“曬三公”嚴防數據“被縮水”——關于中央駐魯基層預算單位“三公”經費的預算編制及執行情況的調研報告

●趙 青

近日，筆者在開展中央駐魯基層預算單位2010年至2012年綜合財政監管信息采集匯總的基礎上，對各單位3個年度“三公”經費的預算編制及執行情況進行了調查分析，發現由于預算公開與實際列支的口徑不一致，公示數據難以真實反映“三公”經費支出情況，亟須進一步明確概念、細化核算、統一標準，將非財政撥款的“三公”經費支出也一并納入公開范圍，真正實現“三公”經費全口徑公開。

一、“三公”經費總體情況

（一）預算編制總體情況

2012年度中央駐魯基層預算單位“三公”經費預算批復數（含預算調整數）21768.66萬元，同比2011年、2010年分別增長7.82%、11.36%。其中：行政單位14257.44萬元，同比2011年、2010年分別增長0.38%、6.59%。事業單位7511.22萬元，同比2011年、2010年分別增長25.44%、21.71%。（詳見圖1）

（二）實際支出總體情況

2012年度中央駐魯基層預算單位“三公”經費實際支出20961.70萬元，同比2011年、2010年分別增長8.18%、3.07%，2012年底人員編制總數為68461 人，人均0.31萬元。其中：行政單位14290萬元，同比2011年、2010年分別增長1.63%、0.58%，2012年底人員編制總數為28992 人，人均0.49萬元。事業單位6671.70萬元，同 比 2011年、2010年分 別 增 長25.49%、8.83%，2012年底人員編制總數為39469 人，人均0.17萬元。（詳見圖1）

圖1 2010年-2012年“三公”經費對比圖

（三）預算執行總體情況

2012年度中央駐魯基層預算單位“三公”經費預算執行率96.29%，同比2011年、2010年分 別上 升0.32個 百分點、回落7.75個百分點。其中：行政單位100.23%，同比2011年、2010年分別上升1.23個百分點、回落5.98個百分點。事業單位88.82%，同比2011年、2010年分別上升0.03個百分點、回落10.51個百分點。

二、“三公”經費結構性分析

2012年度中央駐魯基層預算單位“三公”經費預算批復數（含預算調整數）21768.66萬元，其中公務接待費3929.02萬元、車輛購置及運行費17254.98萬元、因公出國（境）費584.66萬元，分別占“三公”經費預算批復總計的18.05%、79.27%和2.69%。（詳見圖2）

圖2 2012年預算批復數比例圖

2012年度中央駐魯基層預算單位“三公”經費實際支出20961.70萬元，其中公務接待費3514.97萬元、車輛購置及運行費16955.45萬元、因公出國（境）費491.28萬元，分別占“三公”經費實際支出總計的16.77%、80.89%和2.34%。（詳見圖3）

圖3 2012年預算實際支出比例圖

（一）公務接待費

1、預算編制情況。2012年度中央駐魯基層預算單位公務接待費預算批復數（含預算調整數）3929.02萬元，同比2011年、2010年分別增長7.30%、12.95%。其中：行政單位2287.99萬元，同比2011年、2010年分別增長1.81%、1.87%。事業單位1641.03萬元，同比2011年、2010年分別增長16.03%、33.13%。（詳見圖4）

2、實際支出情況。2012年度中央駐魯基層預算單位公務接待費實際支出3514.97萬元，同比2011年、2010年分別減少0.75%、4.37%，2012年底人員編制總數為68461 人，人均0.05萬元。其中：行政單位2267.83萬元，同比2011年、2010年分別增長1.80%、減少1.83%，2012年底人員編制總數為28992 人，人均0.08萬元。事業單位1247.14萬元，同比2011年、2010年分別減少5.07%、8.68%，2012年底人員編制總數為39469 人，人均0.03萬元。（詳見圖4）

圖4 2010年-2012年“公務接待費”對比圖

3、預算執行情況。2012年度中央駐魯基層預算單位公務接待費預算執行率89.46%，同比2011年、2010年分別回落7.26個百分點、16.20個百分點。其中：行政單位99.12%，同比2011年、2010年分別回落0.01個百分點、3.73個百分點。事業單位76%，同比2011年、2010年分 別 回 落16.90個 百分 點、34.79個百分點。

