基于公共財政視角基礎的養老金全國統籌研究

●馮慶春

當前，我國法定養老保障制度體系主要可分為機關事業單位的退休養老制度、企業職工養老保險、農村居民養老保險、城鎮居民養老保險等幾大板塊，其中企業職工養老保險一直占據主體地位。從目前情況看，全國絕大多數省份的企業職工養老保險統籌層級仍然停留在縣市一級，全國統籌單位多達2000個，這種嚴重的地區分割統籌狀態已成為制約養老制度體系發揮底線民生保障作用的根本性缺陷，亟待改變。本文從以公共財政方式介入養老保險，彌補其缺陷的角度，參考外部性、信息復雜性和激勵相容“三原則”，分析基礎養老金全國統籌的意義、障礙和有利條件，為理性設計全國統籌方案，促使我國養老保險制度體系穩定、公平與可持續發展提出若干設想。

一、全國統籌的重要意義

（一）促進形成全國統一的市場環境

在地區分割統籌的情況下，因勞動者年齡結構與撫養比不同，各地養老保險實際繳費率相差懸殊。概括地看，東部沿海經濟發達省是勞動力的主要輸入地，人口平均年齡相對年輕，使得企業實際繳費率偏低；中西部地區以及老工業基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高。以2011年為例，廣東省企業實際繳費率僅為5.9%，而甘肅省的實際繳費率竟然高達24.5%，即使扣除補繳、躉繳以及參保群體工資水平高低等因素的影響，兩省之間相差仍應在3 倍以上。因此，只有全國盡快統一法定養老保險費率標準、統籌基礎養老金，改變分割統籌下不同地區企業的養老保險實際繳費負擔畸輕畸重的狀況，才利于維護社會公平正義和全國統一市場的公平競爭環境。

（二）扭轉各地基金余缺并存的局面

當前，全國2000 多個統籌單位的養老保險基金只能封閉運行而無法相互調劑使用，即使北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等實現省級統籌的7個省，各省之間也無法調劑使用基金。這種情況下，分割統籌勢必導致一些地區的基金結余不斷增加，而另一些地區因收不抵支而導致用財政補貼彌補缺口的需求不斷增加。以2012年為例，廣東全省職工基本養老保險基金累計結余為3636.6億元，但同年全國對基金缺口省區的財政補貼累計達2648億元。這種基金結余與財政補貼“雙增長”的不正常現象，造成了現收現付的社會統籌基金在以廣東為代表的部分地區大量結余、閑置、貶值、未合理利用，同時另一部分地區應當實賬運行的個人賬戶成為空賬，不得不依賴于公共財政補貼。這就等于將每年的財政轉移支付“置換”成部分省區養老保險基金的當年結余，而這些結余則存放在財政專戶里不能動，只能享受不到2%的活期存款利息，遠低于CPI，形成負利息收入，造成有限財政資金的浪費和閑置養老基金的縮水。

（三）提高養老保險體系抗風險能力

養老保險作為一項現代社會制度安排，旨在對抗老年時期無能力獲取收入或收入下降的風險，但實際上，養老保險既不能回避風險，也不能消滅風險，只能做到風險的轉移和集合。實現這一目的，可借助統計學上的“大數法則”進行說明。通過集合更大范圍、更多人的未來老年總體風險，將個人不確定的老年風險轉化為相對可預測、可提前應對的群體老年風險。從“大數法則”出發，參與該制度的人數越多，其共濟性、互助性就越強，個人在老年得到的保障程度會越高，總體社會福利將因此得以增加。從管理角度看，也可以分攤和降低成本。因此，提高統籌層次、實現基礎養老金全國統籌是提高我國養老保險制度抗風險能力的內在需要，也是增加社會總福利的必然途徑。

