屢審屢犯：審計“怪圈”如何走出？

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2014年6月24日，受國務院委托，審計署審計長劉家義向十二屆全國人大常委會第九次會議報告了2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況。報告披露，審計署在2013年各項審計中，發現并移送涉嫌重大違法違紀案件314 起，涉及1100 多人；違規列支“三公”經費和會議費、違規建設樓堂管所，以及虛報冒領、騙取套取財政資金等問題仍然突出。7月2日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，就審計查出的問題作出整改部署。李克強指出，這次審計結果，有些是新問題，但大部分都是老毛病，像“牛皮癬”一樣“屢審屢犯”，極大地損害了政府的公信力。他要求，對于審計出的問題，不僅要列出整改的“任務清單”，排出“時間表”，逐個“對賬銷號”，還要用改革的辦法解決前進中的問題，著力構建長效機制，“要從制度上杜絕問題一再發生，不能讓政府失信于民”；要發揮審計懲防腐敗的“偵察兵”作用，要讓擠占挪用或套取財政資金、權錢交易、決策不當和違規操作導致國有資產損失等違規違紀、失職瀆職行為受到嚴厲懲處，讓公帑花得明白、用得其所、造福人民。

按照憲法法律規定，充分發揮審計監督作用，是建設現代政府的重要一環，是規范權力運行和反腐敗的利器。然而近年來，審計風暴“淪為”審計通報，一些部門機構可謂年年審計年年犯，屢屢“上榜”卻沒有整改措施，被公眾詬病為審計問題年年有，年年“體檢”卻從不治病，不僅同一部門在同一問題上一犯再犯，不同部門被查出的問題也是極為相似，審計工作似乎陷入一場“拉鋸戰”，何時走出這一“怪圈”成為各方關注焦點。“屢審屢犯”根源何在？走出“拉鋸戰”的“殺手锏”何在？如何落實相關部署、用改革的辦法解決前進中的問題，以長效機制的構建來克服屢審屢犯這一“牛皮癬”？本期監督沙龍就以上問題的治理之道進行相關探討。

屢審屢犯，原因何在？

主持人：如背景材料所言，今年審計報告中指出的違規列支“三公”經費和會議費、違規建設樓堂管所等問題仍然突出；盡管“八項規定”、“約法三章”在一定程度上效果明顯，但是審計報告也顯示，2013年38 個中央部門單位中，有八成部門“三公”經費管理使用違規；國家衛計委及其34 個所屬單位賬外設立“小金庫”就有近2 億元；國企審計中，豪車、高爾夫球場、私設“小金庫”發放福利更是頻現，猶如“野火燒不盡，春風吹又生”。對于“三公”經費違規列支、“小金庫”私設等問題的有禁不止，您怎么看？

鄧淑蓮：“三公”經費違規列支的原因有：一是經費定額標準與現實差別較大，致使某些單位不能滿足業務需要。二是預算不透明，管理不合理、不精細，使部門有機可乘。

翟繼光：“三公”經費違規列支是我國近些年公開“三公”經費所帶來的“負面”影響，相關部門為了降低“三公”經費支出將“三公”經費列入其他項目，這樣可以在表面上降低“三公”經費支出的同時在實質上保持“三公”經費開支的規模。未來，如果我國可以將政府的全部開支公開，而不是僅僅公開“三公”經費，各部門違規列支“三公”經費的現象就會明顯減少。可以說，這是我國預決算公開制度改革尚不徹底所帶來的部分負面問題，隨著預決算公開制度改革的深入，這一問題會迎刃而解。“小金庫”是一個歷史悠久的問題，其根源仍然是預算制度的不完善。我國有預算內收入，還有預算外收入，雖然從理論上講，預算外收入仍然要納入財政部的統一賬戶，受財政部統一監管，但正是因為預算外收入的存在，導致個別部門在財政部的統一賬戶外再私設賬戶，由此就導致了“小金庫”的存在。未來，隨著我國政府的收支全部納入預算并加強對各部門預算收支的監管，“小金庫”也就沒有了存在的空間，這一問題也會迎刃而解。在預算制度比較完善的國家并不存在違規列支“三公”經費以及私設“小金庫”的問題。

李建軍：“三公”經費違規列支、“小金庫”私設等問題的有禁不止，說明了我們監督不夠、問責乏力。古云：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，法規制度規范的貫徹落實不會自發實現，需要制約、監督和問責機制去保障，要有有效的制約機制使其難以違規、有力的監督機制發現違規、切實的問責機制懲戒違規，才能真正減少如上所述林林總總的違規亂象。

