必須分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革

陳小洪

核心提示：公益功能的國(guó)有企業(yè)，政府必須投資支持，以便向國(guó)民提供公益服務(wù)。對(duì)一般企業(yè)，除非國(guó)家戰(zhàn)略需要，國(guó)家不能用特別的投資支持國(guó)有企業(yè)，應(yīng)與非國(guó)有企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的背后涉及到國(guó)家所有權(quán)，國(guó)家所有權(quán)政策的實(shí)施效果如何，不僅對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展和改革，而且對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有長(zhǎng)遠(yuǎn)和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革應(yīng)分類(lèi)進(jìn)行

十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)于國(guó)企改革的部分，最重要明確了兩點(diǎn)：對(duì)國(guó)企進(jìn)行混合所有制的改革和對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類(lèi)改革。兩方面改革互相聯(lián)系，這里僅就分類(lèi)改革講些看法。

之所以要分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)或國(guó)企的改革，根本原因是中國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)盤(pán)子龐大，包括了多種不同功能的企業(yè)，國(guó)家對(duì)不同功能的企業(yè)發(fā)展有不同的責(zé)任。公益功能的企業(yè)，政府必須投資支持，以便向國(guó)民提供公益服務(wù)。對(duì)一般企業(yè)，除非國(guó)家戰(zhàn)略需要，國(guó)家不能用特別的投資支持國(guó)企，應(yīng)與非國(guó)企平等競(jìng)爭(zhēng)。因此必須分類(lèi)改革，實(shí)行分類(lèi)管理。

根據(jù)企業(yè)基本功能分類(lèi)推進(jìn)企業(yè)改革，包括相應(yīng)的資本或股權(quán)也要改革，這意味著不同的國(guó)企的改革空間和機(jī)制設(shè)計(jì)將有所不同。如對(duì)自然壟斷行業(yè)，在多數(shù)情況下“國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)”，對(duì)其他企業(yè)就不一定要控股或絕對(duì)控股。

與此同時(shí)，還要分類(lèi)確定企業(yè)的法律形式及基本規(guī)范。國(guó)內(nèi)一直存在國(guó)企是普通公司法企業(yè)還是特殊公共法人之爭(zhēng)。不同的企業(yè)法人法律形式，意味企業(yè)的法律規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)及與政府關(guān)系都可能不同。我認(rèn)為，多數(shù)國(guó)企應(yīng)是公司法企業(yè)，少數(shù)特殊企業(yè)可以按公司法與國(guó)家決定的章程規(guī)范，不必搞特殊公共法人，因?yàn)橹袊?guó)缺乏立法資源。

對(duì)企業(yè)的機(jī)制和行為規(guī)范設(shè)計(jì)也要分類(lèi)，明確政府和企業(yè)的責(zé)任關(guān)系。企業(yè)功能作用、經(jīng)營(yíng)條件和法律規(guī)范不同，其機(jī)制和行為規(guī)范設(shè)計(jì)必然有所不同。另外，包括會(huì)計(jì)制度在內(nèi)的報(bào)告和監(jiān)管體系也要分類(lèi)設(shè)計(jì)，企業(yè)如果承擔(dān)很多政策性業(yè)務(wù)，或從事自然壟斷業(yè)務(wù)，企業(yè)對(duì)不同的業(yè)務(wù)必須分別核算公開(kāi)報(bào)告，接受監(jiān)督。

國(guó)企改革可分三步走

對(duì)國(guó)企分類(lèi)，從基本面看可分三步進(jìn)行。

第一步，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)企的基本功能和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)。《決定》明確了按功能分類(lèi)的原則，實(shí)際上也認(rèn)可按產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)的原則。按功能分類(lèi)的原因，前面已經(jīng)討論。為什么還要按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)？這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)性質(zhì)不同，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前景不同，相應(yīng)的改革條件及監(jiān)管模式也會(huì)不同。自然壟斷行業(yè)，就很難引入競(jìng)爭(zhēng)，因此要采取控股加規(guī)制的方式進(jìn)行管理。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，國(guó)企可以分為兩大類(lèi)：特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在市場(chǎng)失效并且與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和廣大公眾利益有關(guān)。該領(lǐng)域還可以再分為安全、自然壟斷、重要基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)幾大類(lèi)。這類(lèi)產(chǎn)業(yè)或事業(yè)有三個(gè)突出特征，一是由于技術(shù)進(jìn)步、環(huán)節(jié)可分性、“替代業(yè)務(wù)”出現(xiàn)，整體或在部分環(huán)節(jié)會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)性，但總體上由于費(fèi)用劣加性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等原因，業(yè)務(wù)往往是自然壟斷或準(zhǔn)自然壟斷或是寡占競(jìng)爭(zhēng)型；二是服務(wù)于廣大國(guó)民的公益性顯著；三是產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展相對(duì)較易受非經(jīng)濟(jì)的政治因素或社會(huì)政治及經(jīng)濟(jì)的歷史傳統(tǒng)影響。

一般行業(yè)領(lǐng)域都是競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，包括戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)兩大類(lèi)。戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)主要指該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用重大，例如技術(shù)含量高、經(jīng)濟(jì)前景大的“戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)”和支撐或拉動(dòng)作用大的支柱產(chǎn)業(yè)，包括能源、基本原材料、重要裝備、IT電子產(chǎn)業(yè)中的某些領(lǐng)域及重要的貿(mào)易流通產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)往往都有生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特性，但主要靠以技術(shù)和資本實(shí)力為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)力決定產(chǎn)業(yè)的水平能力，不存在自然壟斷問(wèn)題，不使用自然形成的稀缺的公共資源（如頻率、航線(xiàn)、碼頭機(jī)場(chǎng)等特殊地理位置），主要企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力決定著國(guó)家的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

將一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分為戰(zhàn)略和非戰(zhàn)略?xún)深?lèi)，不僅是因?yàn)閼?zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重要，還因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)可能需要國(guó)家給予特殊支持。

特殊領(lǐng)域的主要國(guó)企，未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)國(guó)家可以繼續(xù)控股，而一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)企，國(guó)家未必一定要控股。

第二步，根據(jù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)現(xiàn)有國(guó)企的作用、地位及其發(fā)展戰(zhàn)略，制定股權(quán)調(diào)整政策。對(duì)于一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的國(guó)企，國(guó)家股可以減持；對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的國(guó)企，可根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策增資。在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如果已有具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的民營(yíng)企業(yè)，就沒(méi)有必要人為扶持國(guó)企。要確定這些領(lǐng)域企業(yè)減持的國(guó)家股下限，但這不是說(shuō)要立即大幅減持，而是要明確股權(quán)調(diào)整政策，這樣可以方便企業(yè)據(jù)情機(jī)動(dòng)調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)。

第三步，根據(jù)上述情況和社會(huì)政治歷史因素綜合平衡確定針對(duì)不同企業(yè)的具體股權(quán)調(diào)整方案。

按上述三步分類(lèi)確定主要國(guó)企發(fā)展混合所有制改革方案的同時(shí)，還要進(jìn)行有關(guān)機(jī)制、法律、監(jiān)管等政策的調(diào)整，以加快國(guó)企市場(chǎng)化改革的方向。（支點(diǎn)雜志2014年1月刊）endprint