二、全國統籌的障礙分析

（一）發達省區抵制

區域經濟發展不平衡，以及由此帶來的基本養老保險制度運行水平參差不齊，導致富裕省份或經濟發達省份消極對待全國統籌。我國經濟總量大，但沿海與內地、城市與鄉村之間經濟發展差距大，這不僅不利于資源的合理配置，也給基礎養老金全國統籌造成很大困難。一方面，全國統籌需要一定的經濟基礎，但在目前企業繳費是基本養老保險基金的重要來源的情況下，經濟發展水平不同地區的企業盈利水平差異很大，因此企業繳納基本養老保險費能力不同。另一方面，我國基本養老保險制度規定，退休時基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。在這種情況下，全國統籌后會出現基本養老保險基金由結余地區流向虧損地區，由工資收入較高的省份流向工資收入水平較低的省份，這必然會引起富裕發達省份對全國統籌的消極抵制，不利于實現全國統籌。

（二）個人賬戶未做實

1995年國務院下發《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，在沒有前期試點的情況下，決定在企業職工養老保險體系中引入個人賬戶制。但實際運作結果表明，個人賬戶只是一個名義賬戶，尤其在養老基金收支緊張的省區，一般都會挪用于當期即時支付，由此會產生個人賬戶存在大量所謂“空賬”的問題，并且“空賬”的規模在逐年增大。中國社科院研究表明，截至2010年底，全國個人賬戶記賬額為1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，缺口近1.7萬億元。世界銀行一份報告更預測，“如按照目前的制度及模式，2015-2075年，中國養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元”。如果個人賬戶基金不做實，勢必被統籌基金擠占挪用，這不僅否定了統賬結合制度和個人賬戶做實政策，起不到個人賬戶養老金的制度激勵作用，也很難在個人賬戶“空賬”的基礎上實現全國統籌。

（三）經辦機構預算地方化

從1991年提出全國養老統籌開始至今尚未實現，究其根源，包括養老保險在內的社保經辦機構屬地化預算管理是22年來統籌層次沒有提高到國家層面的主要原因之一。這也在2013年12月中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2013——社保經辦服務體系改革》中獲得支撐，該報告認為，經辦機構行政費用屬地化預算管理是導致養老保險制度碎片化和政策碎片化的根源之一。據人社部社保管理中心公布的數據顯示，現在全國縣級以上行政區劃單位共有3223個，社保經辦機構有8411個，平均每個縣級以上行政區劃單位有2.6個經辦機構。其中，山西、福建等8個省份的經辦機構平均超過3個，普遍存在數量過多、機構設置過于分散的情況，更為重要的是，養老保險基金屬地化管理和經辦機構預算屬地化管理已經逐漸固化為一個利益整體，其中經辦機構自然而然成為這個固化利益的代表。因此可以說，經辦機構預算地方化是提高統籌層次的一大障礙，甚至成為了全國統籌始終沒有實質性進展的根本原因。

三、全國統籌的有利條件

（一）理念方面的基礎——全民共識

隨著時代進步和社會發展，國人普遍認識到公民在年老時獲得國家給予物質上的扶助是由憲法賦予的基本權利，但目前傳統家庭養老、個人儲蓄養老和新興商業保險養老都存在各自難以彌補的缺陷，因此期待政府承擔保障底線民生的責任，通過公共財政的方式介入養老保險已成必然。與民間的吁求相呼應，中央很早就確立了建立健全基本公共服務體系、促進基本公共服務均等化的方針政策，黨中央的多次決議和中央政府的多份重要文獻都再三明確了養老保險全國統籌的目標，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是強調指出，“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌。”可以說，建立全民普享的養老保障體系是從中央高層到普通民眾的共同理想和追求目標。

（二）物質方面的基礎——財力增長

歷經30 多年的改革開放和經濟發展，我國經濟實力已得到極大提升，2012年全國公共財政收入已達11.72萬億元，全年國內生產總值接近52萬億元，按照進出口貿易國際匯率計算，人均突破4000 美元，以購買力平價法計算，也達到了加拿大20世紀70年代初期和英國20世紀70年代中期人均收入水平。可資參照的是，加拿大和英國早在20世紀50年代前后就建立了主要靠公共財政負擔且保障水平較高的社會養老保險制度。雖然國情不同，但目前我國公共財政支出結構不盡合理，無論與發達國家相比還是與巴西、印度這樣有一定可比性的發展中國家相比，我國社會保障支出特別是養老保險支出比例都明顯偏低。因此，以我國現在的國力和公共財政收入水平，解決“老無所依”，實現“老有所養”，建立一個以公共財政為主導、保障水平適度的社會養老保險制度并不困難。

