基于財務管理視角的高校科研經費管理研究

張 瑋

一、引言

2014年3月11日，中國財經報的“兩會特刊”刊登了一篇本報記者解希民撰寫的“萬億科研經費去哪了”的文章，文中寫到，我國研究與試驗發展“經費投入躋身世界前三,創新指數卻排名30名以外,投入與產出不成正比,科研效率極其低下,有人跑錢苦,有人花錢愁……科研經費之亂象,引發了代表委員對科研經費使用效率的質疑和擔憂”。

面對輿論，理論界討論非常激烈。事實上，政府為了鼓勵各領域創新，一方面從各財年預算中安排一定比例的資金對科研進行投資，并且金額逐年提高。 另一方面，政府及各部門、各單位有詳細、明確的科研經費管理的規章制度，各級政府有專門的機構組織和管理科研經費，各單位有專職的財務人員參與科研經費的審核記賬，但結果問題頻頻，責難聲不斷，不論是承擔課題的研究者，或是科研管理人員，抑或是項目承擔單位的領導者，對科研經費使用管理都有不少怨言。所有的問題集中體現在財務管理環節，似乎財務人員成了科研經費管理不善的罪魁禍首，加上審計檢查科研項目時，大多是從財務核算環節入手，所以人們一般認為是財務管理出了問題，似乎責任都是財務人員的。本文從財務管理的角度，探尋高校科研經費在財務管理環節凸顯的主要問題，并分析這些問題產生的根本原因，嘗試探索高校科研經費有效管理的措施和方法。

二、從財務角度看高校科研經費管理存在的問題

高校科研項目的申請、審批、立項及日常管理一般由科研部門負責，經費使用報銷由財務部門負責。由于兩個部門立足點的不同，導致科研經費管理中出現一系列亂象，其中，典型的有以下幾方面：

（一）相同或相似課題有多個層面的資金資助

在已經立項的科研項目中，經常會發現一些立項年份不同、資金資助者不同、但名稱相同或相似的科研項目。如：一個立項名稱為“水面污染智能監控系統開發”的研究項目，有省科技廳資金資助，有省高層次人才資金資助，有市科技局資助的“某某市水面污染智能監控系統開發”，在省教育廳資金資助的項目中有近似的“水庫浮游物智能監控系統開發”，在國家社科基金資助的項目中有“水庫水面漂浮物智能……”等項目。對于各層面資助的資金，分別有相應的資金管理辦法和要求，面對這樣一種狀況，財務管理很困難。當項目負責人提交原始憑證到財務部門報銷時，財務人員基本上是按照項目負責人的意見納入相應項目報銷，至于各項目的明細預算、原始憑證與具體項目之間的相關性、各項開支的經濟合理性等問題，財務人員很難準確界定，很大程度上需要依賴項目負責人的誠信。如果項目負責人不遵守科研項目合同約定，有意違背事項的真實性、相關性、合理性，財務人員無法鑒別。

（二）經費實際開支內容與項目明細預算差異較大

通常情況下，科研項目立項申請時，人們關心的是項目是否能成功立項，更多關注論題的選擇、論證的充分性、研究團隊組成人員的職稱學歷學位及最終成果形式等關鍵內容。對于經費預算部分，一般沒有可能獲得過高的資助，因此申報者編制預算時，多以上限為基準編制預算。在總金額既定的情況下，明細內容的填列基本上是從取悅于項目評審者的角度填報的，因為從實際出發編制的明細預算在形式上很難通過評審。例如：國家社科基金項目預算中的“差旅費”，預算申報時，要求說明國內調研內容、次數、人數、目的地，每次調研所需經費數額等明細。如此精確的預算表，一旦上報審批后，在執行中要求以此為依據。根據財務管理的實踐，這樣的預算在實際執行中是有難度的，因為實際出差情況隨時都在發生變化，有機票、住宿費隨季節變化的調價，有實際調研中遇到的突發情況，有可能一次出差沒能完成預定內容，需要再次出差的情況，或者一個內容的調研要經歷幾個月的時間。特別像民俗、方言、少數民族古文獻之類的科研項目，出現經費實際開支與預算不一致是非常普遍的，并且報賬是在調研活動結束后進行的。因此在科研經費審計檢查中，將項目經費開支入賬不及時、經費實際開支內容與項目明細預算差異較大等現象作為“問題”定性是欠妥的。

