中國現行家庭養老支持政策分析與評估

魏彥彥

(中國老齡科學研究中心，北京 100012)

我國是世界上唯一在憲法中規定子女有責任贍養父母的國家〔1〕。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國婚姻法》都明確規定了作為家庭成員的子女(孫子女、外孫子女)對父母(祖父母、外祖父母)的贍養義務，中國老年人的合法權益通過立法得到保障。家庭養老是中國歷史最為悠久的養老方式之一。隨著社會的發展，家庭規模小型化、結構簡單化及家庭社會功能弱化直接影響傳統的養老模式。現行家庭養老支持政策依然嚴重滯后于社會發展，缺乏統籌規劃，尚處于碎片化狀態。我國正處于經濟轉軌、社會轉型和文化轉變的關鍵時期，亟需對我國現行政策及地方實踐狀況進行分析與評估，積極探索家庭養老支持政策，逐步構建家庭養老支持政策體系，努力推進我國老齡事業的發展。

1 中國家庭養老支持政策現狀分析

家庭養老支持政策是社會政策的重要組成部分，是為支持和鞏固家庭養老而采取的各項政策措施的總稱。從滿足需求的角度出發，家庭養老支持所涉及的政策內容涵蓋經濟保障、醫療衛生、照料服務、照護服務、精神慰藉等方面。

1.1經濟保障政策 能對家庭養老產生支持作用的除了針對獨生子女家庭的獎勵扶助政策外幾乎是空白。

1.1.1農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度 2004年2月20日，國務院辦公廳轉發人口計生委、財政部《關于開展對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作意見》的通知(國辦發〔2004〕21號)，試行農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度，即在各地現行計劃生育獎勵優惠政策基礎上，針對農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育家庭，夫婦年滿60周歲以后，由中央或地方財政安排專項資金，按人年均不低于600元的標準發放獎勵扶助金，直到亡故。

從2009年1月1日起，提高農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度的獎勵扶助標準，即對符合條件的獎勵扶助對象，獎勵扶助標準從每人每年不低于600元提高到不低于720元。中央財政按照基本標準，對西部地區負擔80%，中部地區負擔50%。2011年12月14日，財政部和人口計生委聯合下發了《關于建立全國農村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助標準動態調整機制》(財教〔2011〕623號)的通知，使這項獎勵扶助制度的保障水平能夠與經濟發展相適應，可以從經濟上真正起到支持計劃生育家庭養老的作用。

1.1.2計劃生育家庭特別扶助制度 2007年8月，國務院辦公廳轉發人口計生委財政部《關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》(國人口發〔2007〕78號)，針對我國城鎮和農村獨生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養子女家庭的夫妻提供扶助金。這項制度從2008年開始，在全國范圍內全面實施。

1.2醫療衛生政策 現階段，國家基本公共衛生服務項目主要包括：建立居民健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治、高血壓和糖尿病等慢性病以及重性精神疾病管理、兒童保健、孕產婦保健、老年人保健等。2009年7月13日，《衛生部、財政部、國家人口和計劃生育委員會關于促進基本公共衛生服務逐步均等化的意見》(衛婦社發〔2009〕70號)中關于老年人保健的要求是，對轄區65歲及以上老年人進行登記管理，進行健康危險因素調查和一般體格檢查，提供疾病預防、自我保健及傷害預防、自救等健康指導。

1.3照護服務政策 對家庭養老的支持一方面是無障礙設施及老年人居家養老的公共服務體系建設，另一方面是對養老服務業的稅收優惠。

1.3.1無障礙設施建設 無障礙設施是殘疾人、老年人等特殊群體參與社會生活的必要條件，也是方便其他社會成員的重要設施，是社會文明進步的重要標志。2002年10月28日，為進一步推動我國無障礙設施建設，根據國務院批轉的《中國殘疾人事業“十五”計劃綱要》的要求，建設部、民政部、全國老齡工作委員會辦公室、中國殘疾人聯合會決定聯合開展創建全國無障礙設施建設示范城(區)活動。下發了《建設部、民政部、全國老齡委辦公室、中國殘聯關于開展全國無障礙設施建設示范城(區)工作的通知》，并制定了具體的實施方案，頒布了《全國無障礙設施建設示范城(區)標準(試行)》，推動了各地無障礙設施建設的進程。

1.3.2社區老年人日間照料中心 社區老年人日間照料中心是為家庭短時間內無人照顧的社區老年人提供日間照料服務的養老設施，是老年人就近養老的重要支撐。使老年人在熟悉的環境和人際交融中生活，是社區老年人的迫切需要，也是養老服務體系建設的重要內容。2010年11月17日，住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會關于批準發布《社區老年人日間照料中心建設標準》的通知(建標〔2010〕193號)。