鄒祥利：我認為，“三公”經費違規列支、“小金庫”私設等問題的有禁不止現象出現，主要是責任追究不到位，違規成本太低，而且大多數情況下，違規者還嘗到了甜頭。

宋立根：對于“三公”經費違規列支、“小金庫”私設等問題的有禁不止，于問題發現時及時制止，監管者能迅速對違規者進行嚴厲懲罰，所有違規者懾于法律威嚴，就不會繼續效仿。延伸分析，關鍵在于財政監督不到位、問責力度不足以引起重視。尚未建立有效的責任追究機制，責任追究沒有落實，不敢追究、不愿追究的問題突出。

主持人：與此同時，審計報告顯示，層層滯留、虛報冒領、騙取套取財政資金等老問題也依然突出，在審計抽查的“成品油價格補助”、“農機具購置補貼”等6 個專項的可疑項目，發現將近40%的抽查金額被騙取套取，具體一例是山東省三家公共汽車公司以此為由頭騙取油補1.06 億元。對此，您又怎么看？

鄧淑蓮：預算編制粗糙，預算不透明，預算無監督必然造成這種情況。

翟繼光：凡是老問題，其癥結都在制度。騙取補貼的問題一方面是由補貼制度的不完善導致的，另一方面也是補貼制度內在的弊端所導致的。補貼的本質是政府對市場經濟的干預，凡是政府干預都存在效率的損失，都存在管理成本，都存在被尋租的可能。隨著我國市場經濟的進一步完善，政府干預的事項會越來越少。凡是市場可以解決的問題都不需要政府補貼，騙取補貼的問題也將成為歷史。

李建軍：“成品油價格補助”、“農機具購置補貼”等財政補助資金被套取，比例之高、觸目驚心。這一方面說明我們的政策執行和監督的不力，應加大補助資金使用的監督；另一方面還應從優化各種形式的財政補助資金補助方式和運行機制方面著手設計。比如對公交公司提供公共交通服務應該獲得政府的補助和支持，但油價補助是不是個有效的補助切入點和方式，若通過科學的數量模擬測算公交汽車成本和收入比例關系，按照收入（近似的公共服務量）的一定比例進行補助，補助效率和效果也許會更好。

鄒祥利：主要有兩個方面的因素：一是上級出臺名目繁多的補貼項目，這些項目的補貼或補助依據不透明，給違規者提供了空間；二是相關執法執紀部門對各違規違紀問題的處理，尤其在不少地方沒有到位，沒有對違規者起到應有的震懾效果。

主持人：審計報告中還詳細披露了一些問題諸如“農林水事務”專項資金散落在中央部門的100 多個處室，民生資金被挪用投資到競爭性領域，醫藥企業愿意高價贊助中華醫學會等等，也都是一些老問題的折射。綜上來看，對于相關問題的屢審屢犯，原因究竟何在？

鄧淑蓮：審計報告反映出來的屢審屢犯的問題，我認為原因有以下方面：

一是預算編制不合理。各種經費標準是如何編制出來的，依據是什么不清楚。由此導致經費定額脫離實際需求，實踐中的違規列支就不可避免。二是預算編制粗糙，預算不透明，無有效監督，導致各種違規現象，如私設小金庫的存在。三是各種問題屢查屢犯的原因主要是預算缺乏法律性，可以任意違反而無需承擔責任。同時沒有問責機制，即制度沒有規定誰對審計問題負有什么樣的責任。

翟繼光：這些問題的本質仍然是政府對市場干預過多。未來，我國應當進一步降低政府投資的規模，讓市場主體自主判斷投資的問題，將更多資金留在市場手中，市場的效率是最高的。政府管理的效率本身就比較低，由政府管理相關資金，難免會出現散落不同部門從而導致資金浪費的問題，資金被挪用的風險也很大。企業愿意贊助中華醫學會說明中華醫學會很可能已經違規介入了市場，利用其半官方的身份為贊助企業謀取了不當利益，這本質上仍然是政府干預市場的問題。在美國等市場經濟比較完善的國家就不存在或者很少存在企業需要借助一些半官方機構來給自己打廣告的問題。

李建軍：“農林水事務”專項資金散落在100 多個處室，資金被分割很大程度上降低了資金的使用效率，反映出我們預算資金安排的碎片化，其折射出的問題是財政編制權配置不合理和財政部門預算編制統籌的不足，部門間職能定位和權責分工的不合理，部門利益對預算整體性和統一性的侵蝕。預算具有法定性，預算資金的調整是被嚴格限制的且必須經過法定程序，民生資金被挪用投資到競爭性領域，不僅是對政府及財政職能目標的嚴重背離，也是明確的違法行為。政府為什么有動機將民生資金挪用、為什么敢于冒天下之大不韙挪用、為什么能夠實現挪用，其背后有諸多深層次的原因，這需要從官員績效評價機制、行政立法社會監督機制、政府行政行為制約機制等方面深化改革。