（二）車輛購置及運行費

1、預算編制情況。2012年度中央駐魯基層預算單位車輛購置及運行費預算批復數（含預算調整數）17254.98萬元，同 比2011年、2010年分 別 增 長7.49%、15.41%。其中：行政單位11809.11萬元，同比2011年、2010年分別增長0.10%、7.48%。事業單位5445.87萬元，同 比2011年、2010年分 別 增 長27.99%、37.37%。（詳見圖5）

2、實際支出情況。2012年度中央駐魯基層預算單位車輛購置及運行費實際支出16955.45萬元，同比2011年、2010年分別增長10.12%、9.19%，2012年底人員編制總數為68461 人，人均0.25萬元。其中：行政單位11855.78萬元，同比2011年、2010年分別增長1.23%、1.03%，2012年底人員編制總數為28992人，人均0.41萬元。事業單位5099.67萬元，同比2011年、2010年分別增長38.40%、34.40%，2012年底人員編制總數為39469 人，人均0.13萬元。（詳見圖5）

圖5 2010年-2012年“車輛購置及運行費”對比圖

3、預算執行情況。2012年度中央駐魯基層預算單位車輛購置及運行費預算執行率98.26%，同比2011年、2010年分別上升2.35個百分點、回落5.60個百分點。其中：行政單位100.40%，同比2011年、2010年分別上升1.12個百分點、回落6.41個百分點。事業單位93.64%，同比2011年、2010年分別上升7.05個百分點、回落2.06個百分點。

（三）因公出國（境）費

1、預算編制情況。2012年度中央駐魯基層預算單位因公出國（境）費預算批復數（含預算調整數）584.66萬元，同 比2011年、2010年分 別 增 長22.56%、減少47.69%。其中：行政單位160.34萬元，同比2011年、2010年分別增長1.26%、11.87%。事業單位424.32萬元，同比2011年、2010年分別增長33.15%、減少56.45%。（詳見圖6）

2、實際支出情況。2012年度中央駐魯基層預算單位因公出國（境）費實際支出491.28萬元，同比2011年、2010年分別增長11.95%、減少56.64%，2012年底人員編制總數為68461 人，人均0.007萬元。其中：行政單位166.39萬元，同比2011年、2010年分別增長37.89%、2.38%，2012年底人員編制總數為28992 人，人均0.006萬元。事業單位324.89萬元，同比2011年、2010年分別增長2.12%、減少66.52%，2012年底人員編制總數為39469 人，人均因公出國（境）費0.008萬元。（詳見圖6）

圖6 2010年-2012年“因公出國（境）費”對比圖

3、預算執行情況。2012年度中央駐魯基層預算單位因公出國（境）費預算執行率84.03%，同比2011年、2010年分 別 回 落7.96個 百分 點、17.35個 百分點。其中：行政單位103.77%，同比2011年、2010年分別上升27.56個百分點、回落9.62個百分點。事業單位76.57%，同比2011年、2010年分別回落23.26個百分點、23.05個百分點。

三、“三公”經費管理中存在的問題

（一）口徑不一致，掩蓋隱藏“三公”支出

從2011年國務院要求中央部門公開“三公”經費賬單算起，“三公”公開已經走過了3年，中央單位曬“三公”，越來越細化，越來越規范的同時，“三公”經費口徑不一致的問題卻不容忽視，既反映在各單位“三公”經費預算編制口徑不盡相同，也反映在預算公開與實際列支的口徑不統一。目前，各部門公布的“三公”經費，只是財政撥款中的“三公”經費，屬于相關支出的其中一部分，行政事業性收費、政府性基金等非財政撥款中，往往隱含著更大的“三公”經費支出空間，有可能化身為會議費、培訓費、科研費等逃避公眾監督。“三公”經費口徑不一致以及沒有實現全程透明公開，導致對其認識和理解上的混亂，影響預決算公開效果和政府公信力。

以2012年度中央駐魯基層預算單位“三公”經費決算數據與實際列支情況為例，“三公”經費決算數據20961.70萬元，基本支出中的“三公”經費合計26603.54萬元，同比超支26.91%。其中：行政單位“三公”經費決算數據14290萬元，基本支出中的“三公”經費合計19487.31萬元，同比超支36.37%。事業單位“三公”經費決算數據6671.70萬元，基本支出中的“三公”經費合計7116.23萬元，同比超支6.66%。