（三）實踐方面的基礎——經驗積累

從理論上說，基本養老保險的統籌層次分為縣級統籌、市級統籌、省級統籌和全國統籌，就地方統籌來說，各省區因為歷史原因及各自情況不同而在縣、市、省級統籌層次上存在較大差異。為改變這種狀況，2007年1月，勞動保障部、財政部印發《關于推進企業職工養老保險省級統籌有關問題的通知》，正式明確省級統籌是指在制度政策、繳費比例、待遇計發辦法、基金使用、基金預算、業務規程六個方面實現省級統一，其核心內容是實行省一級統收統支。截至目前，北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7 省已經實現了基礎養老金省級統收統支，其他絕大多數省也都建立了省級或地市級調劑金制度，這都為接下來的省級乃至最終實現基礎養老金的全國統籌積累了豐富的實踐經驗。

四、基于公共財政視角的路徑設想

長期來看，實現基礎養老金全國統籌是對被扭曲的職工基本養老保險制度的矯正，也是推進現行碎片化、條塊狀的養老保險制度并軌，真正走向統一、定性、穩定、可持續發展階段的轉折點。為此，本文從公共財政視角出發，在建立有利于基本公共服務均等化的現代財稅體制機制的大框架下，建議社會養老保險要明確事權、透明預算、開征新稅、精算支出、保值增值，在確保財政對當期養老保險基金補貼與劃撥全國社會保障基金兩者的規模總量保持相對穩定的前提下，發揮財政作為國家治理的基礎和重要支柱的作用，為最終實現基礎養老金全國統籌、實現“人人享有基本養老保險”的國家發展目標，提供財政制度機制保障。

（一）完善財政體制——明確財力與事權相匹配

從財政體制入手，保障統籌。根據財力與事權（支出責任）相匹配的原則，完善基本養老保障的財政體制。十八屆三中全會《決定》明確，“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權?！?011年12月，時任中投公司董事長樓繼偉在《比較》雜志發表署名文章指出，中國社保體制要逐步實現養老保障由中央政府直接負責，管理責任要上劃。因此，實現基礎養老金全國統籌，就是徹底改變目前養老保險管理的事權為各級地方政府所有，而養老保險資金缺口的財政支出責任則主要由中央政府承擔的財力與事權不統一、不匹配的狀況，建立并完善財力與事權由中央政府主導，中央財政對基礎養老金的支付承擔兜底義務，相應增加中央財政收入來源的基本養老保障的財政體制。

（二）嚴格預算管理——建立基金專項預算

為強化對基礎養老金收支的預算約束，把基金收支的事前計劃、事中控制和事后監督有機結合起來，形成部門間的相互監督制約機制，必須要盡快建立公共財政框架下的基礎養老金預算體系，其核心內容就是預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，做到三者有機銜接、相互制衡。在預算管理模式的選擇方面，建議采用有別于政府公共預算模式、獨立于政府的基金預算模式兩者的專項預算模式，這樣可以分清養老保險基金賬戶與其他經常性預算資金各自的赤字或盈余，以及投資運營情況。特別需要說明的是，為奠定基礎養老金全國統籌的組織基礎，要盡快改變經辦機構預算地方化的現狀，實行養老保險經辦機構的垂直管理，將機構經費支出視為制度運行的行政成本，在專項預算基金支出項下開支。這種專項預算模式，不僅可以防止資金的相互擠占、串用，而且能夠明晰反映財政對社會養老保障的貢獻程度，特別是進一步強化了中央政府對社會基本養老的兜底責任，真正做到以公共財政為責任主體、以全民共享為價值取向。