宋立根：違法違規問題之所以層出不窮，與懲處力度小、“隔靴搔癢”違法成本低有關。要改變監管懲罰不給力的現狀，必須建立配套的問責機制。對重復類似財政資金違法違規行為，要敢于使用重罰措施。將重罰成為整改“問題”的“殺手锏”，加大違法成本；要依法對違法行為加大查處的力度。做到行政問責“零容忍”，才能收到規范管理的效果。

從制度完善著手，杜絕問題一再發生

主持人：人民日報曾發表評論稱：“審計發現的問題能否得到徹底整改，是對政府執行力和公信力的重大考驗。”審計不是目的，公開審計報告也不是終點，相對于審計結果，“結果的結果”更重要也更有價值。然而相關問題的屢審屢犯，顯然對于規范權力與保護國資方面的作用十分有限，這樣的審計難以真正有力。然而，屢審屢犯絕非審計一家之責。對于審計在國家治理體系中應有的定位您有何理解？在問題整改過程中，如何理順審計部門與其他部門之間的職責關系？

翟繼光：審計的作用僅在于發現問題，問題的解決仍取決于相關主管部門和國務院。屢審屢犯不是審計的問題，而是其他相關主管部門和被審計機關的問題。目前審計機關只有建議權，并無處罰權和整改權，因此，改變這一現狀需要問題部門的上級主管機關做出實質性的努力。只有國務院高度重視才能真正解決這一問題。從辯證法的角度來看，不要對屢審屢犯大驚小怪，也不要完全將其視為絕對的負面現象。有些問題年年出現是正常的，正如人的感冒，正常人每年都要感冒若干次，我們不能奢望徹底消滅感冒，只要感冒不嚴重威脅我們的健康即可。如果沒有每年一次的審計，我國政府部門的問題會更多，這樣，每年一次的審計就是有價值的。相信很多部門已經進行了整改，只是有些問題根本無法“徹底整改”。因此，對問題一方面應當重視，另一方面也要著眼于長遠解決問題。

鄧淑蓮：審計部門的責任是發現問題，而不是處理問題。立法機關的責任是制定法律。審計部門根據法律發現問題，行政部門根據法律處理問題，但整個過程都必須公開透明，接受公眾的監督問責。

李建軍：審計監督是我國目前非常有效的問題發現機制，審計和審計公開不是目的、不是終點，是糾錯的手段和重要一環，客觀公正、高效有力的審計是公共部門及其收支廉潔高效的重要保障，是國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。近幾年我國審計部門的審計工作成效顯著，但審而不改、審而難改要求理順審計部門與其他機構的關系，我國審計部門只有審計監督權、沒有問責處罰權，應進一步強化審計機關相對于其他被審計部門的獨立性和權威性，加強審計監督和對審計發現問題整改情況的再審計、再監督。要有專門的組織和程序對審計出的問題實施有力的問責，沒有問責的審計監督，即便公開也是無力無效的審計和監督。

鄒祥利：我對審計定位的理解，審計作為國家基本政治制度的重要組成部分，理應通過發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能，不斷完善國家治理。在問題整改過程中，應當建立財政、發展改革、紀檢監察、審計等部門共同參與的整改協作機制，理順相關部門關系。如財政部門通過收繳財政、責令歸還原資金等方式配合整改；發展改革委通過停撥資金和停止項目審批等方式配合整改；銀行等單位可以凍結有關責任單位的賬戶；紀檢監察部門負責追究有關人員責任，或移交司法機關，或給予黨紀政紀處分。

主持人：如背景材料所言，針對“屢審屢犯”，國務院常務會議已經作出部署，要求對于審計出的問題，列出整改的“任務清單”，排出“時間表”，逐個“對賬銷號”，還要用改革的辦法解決前進中的問題，著力構建長效機制，從制度上杜絕問題一再發生。對于這一部署，您作何解讀、有何期待？

翟繼光:這說明國務院已經看到了問題的實質，很多問題是改革發展中的階段性問題，只要把改革開放往前推進，目前存在的很多問題都將不復存在。一些所謂具有中國特色的問題實際上都是我國市場經濟發展不徹底，政府干預過多所導致的。隨著我國進一步擺正市場和政府的定位，政府管理中的很多問題也將迎刃而解。審計中暴露出的問題大多都是制度的問題，只有從根本上完善相關法律制度，相關問題才能真正解決。因此，在這個過程中，立法將起到非常重要的作用。

李建軍：國務院常務會議的部署說明了中央政府對治理財政收支違規違法現象的決心，以及標本兼治，著力制度建設的正確決斷。要從制度上減消“屢審屢犯”問題，則需要構建強大的監督、有力問責制度。

鄒祥利：從這一部署，我感覺到這一屆中央領導同志高瞻遠矚，看到了問題的嚴重性，采取的措施是堅決的，特別是構建長效機制，從制度上杜絕“屢審屢犯”問題的發生，推進了現代政府的建設進程。期待通過建立現代財政制度，簡政放權，強化責任追究，確保財政資金花得明白、用得其所、造福人民。

