浙江省土地整治規劃編制試點探討

徐忠國，韓偉剛，倪永華，趙哲遠

（1.浙江省土地勘測規劃院,浙江 杭州 310007；2.浙江臻善科技有限公司,浙江 杭州 310007）

浙江省土地整治規劃編制試點探討

徐忠國1，韓偉剛2，倪永華1，趙哲遠1

（1.浙江省土地勘測規劃院,浙江 杭州 310007；2.浙江臻善科技有限公司,浙江 杭州 310007）

對浙江省開展的縣級和鄉級土地整治規劃編制試點工作,在規劃定位、編制方法、規劃內容、空間布局、公眾參與和規劃銜接等6個方面進行了重點探索。根據試點中遇到的困難和問題,從土地整治規劃與土地利用總體規劃銜接、土地整治規劃編制主體與審批權限、土地整治規劃與項目設計銜接、鄉級土地整治規劃內容等4個方面提出解決的方法和措施,并就潛力調查分析、彈性化布局、資金渠道分析、數據庫建設、公眾參與等5個方面提出工作設想。

土地整治；規劃；試點；浙江

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用及生產建設破壞、自然災害損毀的土地進行整治,提高土地利用率的活動［1］。土地整治是近幾年提出的新概念、新名詞,實際上它是在土地開發整理概念的基礎上進行的擴展和延伸。按工程類型分,包括土地整理、土地復墾、土地開發；按分布范圍,包括農村土地整治和城市土地整治。因此,土地整治的概念,在外延上比土地開發整理更寬泛；在內涵上更加注重土地的數量、質量與景觀生態三位一體的綜合治理［2］。2010年,國土資源部下發 《關于開展土地整治規劃編制工作的通知》,對全國的土地整治規劃編制工作進行了部署。為了落實國土資源部的通知要求,2011年3月浙江省國土資源廳下發 《關于在我省開展市縣級土地整治規劃編制試點工作的通知》,確定嘉善縣、湖州市南潯區、龍游縣作為縣級土地整治規劃編制試點單位,平湖市獨山港鎮為鄉級土地整治規劃編制試點單位。土地整治規劃編制試點,為浙江省乃至全國土地整治規劃編制的面上推開、探索理念和方法,積累實踐經驗。

土地整治規劃是新生事物,與土地開發整理規劃有諸多差異,重點體現在增加了城市土地整治、生態景觀整治、農村土地綜合整治 （包括田水路林村等）、高標準基本農田建設和政策創新等方面內容。目前,國內對土地整治規劃的研究較為薄弱,已有研究主要集中在規劃編制內容［3-5］、編制思路［6-7］、市縣規劃編制案例［8-9］、景觀生態規劃與設計［2,10-11］、 環境影響評價［12-13］、 整治分區［14］、 方法應用［15］、 圖件編制［16］、 實施保障措施［17］和可行性研究［18］等方面。目前的研究, 對規劃定位、編制方法、規劃內容、空間布局、公眾參與和規劃銜接等方面不夠深入,本研究通過試點實證分析的方式,系統總結試點實踐的經驗。

l 總體進展

因地制宜確定土地整治規劃試點。試點的選擇充分考慮了典型的地貌特征和不同的經濟社會發展水平。在部署規劃試點過程中,只提出框架性指導意見,為各試點更好地編制符合當地實際情況的整治規劃提供有力支撐。各試點規劃因地制宜,在充分研究當地實際情況和居民意愿的基礎上,各有側重地確定研究重點和要點,為提高規劃實施公眾滿意度、美麗鄉村可實現性、城鄉建設用地掛鉤可操作性等方面留足了探索空間。

根據工作部署,各試點所在縣級國土資源局,積極開展規劃編制試點的各方面工作,包括資料收集、土地后備資源調查、農民意愿問卷調查、實地走訪、專題研究和成果編制等工作。2011年7月底,各試點基本完成規劃編制,并根據浙江省國土資源廳提出的修改意見完善了成果。2011年8月,浙江省國土資源廳在嘉善縣召開 “土地整治規劃編制試點工作經驗交流會”,充分交流規劃編制的經驗,討論規劃編制的要點和難點。