（三）穩定基金來源——開征社會保障稅

在明確養老保險為中央事權的同時，也要進一步理順中央和地方收入劃分，相應補充提高中央財力。考慮到基本養老保險基金的籌集是以國家為主體對國民收入進行的再分配，而開征包括基本養老在內的社會保障稅是保證養老基金來源、健全稅收制度的最優選擇，也是最有效的形式。據國際貨幣基金組織的統計，目前全球已有70%的國家開征了社會保障稅，在一些西方國家該稅收已成為收入最多的主體稅種。因此，我們要在總結借鑒其他國家好的經驗做法的基礎上，既要確定開征社會保障稅的基本原則，又要對納稅人、稅基、稅率等要素進行認真細致的研究測算，盡早制定出該稅種的基本框架。關鍵是以稅法的形式統一稅種各要素，實現在同一比例下“多收入者多交，少收入者少交”的養老保障負擔縱向公平和“收入相同者負擔一致”的橫向公平。在具體步驟上，建議先將目前的基本養老保險費、基本醫療保險費和失業保險費合并，統一開征社會保障稅，今后，再逐步將工傷保險費和生育保險費逐步“費改稅”納入。

（四）精算安排支出——提供55%-60%的目標替代率

替代率是指個人領取的養老金占在職時工資收入的比率。根據國際勞工組織的測算，養老金替代率最低標準為55%，才能保障個人退休后的生活水平不會有大的下降。在我國目前地區分割統籌的狀況下，基本養老金（基礎養老金和個人賬戶養老金合計）的替代率差異明顯，如2012年，山東省的基本養老金替代率最高為64.24%，排在前四位地區分別為山東、甘肅、河北、青海，排在后四位地區分別為天津、北京、江蘇和上海，其中上海最低僅為30.96%，從中可以看出基本養老金的替代率與當地經濟發展水平具有一定的負相關關系。因此，考慮到未來要突破城鄉之間、地區之間、職業之間的差別藩籬，建立統一的全民共享的基本養老保險制度體系，且要堅持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續的方針，兼顧經濟發展的周期性、波動性以及老齡化社會加速到來等情況，建議養老金的目標替代率不低于55%同時不高于60%。這樣，即使在經濟發展趨緩、財政收入縮量的時期，也不會給公共財政補貼支出帶來無法承受的壓力。當然，由于當前行政事業單位職工養老金替代率普遍在80%以上，未來“提低就高”、統一整合養老保險制度后，可通過職業年金、個人年金等形式補充，再輔以個稅方面的一定優惠，力爭實現全民基本養老改革的“帕累托改進”。

（五）促進保值增值——形成基金管理的多元參與

實踐表明，為保持一定的經濟增速，適度的通貨膨脹水平將是可預期的，也是可容忍的。因此，就像用好、用活存量財政資金一樣，我國必須要將養老保險基金的保值增值問題放在全國統籌后優先考慮的重要位置。目前，全國社會保障基金理事會除了管理全國社?；穑芡泄芾?個試點省做實個人賬戶中央補助資金外，還從2012年開始受托投資運營廣東省1000億元城鎮職工基本養老保險金。但是，由于社保理事會既是國務院直屬事業單位，同時也是社保基金投資機構的雙重身份，決定了其難以建立公司化運營架構和拓寬市場化投資渠道，長期來看，不利于將來全國統籌后的基礎養老金和做實個人賬戶后的結余基金的保值增值。為此，建議將全國社會保險基金的管理投資運營職能，賦予一個獨立的、公司化運作的類似于中投公司的機構，第一步在現收現付制下，將全國養老保險基金（包括做實的個人賬戶基金）限定于購買國債、定期存款、定活兩便存款，在安全保值的同時獲取穩健收益，第二步隨著向部分積累制過渡，做實個人賬戶的擴展，個人賬戶累積的資金將越來越多，就需要借鑒國外養老保障基金保值增值的經驗做法，鼓勵并探索養老保險基金個人賬戶投資的多元化、專業化、市場化，重點是在相關措施的配套監督下，引入競爭機制，向社會購買服務，發揮市場在資源配置中的決定性作用，主要是采取間接投資入市的方式委托專業金融機構進行投資理財，從而建立基本養老保險管理服務的多元參與機制，以確保養老保險基金的保值增值。