1.3.3養老服務業稅收優惠 2008年1月29日，《全國老齡委辦公室 發展改革委 教育部 民政部 勞動保障部 財政部 建設部 衛生部 人口計生委 稅務總局關于全面推進居家養老服務工作的意見》(全國老齡辦發〔2008〕4號)中明確指出要貫徹落實國家現行關于養老服務機構的稅收優惠政策，對養老院類的養老服務機構提供的養老服務免征營業稅，對各類非營利性養老服務機構免征自用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅等。

2010年9月26日，《國務院辦公廳關于發展家庭服務業的指導意見》(國辦發〔2010〕43號)中提出要發展家庭服務業的扶持政策，加大對家庭服務業的財稅扶持力度。將家庭服務業作為促進服務業發展專項資金的支持重點，并納入中央和地方社會事業、民生工程資金扶持范圍；對符合條件的家庭服務企業實行稅收優惠的支持政策。積極發展中小型家庭服務企業，鼓勵多種方式的便民服務。稅收政策的支持范圍從養老機構延伸到家庭服務業，對養老服務業的社會化發展是個有力支持。

1.4精神慰藉政策 在精神慰藉方面，對家庭養老的支持主要體現在辦理戶口遷移，為老年人跟子女團聚提供條件。現行政策中支持老年人隨贍養人遷移戶口，各省市有具體的隨遷條件要求。一般要求老人男年滿60周歲，女年滿55周歲，必須雙方同時符合條件一并提出申請；老人身邊無子女；老人或被投靠子女在戶口遷入地有房屋產權等。

2 中國現行家庭養老支持政策評估

2.1現行政策對家庭養老有一定的支持作用 現行家庭養老支持政策涵蓋了經濟保障、醫療衛生、照護服務、精神慰藉等領域，為老年人盡可能長時間留在家里養老起到了一定的支持作用。經濟保障領域的政策為老年人及其家庭提供了經濟支持，雖然保障水平不高，但在一定程度上可以緩解養老給家庭帶來的經濟壓力。醫療衛生服務是老年人家庭養老面臨的最大需求，基本公共衛生服務政策為老年人提供健康教育、慢性病管理等方面的支持，有助于延長老年人的健康期。居住和戶籍領域，為老年人和子女共同居住提供政策支持，為家庭養老提供了切實保障。稅收領域的政策主要體現為對養老服務業的扶持，使老年人居家養老可以享受到更加專業和便利的養老服務。

2.2現行政策碎片化，政策間銜接不夠 與發達國家比較，我國的家庭養老支持政策在很多方面是缺失的，除了生育政策和對低收入家庭及部分特殊家庭的支持政策相對完整外，大多數領域是政策空白，或是政策目標不清、缺乏具體可操作的措施。如果從社會政策應該具備3個要素(即清晰的目標、協調的政策措施和明確的實施部門機構)的標準來看，很難說我國存在除以上兩個領域以外的家庭養老支持政策。即便是人口政策和面向部分家庭的支持政策，若從政策的本意分析，目標也并非著眼家庭，比如獨生子女政策，真正的目標是控制人口而非著眼于家庭福利。明確以家庭為政策對象或客體而制定的社會政策比較少，多數情況是政策并非特別地或主要地為家庭目標而制定但對家庭養老有間接影響，包括生育政策、住房保障政策等〔4〕。

從現有的家庭養老支持政策看，呈現出碎片化狀態，散見于多個部門。從橫向來看，人口與計生、公安、民政、衛生、人力資源和社會保障、住房建設等部門的政策多與家庭養老直接聯系多一些，財政、國稅、地稅等部門的政策與家庭養老直接聯系相對少一些。人口與計生、衛生、人力資源和社會保障等部門的政策更多的是提供資金保障，如計劃生育家庭補助、失獨或獨生子女傷殘家庭補助不斷提高，企業職工養老金增加等。國稅等部門的政策基本以中央政策為準，地方沒有自己的政策。

盡管各級政府出臺的涉老政策多少都與居家養老服務、社區養老服務及機構養老服務有關，但是所謂“家庭養老支持政策”還沒有形成體系。需要整合現有的各部門出臺的有關養老服務政策文件，提高養老服務水平。家庭養老支持體系是個系統的、龐大的社會工程，其建立和維持需要完善的政策體系支持和持續的資金保障。

2.3現行政策支持對象的覆蓋范圍窄 現行家庭養老支持政策雖然涵蓋了經濟保障、醫療衛生、照護服務及精神慰藉等領域，但支持對象的覆蓋范圍窄，沒有形成家庭養老的多層次支持政策框架。目前，經濟保障政策領域僅限于對計劃生育家庭的養老支持，絕大部分過去非正常就業及未參加社會養老保險的城鎮老年居民仍缺少穩定可靠的養老金收入保障；新型農村社會養老保險起步晚、保障水平低，而這些都是影響家庭養老的經濟因素。照護服務領域更多是對養老服務業的扶持，尚未在稅收政策中考慮以家庭為核算單位征收個人所得稅，不能惠及所有老年人家庭。