各試點規劃基本解決了土地整治面臨的主要問題,體現了各地的區域特點。各地緊密結合土地后備資源的實際情況,從保護耕地、保障城鄉建設的角度開展規劃編制工作,并重點在規劃定位、編制方法、規劃內容、空間布局、公眾參與和規劃銜接等6個方面進行了探索。平湖市獨山港鎮,詳細探索了鄉級土地整治規劃編制的主要內容、調查評價單元的劃分、新農村建設區塊的選址、對鄉級土地利用總體規劃實施動態調整的需求等問題。總體而言,試點取得了良好的成效,積累了豐富的實踐經驗,創新了規劃編制的理念和方法。

2 具體方法

2.1 規劃定位

在土地利用規劃體系中,土地整治規劃是土地利用總體規劃指導下關于土地整治的專項規劃,是土地利用總體規劃在土地整治方面的延伸、深化和補充,研究的重要內容是農用地整理、村莊宅基地整理和城鄉增減掛鉤。因此,土地整治規劃應服從土地利用總體規劃,做好與土地利用總體規劃的對接,在土地利用總體規劃的指導下,細化和補充土地整治的內容。與此同時,土地整治規劃對土地整治活動作出統籌安排,細化土地整治目標、空間布局、重點項目及確定各分區整治項目的工程技術引導和技術經濟參數。因此,土地整治規劃是土地整治項目設計、實施的依據。應發揮對土地整治項目設計與實施的統籌和指導作用,合理確定土地整治規劃與土地整治項目設計的分工。土地整治規劃應偏重于根據后備資源條件,細分土地整治分區,并提出土地整治分區的工程引導措施及控制性的技術經濟參數。土地整治項目設計是土地整治規劃的實施方案和土地整治施工的具體依據,應提出修建性工程技術規定,必要時可以細化設計,提供施工藍圖。總之,土地整治規劃是土地利用總體規劃與土地整治項目設計的中介與橋梁,應合理確定其在土地利用規劃體系的作用和任務。

2.2 編制方法

土地利用總體規劃是體現國家宏觀調控的規劃,受規劃控制指標的制約,難以適應各地經濟社會發展的實際,尤其是受城鄉建設用地指標的控制,各地建設用地復墾任務普遍過大,用地布局存在 “被復墾”的現象。由于土地整治的群眾參與度高,與農民的切身利益相關,其編制方法應與土地利用總體規劃相區別。根據土地整治中農民意愿復雜且多變的實際,土地整治規劃更應成為指導性規劃,以與土地利用總體規劃的強制性相區別,更加面向市場,面向應用,面向群眾,以土地整治的實際應用需求為驅動,來確定規劃編制的內容和深度。土地整治規劃編制的內容應更有彈性,一般宜作原則性規定,統籌與指導土地整治項目設計與施工。土地整治規劃也應成為動態性的規劃,根據土地整治活動的工作背景和形勢發展,對空間布局與項目庫作必要的動態調整,以適應工作實際。

2.3 規劃內容

一是土地整治潛力測算。就目前的政策,土地整治潛力可理解為耕地補充潛力、基本農田補劃潛力、標準農田補建潛力和建設用地節約潛力4個方面內容。這些內容都應該在規劃中加以詳細分析,并制定4類潛力開發利用的詳細規劃方案。

二是規劃農用地整治方案。根據當地地表地貌特點,重點應考慮土地整治工程類型、土地整治重點區域和重點工程,耕地質量提升方案和生態環境建設等內容。

三是重點規劃城鄉建設用地增減掛鉤方案。《浙江省土地利用總體規劃條例》已明確浙江省在土地整治后產生的建設用地節余指標將繼續使用。因此,土地整治規劃應將城鄉建設用地增減掛鉤分列章節,并且應將城鄉增減掛鉤作為重點內容,在城、鎮、村布局體系、農村建設用地節約數量和流向、村民安置點布局和規模等方面都應有相應的規劃方案。

