還市場本原：靜思油氣管網改革

□ 馮躍威

管網改革可優選的路徑是廢除一切價格和進出口貿易管制，為市場所有主體建立規避價格風險的市場。在確立了天然氣入網質量標準后，只監管進出管網的價格和管網剩余運能。

在國務院大力削減和下放事權背景下，2014年2月13日，國家能源局正式印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行）》(簡稱《辦法》），隨即成為社會議論的熱點話題。有觀點不僅認為天然氣定價機制不科學是因為國企對全產業鏈的壟斷，而且還將天然氣供給缺口歸咎到第三方入網困難等問題上，甚至強調應借鑒美國管網分離經驗，只有將中游這個連接上游生產商與下游銷售商的“咽喉要道”獨立，并“第三方準入”，才能有上游和下游參與競爭的機會，所以，要加快推進油氣管道的獨立運營。

筆者不想直接給出管網分拆好壞的評價，只根據美國能源信息署（EIA）公開的數據研究和解讀美國天然氣市場的基本情況，特別是那些不被關注的價格關系和企業特征，以供靜思。

正確解讀價格中的密碼

通常，天然氣被開采到井口后要歷經入管網、進城市門站和再到終端客戶的完整流程。因此，在美國依這些節點就有了上游的入網價、中游的門站價和終端客戶的消費價三類。而美國的天然氣期貨設計初衷是為了上游企業避險，所以，天然氣期貨價格應歸入網價范疇。

從EIA公開數據看，全美終端客戶用氣價格可分居民的住宅消費價（以下簡稱居民價）、商業消費價、工業用氣價和電力用氣價四項。它們在2013年8月份平均值分別是每千立方英尺16.46美元、9.02美元、4.33美元和4.02美元。居民價最高，是發電用氣價的4倍，高于同期歐洲消費者的用氣價，與日本消費者的用氣價旗鼓相當。若以1美元兌換人民幣6.2元的匯率計算，折合人民幣每立方米3.6元，絕非“中國氣價高于美國氣價3～5倍”之說。

但全球類似EIA這樣的國際組織或能源專業的咨詢機構出臺的研究報告中，動不動就拿美國天然氣期貨價格與其他國家或地區的門站價格或終端居民消費價格進行比較，并依此渲染因美國頁巖氣革命成功了，才使美國的天然氣價格成為全球最低的價格之一，美國百姓也成了最大的受益者。于是，在全球不斷上演“關公戰秦瓊”般的鬧劇。

在國內，一些學術、咨詢或研究機構，甚至是媒體的資深人士不僅信手拈來，不加考證地引用“中國氣價高于美國氣價3～5倍”的荒謬結論，而且，依此言之鑿鑿地提出一系列政策建議，致使在政策選擇上不斷發生偏差。

其實，在天然氣政策績效研究時，即便英語不太精通，但只要能掌握百十個與天然氣相關的英文單詞，就足以看懂EIA公布的天然氣公報，就可以知道究竟是哪個國家或地區使用的氣價更高，就不會輕信“鬼話”，使整個社會亢奮。

中美管網制度安排比較

在《辦法》中規定，國家能源局負責油氣管網設施開放監管相關工作，包括：油氣管網設施規劃、計劃的落實和重大油氣項目的實施，油氣管網設施公平開放，輸送能力和效率、價格與成本，接入申請和受理，合同簽訂與執行，信息公開與報送等油氣管網設施公平開放相關事宜。

在國際上，油氣運輸原本是相關企業市場經營行為，即使存有爭端，也屬純商業事件，但《辦法》規定的“無歧視開放”和上中下游相關主體發生爭議可由國家能源局“進行協調和調解”等條款，使原本應歸法院管轄和裁判的商業案件，“無意中”又納入國家能源局的事權囊中，將自己擺到了市場核心地位，再次將有形之手伸向無形市場。