2.4現行部分政策制約家庭養老的發展 任何社會政策在實施的過程中，必須有其他部門或政策的配合與支持，才能夠達到預期的政策目標。但在現實中，由于缺乏協同，出現政策制約乃至沖突的例子并不少見。以養老為例，家庭養老在相當長的時間內仍是中國多支柱養老模式中的一種重要形式，政府也正在采取相應措施幫助家庭提高其參與養老服務的能力和積極性，但近年來不少其他政策卻有意或無意地加速削弱了本已弱化的家庭養老功能。如國家財政部和國務院相繼于 2008 年和 2010 年出臺新政，分別下調 90 m2以下住房和提高 90 m2以上住房的首付比例和貸款利率。90 m2的住房顯然很難裝得下三代人同住。盡管這些政策對于調整住房供應結構和平抑房價有著積極作用，卻無意中加速了中國家庭小型化，使家庭養老功能進一步削弱〔3〕。

再如低保制度和階梯用電制度。最低生活保障金是以家庭為單位申領，申請資格也是以家庭為單位進行核算，有些子女和老人戶籍在一起，但子女并未承擔起贍養責任，老人生活沒有保障，卻沒有資格申領最低生活保障金。2012年，一些省份開始執行居民生活用電階梯電價標準，目的是促進資源合理分配，體現公平負擔，用電量大，消耗資源多的用戶就要承擔較高的價格。然而用電量也是以家庭為單位核算，客觀上制約了家庭規模，不利于家庭養老的發展。

3 中國家庭養老支持政策的優先發展領域

在家庭養老功能不斷弱化和家庭養老支持政策幾近空白的現實困局下，制訂實施家庭養老支持政策相當重要。家庭養老支持政策的基本原則是在相關福利制度中體現出對家庭責任承擔的社會承認，通過正式的制度安排和公共服務實現對家庭贍養老人責任承擔的支持和協助。據此，結合中國的實際情況，構建發展型家庭養老支持政策，通過投資家庭而增強家庭能力，在充分發揮中國家庭養老傳統優勢的同時，使家庭成為促進經濟社會發展的動力，實現經濟與社會的協調發展。由此，建議中國家庭養老支持政策優先發展如下領域：

3.1經濟保障

3.1.1老年人的經濟保障 經濟條件仍然是制約老年人生活質量的重要因素，因此，國家應該根據經濟發展水平、人民生活水平提高和職工工資增長的情況相應地提高老年人的收入水平和保障水平。

首先是推進養老保險制度建設。我國已基本形成以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以計劃生育家庭養老支持、慈善事業、商業保險為補充的多層次社會養老保障制度框架。但仍存在制度不健全、城鄉發展不平衡、保障水平低等諸多問題，要逐步建立廣覆蓋、保基本、多層次、可持續發展，與經濟社會發展相適應的保障制度體系，建立隨工資增長、物價上漲等因素調整退休人員基本養老金待遇的正常機制。發展企業年金和職業年金。發揮商業保險補充性作用。其次是完善老年社會福利制度。積極探索中國特色社會福利的發展模式，發展適度普惠型的老年社會福利事業，研究制定政府為特殊困難老年人群購買服務的相關政策。進一步完善老年人優待辦法，積極為老年人提供各種形式的照顧和優先、優待服務，逐步提高老年人的社會福利水平。有條件的地方可發放高齡老年人生活補貼和家庭經濟困難的老年人養老服務補貼。

3.1.2老年人家庭的經濟保障 經濟收入制約著家庭養老的質量。首先是最低生活保障制度。建立結構性的生活評估指標，在甄別和確定低保戶時不僅要考慮家庭的人均收入水平，同時還要考慮家庭成員負擔情況及特殊困難，改變目前“低保邊緣戶”的生活困境遠遠高于“低保戶”的尷尬局面，實現按照家庭的實際負擔來提供相應的保障。其次是建立適度普惠的經濟補貼制度，對老年空巢家庭、計劃生育家庭、獨生子女傷殘家庭等特殊家庭給予優先考慮。考慮家庭的養老負擔情況，為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼。最后是個人所得稅的調整，在稅收政策中認可家庭在贍養老人等責任方面付出的成本。改革個人所得稅制度，按照家庭平均收入作為所得稅征收稅基，以家庭人口負擔情況作為寬免個人所得稅的依據，對于贍養老年人的家庭給予一定額度的寬免稅額。

3.1.3社會和市場的經濟保障 主要體現在針對從事養老服務業的企業稅收優惠。對提供養老服務的企業免征營業稅，同時在房產稅、土地使用稅等方面也給予一定的優惠，從而鼓勵民間資本更多地進入養老服務業，舉各界之力共同破解養老服務這個難題。