四是規劃實施保障措施。重點應放在農民安置政策措施、資金籌措渠道和途徑、村集體經濟發展途徑和農民增收措施、權屬調整政策措施以及基本農田管護政策措施等方面。

2.4 空間布局

為增強規劃實施的彈性,空間布局宜采用分區的形式。根據土地后備資源的特點,劃分土地整治分區,細分分區內的工程類型,原則確定分區內的工程技術措施及技術經濟參數。根據城鄉增減掛鉤的需要,原則確定城鄉增減掛鉤的建新區和拆舊區。建新區必須位于允許建設區或有條件建設區內,拆舊區應緊貼待復墾地塊的外輪廓。農村土地整治項目設計和施工時,只要大體落入建新區和拆舊區,即可認為符合規劃。采用分區形式,既可起到對土地整治項目的統籌作用,又可避免對項目選址管得過死,增強規劃的適應性和生命力。

2.5 公眾參與

土地整治規劃最大的特點是群眾參與度高,這是由土地整治規劃的內容所決定的。土地整治規劃編制必須充分聽取農民的意見,尊重農民的意愿,保證農民的利益。村民意愿調查可以采用入戶調查、問卷調查、實地走訪等方式,開展廣泛深入的調查工作。調查內容應包括土地現狀、權屬、農用地、村莊、工礦企業、基礎設施等。各地試點在公眾參與方面進行了積極探索,開展了各種類型農戶意愿的調查。由于調查研究深入到戶,提高了公眾參與的廣度和深度,從初步方案階段到方案比選論證,全程引入公眾參與,使得整個規劃方案具有較高的公眾滿意度和可實施性。通過專家討論、部門征求意見等方式,整理和提煉各方的意見建議,保證規劃方案的可行性和可操作性。

2.6 與土地利用總體規劃的銜接

土地整治的重點之一是城鄉建設用地增減掛鉤。增減掛鉤的建新區,必須位于允許建設區和有條件建設區內,必須堅持土地利用總體規劃的總體管控作用。拆舊區,由于農民意愿的復雜性和易變性,只要是在現狀圖中的農村居民點用地或工礦用地即可,不強求一定要符合土地利用總體規劃的土地用途,以符合土地整治工作的實際,增加規劃實施的彈性。另外,各地在編制總體規劃時,為實現城鄉建設用地指標,建設用地復墾量很大,多了許多農民沒有搬遷意愿,但農村居民點地塊被復墾的量。這些 “被復墾”地塊,只要現狀的確是農村居民點用地,規劃基圖中也是農村居民點用地,城鄉規劃部門認可其為危舊房改造,就應認可其符合土地利用總體規劃,允許其進行原地拆建。

3 問題與討論

3.1 土地整治規劃與土地利用總體規劃的銜接

從目前反映的情況來看,土地利用總體規劃確定的補充耕地任務和農村建設用地整理任務過重,遠大于經調查可有效開發的土地后備資源數量。若嚴格依據土地利用總體規劃確定土地整治規劃目標,則土地整治規劃失去實際意義,降低土地整治規劃的可操作性和針對性,也會給政府決策和下步項目實施帶來誤導。

對此,可將規劃目標分為2類。一類是現實目標,是根據目前的后備資源調查和政策力度保障能夠實際實現的目標；另一類是理論目標,即要做好與土地利用總體規劃的銜接,是采取最大政策力度和足夠資金投入能夠實現的規劃目標。

3.2 土地整治規劃編制主體與審批權限

為提高土地整治規劃的法律地位,并便于與各部門銜接,土地整治規劃的編制主體應為各級政府,土地整治規劃的審批主體為同級土地利用總體規劃的審批機關。

3.3 土地整治規劃與土地整治項目設計的關系

目前正在實行的農村土地綜合整治規劃設計,按照 “全域規劃,整村推進”的模式開展,不切合浙江省實際,絕大多數的拆舊區是不可能按規劃設計方案完成全部拆除的,地方政府為了整村推進而使部分群眾的要求越來越高,政府工作十分被動,長此下去,難以為繼。因此,需要重新考慮農村土地綜合整治的工作模式。