（三）報賬的票據信息與業務真實內容不一致

項目負責人在報賬過程中，提供的票據載明的經濟信息與其實際業務內容不一致。如某自然科學基金項目報銷“版面費”，版面費發票的出版方刊物的名稱與科研項目名稱相差甚遠，這樣的發票如何界定。特別是一些自然科學基金項目，刊物之間的明細區別財務人員不一定都掌握，面對“出版費”發票，財務人員審核時高度關注的是票據的合法性、有效性，對于刊物內容與該科研項目的關聯性的關注度不夠，或者說沒有能力駕馭科研項目與各類刊物之間的關聯性，這樣的甄別能力對財務人員提出似乎要求過高。面對這樣一些情況，在科研審計檢查中，往往認為財務人員審核不嚴，定性為“科研項目報銷中存在項目支出事項與項目任務無關或關系不清晰的現象”。從財務管理角度看，要求財務人員對票據內容與科研項目之間關聯度進行確切界定是有難度的，需要項目負責人的誠信。

（四）專家咨詢費和勞務費發放不規范

專家咨詢費和勞務費發放不規范，主要存在超標發放，白條報賬，現金領款等現象。根據相關規定，專家咨詢費是指在課題研究開發過程中支付給臨時聘請的咨詢專家的費用，按照咨詢活動組織形式（會議和通訊）的不同，有不同的支付標準。勞務費是指在課題研究開發過程中支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關人員（如在校研究生）和課題組臨時聘用人員等的勞務性費用。根據財務管理實踐，人們通常認為制度規定的專家咨詢費標準太低，與現階段的物價水平不相適應。如果按照制度規定的標準，存在邀請專家困難的現實問題，盡管品德高尚的專家學者不在乎幾百元的差異，但他們工作的價值沒有得到應有的體現，勢必有不尊重知識和腦力勞動之嫌，所以專家咨詢費往往超標支付；勞務費的情況與專家咨詢費相似。二者一般采用造表發放，如少數民族語言、民風民俗、習慣法等內容的課題，調研中有邀請民間人士錄音錄像、訪談、帶路等業務發生，支付給他們的勞務費通常只有收條，但具有收款人的簽名、手印、聯系電話、家庭地址等信息。但審計檢查中認為這是“白條”報賬，不符合財經制度。

三、科研經費使用中存在問題的原因分析

面對科研經費使用中存在的諸多問題，從財務管理的角度看，主要有以下原因：

（一）高校科研經費投入主體多，信息不共享

我國高校科研經費的提供部門，主要有各部委的科研基金和政府直屬的科研機構的基金，如科技部、全國哲學社會科規劃辦公室、國家自然科學基金委員會、教育部、農業部等。各部委和自然科學基金委的資助范圍一般都比較廣,面向很多學科,因此資助的針對性不是很強,在實際資助時往往考慮申請人所在單位的隸屬系統而決定是否給予優先資助。資助機構很重視申請者的身份、所屬單位、所在地區，各資助部門一般優先考慮本系統的申報者，而非申報者真正的實力，其中存在照顧因素，而非真正的公平競爭，這樣資助的結果形成各部門條塊分割，形成一個個信息孤島，造成重復投資，或投資資金分散。

（二）科研經費管理制度設計有缺陷，貫徹執行阻力大

在科研申報中，各類科研項目都要求編制非常詳細的項目預算表，該表主要就支出預算做明細安排，個別明細項目有上限限制，如管理費、專家咨詢費，在預算中沒有設計項目研究人員應得的報酬，僅考慮研究項目的必要開支。這樣的預算設計對研究人員而言是極其矛盾的，做科研需要耗費一定的腦力和體力勞動，付出了勞動而沒有報酬，并且高校教師有教學任務，科研不是每一位教師的唯一任務，做科研是教師用自己的課余時間進行，如果不考慮晉升職稱，教師可以選擇不做科研。所以在科研經費管理辦法中規定勞務費不能支付給項目負責人和項目組成員是不合理的，這是違背勞動獲取報酬的基本道理的，也使項目承擔者極其不滿，所以他們總設法套取資金予以彌補，將怨氣和不滿向財務人員發泄，造成雙方信任度極低。

（三）科研項目的監管措施單一，問責難

高校科研項目通常由校內科研部門管理，經費開支由財務部門管理，審計、紀檢監察部門進行日常監督。通常情況下，項目的啟動、中期檢查、結題驗收都是按照計劃進行的，項目完成情況憑借成果確定。看視完善的管理程序，當項目出現問題，例如報銷內容不真實、學術不端等情形，通常的處理方法是停止資助、收回資金，或者在一定范圍內通報批評等，沒有真正追究責任人的相關責任，這樣的處理沒有震懾作用。本身高校教師承擔科研項目就是錦上添花的事項，沒有這樣的任務對其影響不大或者沒有影響，所以人們存在僥幸心理，對財經法紀不尊重。