3.2衛生醫療服務 健康是老年人最為關心的問題，醫療及照護服務不足是目前家庭養老面臨的最大困難。首先是建立涵蓋保健層面(預防端)、醫療層面(診療端)以及照護層面(護理端)的綜合連續性的老年健康支持體系。加強老年健康教育，推進老年醫療衛生服務網點建設，加強對養老護理員的專業技能培訓等。其次是整合資源，建立支持家庭養老的公共服務體系。通過老年人日間照護中心等依托于社區層面的照護機構，來提高老年人居家養老的能力，并為老年人的家庭照護者提供喘息服務；統籌安排養老院、社區日間照料中心等機構的布局并優化服務質量。

3.3長期照護服務

3.3.1為老年人家庭提供的支持 首先是為老年人家庭成員提供照護假期。目前來看，非正式支持仍然是老年人照料的主要來源，而子女的照料時間無法保證是老年人在訪談中提到最多的一個現實困難。因此，有必要建立老年人照護休假制度，鼓勵家庭成員履行贍養老年人的義務。 其次是為失能老年人家庭提供喘息服務。“喘息服務”是指對長期(一年以上)照顧臥病在床失能老人的家屬，提供臨時性替代照護服務，讓長期處于照護壓力而身心疲憊或精神壓抑的家屬得到“喘息”機會，并通過一定心理干預給予他們充分理解、安慰和支持，減輕家庭內部照料負擔，并緩解照料者緊張的生活節奏，提高家庭和睦感。再次是為老年人子女照護父母提供住房優惠政策。三代同堂居住模式對老年人及其成年子女是雙贏選擇，政府應采取措施予以鼓勵。在保障性住房分配制度中對贍養老年人的家庭實行優惠政策：對三代同堂家庭和愿意與父母同住的單身青年給予價格優惠及優先安排，鼓勵子女和老人同住。同時，為有需求的老年人家庭實施無障礙設施改造，提高居家養老的生活質量。

3.3.2為社會和市場提供的支持 主要是推動養老護理員的職業化進程。制定養老服務業的就業促進政策，提升從業人員的專業能力，提高他們的福利待遇。要鼓勵各類職業培訓機構對居家養老服務人員開展職業技能培訓，考試合格頒發相應的職業資格證書。認真實施專業社會工作者職業水平評價制度，科學界定養老服務中職業社會工作者的崗位和職責，加強對社工專業人才的吸納與培養。同時，加強養老服務人員的職業道德教育，改善和提高服務隊伍的整體素質。要逐步提高和改善居家養老服務人員的地位和待遇。緊密結合社會工作者職業水平評價制度的實行，為養老服務的專業人員落實相應的物質待遇；對符合條件的從事養老服務人員，要按規定享受相應的就業再就業扶持政策。

3.4精神慰藉 家庭對于大多數老年人說,不僅是日常生活的場所,而且是精神慰藉的主要源泉。《老年人權益保障法》修正草案首次明確了“精神慰藉”的內容，規定：家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的贍養人，應當經常看望或者問候老年人。另一方面，父母可以根據經濟狀況以及親子關系選擇投靠哪個子女養老，但目前的戶籍政策對父母投靠子女仍有較多限制，不利于父母跟隨子女共同居住，因此，要進一步完善老年人口戶籍遷移管理政策，為老年人隨贍養人遷徙提供條件。

3.5宣傳引導 家庭養老是我國傳統的養老模式。為了加強對家庭養老的支持，要通過制度建設和政策創新，強化尊老敬老道德建設，重拾孝道文化，弘揚孝親敬老傳統美德，提高社會和家庭成員對家庭養老的正確認識，提倡親情互助，營造溫馨和諧的家庭氛圍，開展“老年溫馨家庭”創建活動，提高老年人晚年生活和生命質量。另一方面，在義務教育中，增加孝親敬老教育內容，開展形式多樣的尊老敬老社會實踐活動，營造良好的校園文化環境。通過全社會的努力，弘揚孝道文化，提高老年人居家養老的幸福指數。

綜上，和其他養老方式相比，家庭養老具有獨特的優勢，尤其在精神慰藉、心理支持等方面具有不可替代的作用。政府和社會各界對家庭養老進行政策支持的共識已基本形成。《中國老齡事業發展“十二五”規劃》已將“老年家庭建設”列為主要任務之一，明確提出了完善家庭養老支持政策，發揮家庭養老的基礎作用等具體要求。因此，應盡早建構發展型家庭養老支持政策體系。

4 參考文獻

1李中清,王 豐.人類的四分之一，馬爾薩斯的神話與中國的現實〔M〕.北京：三聯書店，2000:187.

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3彭希哲,胡 湛.公共政策視角下的中國人口老齡化〔J〕. 中國社會科學，2011；(3)：121-38.