督體系必解的燃眉之急。

方法上，可以在績效評價過程中，從項目前期準備、立項階段開始，財政監督人員即可以提前介入，和績效人員一起，聽取項目情況介紹，取證相關項目資料，了解財政資金使用管理等基本情況，以更進一步了解項目總體情況，掌握重點、疑點和關鍵環節，為后繼進行監督檢查打下良好基礎。在項目實施過程中，可以不定期抽查項目運行、制度執行、初步績效及社會反響情況。在績效評價階段，可視評價結果決定財政監督介入程度，對于結果為優良以上項目，可酌情考慮不再進行財政監督檢查，將重點放在評價結果等次較低的項目，從財政監督的角度，對再次檢查項目成果不合理或不達標的，應查清主要因素和次要因素，分清責任人主要責任、次要責任及領導責任等，從體制機制、人員使用、資金使用、項目設計、項目實施等方面，總結項目成敗經驗教訓，提出管理建議，為其他項目的開展及結果評價提供資料。同時，在財政監督項目中，可以就大項目中某個組成部分引入績效評價機制，重點評價一些領導著力推進的民生項目、重點項目、民眾關注度較高的項目，以績效評價的結果來佐證整個單位或部門財政資金管理使用情況，進一步以績效來具體評價相關領導或部門一段時期的業績或成效。對于一些部門或資金較小的項目，可以委托中介機構進行績效評價，待評價結束后，適當抽查評價底稿，以驗證中介機構的執業質量，對中介機構的執業情況進行復核和檢查，對于有重大違規的中介機構可追究其執業責任，依法進行處罰。

性質上，將財政監督與績效評價相結合，可以從一定程度上解決財政監督評價的滯后性，評價結果缺乏效益性和宏觀性的問題，也可以彌補績效評價全局性、整體性不夠的缺點。從項目立項開始介入，進行監督評價，并逐步跟進項目，能及時發現項目實施過程中重大不合規問題或環節，及時整改或叫停項目，保證財政資金的使用效益。對于一些已經達到項目目標的專項資金使用項目，通過財政監督檢查同步介入，可以及時發現項目實施過程中的不合理因素，及時予以糾正，使有限的財政資金發揮更好的效果。同時，對于財政監督項目，可以從多個面來評價，不僅僅限于經濟層面、資金使用層面，可以更關注社會效益、環境效益等，在監督中發揮績效評價的優勢，進一步完善評價機制。

在開展財政績效監督中，可以逐步形成由績效部門和監督部門牽頭，各業務部門配合的大財政監督體系。在意識上，加強風險管理理念，引入風險評價機制，更加有側重地選擇項目，將監督力量用在重點部門重點項目，同時參考社會監督、公眾監督的意見和結果，全方位多方面入手，形成一個全新的財政績效監督評價體系。