宋立根：從制度經濟學角度分析，制度創新是提高效益和效率的關鍵。同樣，著力構建長效機制，從制度上杜絕問題一再發生，也能提高審計監督質量和效果。必須尋求一條適合財政審計管理實際的操作路徑，構建長效機制以預算編制、執行和績效審計監督為重心，以財政行為法治化為手段，以推行財政審計監督機制為突破口，來實現財政審計監督機制的創新。

主持人：相關人士建議，在全國范圍內的審計風暴需要成為新常態、形成真正意義上的制度性安排，審計風暴需要帶動問責風暴等是讓老毛病不再犯的重要舉措。您認為治療屢審屢犯頑疾的關鍵何在？在全面深化改革背景下，對于走出這一屢審屢犯“怪圈”，請進一步談談您的想法建議。

鄒祥利：治療屢審屢犯頑疾的關鍵是完善責任追究和問責機制。對于走出這一屢審屢犯“怪圈”，我的建議是：一是要進一步加大對權力運行的監督和制約力度，促進責任追究和問責機制的健全完善。各項審計中都要關注權力行使與責任落實，促進健全有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究的監督機制。二是審計部門查出問題應可參與后續處理。從當前來看，審計部門主要還是查賬的功能，未對其賦予更多的監督職責。因此，將來可以讓審計部門在查出問題后，對問題的后續處理上，能夠更多的參與。

宋立根：建立健全預算執行動態監控體系，推進財政管理科學化、精細化，著力加強預算管理與監督，確保財政資金安全、規范、有效使用是解決屢審屢犯的關鍵。

鄧淑蓮：具體來講，應從以下方面入手，要建立健全預算管理制度。立法通過的預算就是法律，政府部門只能按人大通過的預算執行，如果實際需要更改預算，則必須報經人大批準，否則按違法論處。其一，對違反預算的行為，必須有相應的法律規定的處罰措施。其二，將審計中存在的問題，列出清單，之后進行責任歸屬。屬于制度原因造成的，要考慮改革制度；屬于人為因素的，要按法律規定進行法律制裁。其三，整個預算過程，從編制到審批、執行以及審計都必須向公眾公開透明，接受公眾的監督和問責。

翟繼光：對屢審屢犯的怪圈應從兩個方面入手解決：一是對由于制度不完善導致的比較普遍的問題通過完善相關制度來解決，二是建立真正意義上的人大問責制和上級問責制，對屢次違紀部門的領導進行撤職或者罷免的處分。關于第一個問題應著手解決減少政府干預，提高市場在資源配置中的基礎性地位的問題。相關部門的權力應當下放給市場，只有真正放權，才能徹底解決權力被濫用的問題。關于第二個問題，建議在審計結果公布后，對相關部門的領導進行問責。根據人事任免關系，凡是由人大任命的官員，一律由人大進行問責，并由人大或者常委會根據其整改情況決定該領導的去留問題。凡是由上級任命的官員則由上級進行問責并根據其整改情況決定其去留問題。對于嚴重違紀或者屢次違紀的部門，可以考慮罷免一些主管領導的職務，讓問題部門真正重視對審計問題的整改，并切實采取措施杜絕或者減少相關違紀現象的出現。

>李建軍：從現實的方面看，一方面審計監督是監督的重要方式，應堅持并強化審計監督的強度和力度，并對審計出的問題“點名點姓”的充分公開。另一方面，建立有力的問責機制和制度，除對重大違法違紀案件移送司法機關刑事問責外，不僅僅是整改，還應加強行政問責；構建一種組織方式和工作機制，對于審計出的問題，審計署根據相關規定提出行政問責處罰意見，提請國務院常務會議通過后實施，審計署代表國務院向人大常委會作審計工作報告時，同時報告具體的行政問責處罰決定，并向社會公開。再者，還要充分發揮人大代表監督、社會公眾監督和新聞監督在財政監督的作用，形成一個全方位、多渠道的監督網，對于人大代表、社會公眾、新聞媒體等發現的問題，應有一個通暢有效的渠道和機制，保證對發現的問題有回應、整改和問責。

從長遠來看，當前的審計財政監督仍是政府內部的自我監督，要走出屢審屢犯的怪圈，應構建立法型預算監督制度對財政收支活動進行監督，為保證預算執行監督獨立于預算執行的行政機關，將政府審計機關的預算審計資源和職能移至人大，強化人大的預算工作委員會監督職能，使預算工作委員會成為預算編制和預算監督的有力主體，對政府預算執行進行審計監督，向人大提交審計報告，對查出的預算問題依法進行處理，依法實施問責的落實工作，對人大負責，工作向社會公開。■