必須分類推進國有企業改革

陳小洪

核心提示：公益功能的國有企業，政府必須投資支持，以便向國民提供公益服務。對一般企業，除非國家戰略需要，國家不能用特別的投資支持國有企業，應與非國有企業平等競爭。

國有經濟的背后涉及到國家所有權，國家所有權政策的實施效果如何，不僅對中國國有企業的發展和改革，而且對中國經濟的發展有長遠和現實意義。

國有經濟改革應分類進行

十八屆三中全會《決定》對于國企改革的部分，最重要明確了兩點：對國企進行混合所有制的改革和對國企進行分類改革。兩方面改革互相聯系，這里僅就分類改革講些看法。

之所以要分類推進國有經濟或國企的改革，根本原因是中國的國有經濟盤子龐大，包括了多種不同功能的企業，國家對不同功能的企業發展有不同的責任。公益功能的企業，政府必須投資支持，以便向國民提供公益服務。對一般企業，除非國家戰略需要，國家不能用特別的投資支持國企，應與非國企平等競爭。因此必須分類改革，實行分類管理。

根據企業基本功能分類推進企業改革，包括相應的資本或股權也要改革，這意味著不同的國企的改革空間和機制設計將有所不同。如對自然壟斷行業，在多數情況下“國有資本繼續控股經營”，對其他企業就不一定要控股或絕對控股。

與此同時，還要分類確定企業的法律形式及基本規范。國內一直存在國企是普通公司法企業還是特殊公共法人之爭。不同的企業法人法律形式，意味企業的法律規范、治理結構及與政府關系都可能不同。我認為，多數國企應是公司法企業，少數特殊企業可以按公司法與國家決定的章程規范，不必搞特殊公共法人，因為中國缺乏立法資源。

對企業的機制和行為規范設計也要分類，明確政府和企業的責任關系。企業功能作用、經營條件和法律規范不同，其機制和行為規范設計必然有所不同。另外，包括會計制度在內的報告和監管體系也要分類設計，企業如果承擔很多政策性業務，或從事自然壟斷業務，企業對不同的業務必須分別核算公開報告，接受監督。

國企改革可分三步走

對國企分類，從基本面看可分三步進行。

第一步，根據市場經濟體制下國企的基本功能和產業經濟性質進行分類。《決定》明確了按功能分類的原則，實際上也認可按產業經濟性質分類的原則。按功能分類的原因，前面已經討論。為什么還要按經濟性質分類？這是因為經濟性質不同，引進競爭機制的前景不同，相應的改革條件及監管模式也會不同。自然壟斷行業，就很難引入競爭，因此要采取控股加規制的方式進行管理。

從經濟學的角度看，國企可以分為兩大類：特殊產業領域和一般產業領域。特殊產業領域存在市場失效并且與國民經濟命脈和廣大公眾利益有關。該領域還可以再分為安全、自然壟斷、重要基礎設施和基本公共服務幾大類。這類產業或事業有三個突出特征，一是由于技術進步、環節可分性、“替代業務”出現，整體或在部分環節會有競爭性，但總體上由于費用劣加性和規模經濟等原因，業務往往是自然壟斷或準自然壟斷或是寡占競爭型；二是服務于廣大國民的公益性顯著；三是產業事業發展相對較易受非經濟的政治因素或社會政治及經濟的歷史傳統影響。

一般行業領域都是競爭性產業，包括戰略性產業和非戰略性產業兩大類。戰略性產業主要指該產業領域的發展對國民經濟的發展作用重大，例如技術含量高、經濟前景大的“戰略性的新興產業”和支撐或拉動作用大的支柱產業，包括能源、基本原材料、重要裝備、IT電子產業中的某些領域及重要的貿易流通產業。這些產業往往都有生產和經營的規模經濟和網絡經濟的特性，但主要靠以技術和資本實力為基礎的競爭力決定產業的水平能力，不存在自然壟斷問題，不使用自然形成的稀缺的公共資源（如頻率、航線、碼頭機場等特殊地理位置），主要企業競爭力決定著國家的產業競爭力。

將一般產業領域分為戰略和非戰略兩類，不僅是因為戰略產業領域重要，還因為這些產業可能需要國家給予特殊支持。

特殊領域的主要國企，未來較長時間內國家可以繼續控股，而一般產業領域的國企，國家未必一定要控股。

第二步，根據產業內現有國企的作用、地位及其發展戰略，制定股權調整政策。對于一般產業領域的非戰略性產業的國企，國家股可以減持；對戰略性新興產業的國企，可根據國家產業政策增資。在戰略性產業領域，如果已有具備國際競爭力的民營企業，就沒有必要人為扶持國企。要確定這些領域企業減持的國家股下限，但這不是說要立即大幅減持，而是要明確股權調整政策，這樣可以方便企業據情機動調整股權結構。

第三步，根據上述情況和社會政治歷史因素綜合平衡確定針對不同企業的具體股權調整方案。

按上述三步分類確定主要國企發展混合所有制改革方案的同時，還要進行有關機制、法律、監管等政策的調整，以加快國企市場化改革的方向。（支點雜志2014年1月刊）endprint