（二）概念不明確，擠占挪用項目經費

2012年10月1日起施行的《機關事務管理條例》是我國首個專門規范機關管理活動行政法規，其中對限制“三公”經費做出明確規定，對濫用公共財政者將問責，嚴重者將面臨撤職處分，但尚未明確“三公”經費概念范圍與列支標準，又由于“會議費”、“培訓費”與“公務接待費”，“差旅費”、“交通費”與“車輛購置及運行費”等會計科目在核算內容上存在交叉重疊部分，導致在核算過程中科目混用相互擠占，部分單位隨意調整支出項目，難以真實反映“三公”經費的支出情況。

（三）標準不統一，實現超預算支出

2010年-2012年部門預算編制中，均按照零增長原則對中央部門“三公”經費預算進行了嚴格審核和控制，然而由于對“三公”經費缺乏統一明確衡量標準，影響對經費總量的判斷與約束，預算單位為滿足行政事業支出需要，通過在項目經費中大量列支公車運行費、招待費或截留項目經費結余等途徑，實現“三公”經費的超預算支出。

（四）核算不細化，人為粉飾財務報表

按照目前的預算科目分類，沒有完整的“三公”經費這一科目，各個部門行政經費的支出，一般分為“基本支出”和“項目支出”兩大類。“基本支出”定員定額管理，預算編制相對嚴格，而“項目支出”沒有具體的標準，一些違規的“三公”經費就通過年底調賬方式改變列支科目，人為減少支出數額，造成反映在財務報表上的“三公”經費不是真實的實際支出數。

四、進一步加強“三公”經費管理的建議

為加大行政事業單位“三公”經費的監督管理力度，防止多報虛報、擠占挪用項目資金等問題的發生，建議將非財政撥款的“三公”經費支出也一并納入預決算公開范圍，通過明確概念、細化核算、加大監督等手段建立嚴格的評價體系與監管體系，促進提高“三公”經費預算的準確性和執行的嚴肅性。

（一）建立健全行政事業單位“三公”經費管理制度，提高財政科學化精細化水平

目前國家尚未針對行政事業單位“三公”經費的管理、監督和公開等方面出臺相應規定，難以對其進行統一規范監管。建議在制定《機關事務管理條例》等法規辦法嚴格控制行政機關“三公”經費的規模比例的基礎上，建立健全行政事業單位“三公”經費管理制度。一是明確“三公”經費概念內涵、列支科目，避免不同會計科目核算內容上存在交叉重疊；二是細化“三公”經費規模比例、審批標準，針對不同單位日常業務特點，制定科學合理的“三公”經費定員定額計提標準，從嚴控制審批上限；三是在部門預決算報表中設置專門的“三公”經費科目，將應列入“三公”經費編報范圍的各項資金，全額納入部門預算,增強預算編制的完整性；四是將行政事業收費等預算外收入用于“三公”經費的，納入公開范疇，對防止公權濫用和腐敗進行全方位地公開信息，才能使“三公”行為得到有效監督。

（二）科學編制“三公”經費部門預算，進一步強化預算執行的約束力

預算編制是預算管理的首要環節，也是預算執行的基本前提。建議從“一上”預算開始全面編制“三公”經費預算，并細化到底級科目，特別是要細化項目支出預算，明確“三公”經費各明細支出的內容和預算金額，強化預算管理的嚴肅性。其次，建立完善預算編制與預算執行有機結合的機制，把上年的“三公”經費預算執行情況作為編制下年預算的重要參考依據，分析不同年度“三公”經費支出數額增減變化原因, 從中找出預算安排上的不平衡和支出上的差異性，提出具有可操作性的管理建議。此外，加大對“三公”經費預算執行監控力度，引入賬戶管理系統全程監督資金動向，提高預算執行均衡性，避免年底突擊花錢，加強事前、事中、事后審核力度，切實提高預算資金使用的規范、安全、有效。

（三）加大對“三公”經費支出的監管力度，有效發揮專員辦就地監察優勢

目前，全國已有近百個中央部門在各自網站上公布了本部門決算和“三公”經費，公開透明之余更重要的是關注其真實性、合法性及合理性。建議以全面推開中央基層預算單位綜合財政監管為契機，授權專員辦對屬地中央基層預算單位“三公”經費支出管理情況開展監督檢查，充分發揮就地監管工作優勢，一方面注重檢查部門貫徹落實中央有關厲行節約要求，壓縮包括“三公”經費在內的一般性支出情況；另一方面采取日常監管與專項檢查相結合的方式，不斷加強對部門“三公”經費的監督管理，及時了解和掌握有關“三公”經費支出管理的最新工作進展情況，跟蹤檢查發現問題，將問題解決在萌芽狀態, 提高“三公”經費預算編制質量、規范“三公”經費支出管理行為。