土地整治規劃總體定位為控制性詳細規劃,主要提出項目區的技術經濟指標,農村土地綜合整治規劃設計定位為修建性規劃或工程設計,提出項目實施的具體工程措施。城鄉增減掛鉤的實施,宜采用浙江省過去建設用地復墾指標的做法,即先復墾后使用和成熟一片復墾一片,采用 “全域規劃,分步實施”的新方法,采用業主自愿原則,不再強調整村推進。

3.4 鄉鎮土地整治規劃

鄉鎮土地整治規劃是否必須編制,應根據當地實際情況確定,可以分2種情況：分別編制縣級規劃和鄉鎮規劃,縣級偏重概念規劃,鄉級偏重實施規劃；只編制縣級規劃,但分別編制縣級土地整治規劃圖和各鄉鎮土地整治規劃圖,縣級規劃圖偏重概念圖,鄉級規劃圖偏重實施規劃圖。

4 工作設想

土地整治是現階段土地管理的中心工作,浙江省土地整治總體將從農用地整理和標準農田建設為重點轉向土地開發和城鄉增減掛鉤,要切實根據保護資源和保障發展的實際來部署土地整治規劃編制工作。

4.1 深入調查分析后備資源

對于地方政府來說,編制土地整治規劃最關心的有3條：增加耕地究竟有多少,能否實現耕地占補平衡；能節約多少農村建設用地來用于城鎮建設；基本農田補劃和標準農田補建究竟有多少潛力和空間,而這方面的潛力又與農民的意愿和政策力度相關。這就要求土地整治規劃采用切實可靠的基礎數據,而不能簡單地依據土地利用總體規劃。在面上部署開展土地整治規劃編制之前,應全面部署土地整治潛力的細化調查,深入調查分析真正可行的能實際開發的土地整治后備資源,從而提出可靠的規劃目標和規劃任務。

4.2 探索土地整治彈性布局

農民意愿具有復雜和多變的特點,為提高土地整治規劃的適應性和生命力,應著力探索土地整治彈性布局,使土地整治規劃既起到統籌和指導土地整治活動的作用,又不至管得過死而使農村土地整治項目設計缺乏靈活性。各整治項目的空間布局采用項目區的形式,各項目區均應確定工程類型,提出相應的分類工程技術措施,并進一步確定各項目區的技術經濟參數。

4.3 詳細研究分析資金渠道

實施土地整治規劃,地方政府最關心的是財政資金量及資金渠道。土地整治,特別是城鄉增減掛鉤實施,需要的資金量大,如果沒有有效的資金渠道予以保障,規劃目標和任務難以有效實現。因此,資金是制約規劃的瓶頸,抓好資金是搞好規劃的關鍵。政府籌資渠道,包括新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金、耕地占用稅及部分涉農資金等部分。另外還應考慮通過銀行融資的渠道,積極與金融機構合作,爭取在貸款利率上獲得優惠,并注意防控地方債務風險。

4.4 全面建設土地整治規劃數據庫

為增強土地整治規劃的調控力,應借鑒土地利用規劃數據庫和補充耕地項目儲備庫的建設經驗,全面建設土地整治規劃數據庫。土地整治規劃數據庫的比例尺為1∶1萬,工作底圖為第2次調查現狀圖,充分與土地利用總體規劃數據庫的空間布局作好銜接。數據層建議分為2層：土地整治分區層和土地整治項目分區層。2個數據層根據規劃管理的需要,設計必要的技術經濟指標。

4.5 廣泛征求社會各界意見

土地整治規劃涉及農民的切身利益,社會影響面廣,為使規劃能穩妥有效實施,應廣泛征求社會各界意見,做好宣傳工作,引導好社會輿論。應廣泛征求政府各部門的意見,與各部門規劃做好銜接；廣泛征求人大、政協、各社會團體的意見,取得理解和支持；廣泛征求廣大農民群眾的意見,涉及產權調整的,做好必要的聽證工作。

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（責任編輯：張才德）

F 301.2

：A

：0528-9017（2014）04-0457-04

文獻著錄格式：徐忠國,韓偉剛,倪永華,等.浙江省土地整治規劃編制試點探討 ［J］.浙江農業科學,2014（4）：457-460.

2014-02-11

徐忠國（1977-）,高級工程師,從事土地利用規劃研究工作。E-mail：mailxzg@163.com。