四、加強高校科研經費管理的政策建議

根據國發[2014]11號文件規定，提出改進加強科研項目和資金管理的總體目標，希望通過深化改革，加快建立適應科技創新規律、統籌協調、職責清晰、科學規范、公開透明、監管有力的科研項目和資金管理機制，使科研項目和資金配置更加聚焦國家經濟社會發展重大需求，基礎前沿研究、戰略高技術研究、社會公益研究和重大共性關鍵技術研究顯著加強，財政資金使用效益明顯提升，科研人員的積極性和創造性充分發揮，科技對經濟社會發展的支撐引領作用不斷增強，為實施創新驅動發展戰略提供有力保障。為實現總體目標，從中央到地方各級政府相關部門，應積極推進以下內容的建設。

（一）建立科研項目信息庫，實現信息共享

為了集中資金，優化資源配置，各部委和政府直屬科研管理機構之間應建立項目管理數據庫，實現彼此之間共享信息，避免重復投資和分散投資。從中央到地方應該統籌科研資金，按照科研項目類別，分別采用相應的辦法予以資助。科研活動基本可以分為基礎研究、應用研究及開發研究三類。基礎研究，主要指探索客觀世界基本原理的科研活動，不以應用為目的，旨在揭示客觀事物的本質和運動規律;應用研究，主要指針對特定目的，探索達成目標的新方法、新途徑、新原理的科研活動;開發研究，主要指為生產新的產品、材料和裝置等，在基礎研究、應用研究所獲得知識的基礎上，探索新的工藝、技術、服務規程的科研活動。對于基礎研究國家應不遺余力保證研究資金，無論成功與失敗，資金資助不減少；對于應用研究國家應做出綱領性指導，鼓勵各類資金參與投資，鼓勵研究者公開競爭，同時創造條件加速成果轉化，實現其經濟價值和社會價值以彌補研究成本；對于開發研究，應該鼓勵企業投資，國家給予適當的資金資助，同時加強對科研人員的鼓勵和支持，保證企業科研人員待遇不因企業效益變化而受影響。通過分類，分別建立項目數據庫，加強管理，使有限的資金用到刀刃上，減少不必要的浪費，真正提高資金的使用效益。

（二）修訂科研經費管理辦法，尊重科研人員的勞動

不同部門的科研項目，有不同的科研經費管理辦法，但對于經費使用方面的規定大致相同，特別對經費開支范圍的規定基本一致。如《國家社會科學基金項目管理辦法》（財教 [2007]30號）、《國家高技術研究發展計劃（863計劃）專項經費管理辦法》（財教[2006]163號）、《中央高校基本科研業務費專項資金管理暫行辦法》（財教[2009]173號等文件，對科研經費開支范圍的規定基本一致，都沒有對研究人員的勞動報酬予以認可。這與實際情況相矛盾，盡管科研人員有責任去完成科研任務，可以得到精神上的認可，但沒有從中獲取直接的勞動回報，因而缺乏積極性和主動性，其探索創造的動力不足，總有怨言。因此應修改完善經費管理辦法，從制度上認可科研人員的勞動，使其享有的勞動報酬合法化，緩解科研人員與財務人員之間的矛盾，這有利于科研人員全身心投入科研，少用心思思考怎樣獲取票據到財務部門套取經費的問題。

（三）改進科研項目評價辦法，多角度評價科研成績

現在的科研項目考評驗收主要是憑借科研成果，如、論著、論文、研究報告等形式。這樣的形式對于各類學科來說是比較方便的，而且可比性強，便于操作。但是對于社會、經濟的貢獻，這樣的評價顯得單一。對于一些前沿性的、有風險的科研項目，或許其成果沒有得到認可，或者認可但評價不高；對于一些傳統的研究項目，可能有較多的論文、論著產生。盡管從財務管理的角度看，兩類項目的經費都在使用，沒有受到任何影響，但從他們提供的票據中會發現前者花的費用高于后者，但是結果社會并不予以認可，資助部門并沒有給予更高的資助，這是不合理的。根據國發[2014]11號文件，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的環境，從中央到地方應努力改進科研項目的評價辦法，健全評價機制，一方面考核科研的最終成果，另一方面要對科研的過程進行考核。結果固然重要，但是過程也不可忽視，至少表明科研人員的工作態度，如果沒有一個肯定“工作的態度”的評價模式，勢必會產生投機心理、僥幸心理，這樣的學術研究是可怕的。

[1]解希民.科研經費去哪了.國財經報，2014年3月11日第006版,兩會特刊 .

[2]學白羽，李美珍，王孫禺.中美政府部門對高校科研經費的投入及管理方式比較.清華大學教育研究,2004年12月第25卷第6期.

[3]國務院.國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見,國發[2014]11號，2014年3月3日.

[4]薛二勇.中國高校科研經費管理制度改革的政策分析.北京社會科學,2014年第3期.