其中，“無歧視開放”條件規定，油氣管網及其配套設施在有剩余能力的情況下，該運營企業應向第三方市場主體平等開放管網設施。然而，目前三大石油國企的管道系統幾乎全部是按既有油氣田生產能力設計和建造，受管輸系統實際運輸技術能力限制，其剩余運輸能力極其有限。所以，《辦法》應該是規范新增或既有油氣田枯竭后的舊有管輸系統運力，而前者需要精算投資回報率再選擇，后者需要規避既有管輸系統沉沒成本發生，他們都是企業自身經營風險管理問題，而非職能部門的行政問題。

規定的另外一個入網條件是，通過油氣管網設施輸送（儲存、氣化、液化和壓縮）的原油、成品油、天然氣應當符合國家規定的質量標準。如前所述，不同油氣田或進口來源的原油和天然氣具有不同內在價值。對于儲產穩定性差的非常規油氣田而言，建加工廠達標入網的投資風險巨大，而在國際上隨機性采購的油氣又難統一達標，因此，入網就成了難以邁進的玻璃門。

而且，《辦法》還鼓勵油氣管網設施互聯互通，可油氣價值差是制約互聯互通最致命的技術經濟難題之一，所以，它同樣要面對入網這扇玻璃門！一旦處理不當，入網的道德風險將不可避免，最終受損的還是終端消費者。

在美國，其聯邦能源管理委員會負責管道實際選址、建設審批等，能源部負責管理天然氣進出口合同授權，監管者則集中精力監管進出管網的價格和剩余運能，維護市場公平和秩序。特別是著力打擊壟斷行為，如有剩余運輸能力卻稱運力緊張，并以此為由提高運價，或謊稱氣體質量不匹配拒絕入網承運，或以氣源不可持續等為由提高運價。

美國政府不會鼓勵、干預企業間入網或互聯等經營問題，更不會自貶成“總裁經營辦”，要求報備企業間油氣供銷或輸送服務合同，而是將類似入網等經營性問題完全歸還給市場，由企業自主經營和談判解決。一旦遇有爭端或被拒絕入網等事件發生，企業完全可以依官方監管數據走進法院進行訴訟。

因此，美國才會有眾多管道運輸服務公司和在各州間價格迥異的居民消費價。也正因如此，美國政府職能部門不僅辦公效率高，行政成本支出小，而且美國納稅人供養的政府公務員更要比中國少。

在國內，油氣上游和中游沒有美國那樣眾多中小企業參與的慘烈競爭，更沒有通過主干管網謀取暴利的管道公司，有的只是政府對天然氣價格管制和迫使石油企業拿上游利潤補貼管道公司，并間接補貼國內終端消費者，甚至通過其他產品出口惠及中國在全球的貿易伙伴。

兩相對比，中國職能部門似乎要求事權更多，管理效率更低，承擔責任更少。

管網改革路徑選擇

中國的管網改革何去何從？真的需要分拆管網？原本純商業的入網行為政府有必要橫加干預？其實，十八屆三中全會早已給出答案，其公報指出，經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性的作用和更好發揮政府的作用。

徹底廢除對油氣價格和進出口貿易管制能成為維護市場公平的前提條件。通過為所有相關主體建立規避價格風險的市場，包括研發和推廣使用天然氣等商品期貨及其衍生金融工具，可以充分提升市場對資源的配置效率和降低油氣企業的經營風險；在環評達標基礎上，通過讓管道系統投資主體多元化，并構建區域消費市場，可滿足市場公平的基本條件；通過對進出管網價格、運能監管，可以高效稽查管網企業利用優勢地位進行壟斷的行為，能有效地維護市場公正；使價格不被壟斷，爭端能得到司法公正和高效審理，是市場有序發展的必要保證。

所以，管網改革可優選的路徑是：廢除一切價格和進出口貿易管制；為市場所有主體建立規避價格風險的市場，包括研發和推廣使用天然氣等商品期貨及其衍生金融工具；在確立了天然氣入網質量標準后，只監管進出管網的價格和管網剩余運能。

總之，讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒！以還市場本原。