淺析行政事業單位內部控制存在的問題及建議

趙麗芳 王 榮 劉 歡

淺析行政事業單位內部控制存在的問題及建議

趙麗芳 王 榮 劉 歡

本文針對行政事業單位內部控制方面存在的問題提出具體建議，希望對我國行政事業單位內部控制的建設有所幫助。

行政事業單位；內部控制；問題；建議

一、引言

為了進一步加強我國行政事業單位內部控制制度建設，國家財政部于2011年11月向全國發布了《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿），經過一年的討論和實地調研，于2012年11月29日正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號），規定于2014年1月1日開始在全國范圍內的行政事業單位中正式實施。基于之前對行政事業單位所作的調研工作，本文針對我國行政事業單位普遍存在的問題提出相關建議。

二、存在的問題

(一)組織層面

內部監督方面，薄弱的內部監督制度本身就是行政事業單位會計信息失真和人員舞弊犯罪的誘因。內部控制過程中通常會因為以下兩種原因而導致控制失效：一是單位內部控制制度的設計本身存在漏洞；二是內部控制的執行實施過程中出現問題。

目前，我國行政事業單位的監督機制主要存在以下幾個問題：(1)監督的內容和方式仍然以直接檢查為主，大多是針對事后的財務會計結果進行處理，而缺乏事前和事中監督；(2)監督偏重財務會計處理等方面的監督，忽視預算批復、預算執行、決算和績效考核等；（3）監督與管理脫節。而在風險評估方面，單位不具有專業人員組成的風險分析團隊，未能嚴格按照規范的程序開展工作。

(二)業務層面

1.收支控制。崗位設置不合理、崗位職責不清，收款、開票與會計核算等會計崗位未有效分離；違反“收支兩條線”管理規定，截留、挪用、私分收繳收入。各項收入不入賬或設立賬外賬，導致“小金庫”的形成和資金體外循環；對于各類票據的保管、申領、啟用、核銷、銷毀等缺乏有效控制；各項支出申請不合理或不必要；各項支出未經適當的審批程序，尤其是重大支出未經集體決策程序；各項支出的票據虛假或不符合財務管理要求。

2.采購控制。采購需求部門提出的采購需求不公允，未得到上級領導的審批也未經專業的評審機構進行評審，也未有專門的采購小組進行校驗。招標代理機構與采購需求部門串通，選擇有傾向的專家或者在招標過程中設置不公允條款和標準，人為影響中標結果；對采購需求價格未建立第三方機構詢價機制；超標采購屢禁不止。

3.項目建設控制。建設項目管理缺乏可行性研究、可行性研究流于形式或可行性研究的深度達不到質量標準的實際要求，可能導致無法為項目決策提供充分、可靠的依據，決策不當將使得預期效益難以實現，甚至項目失敗；在招標的過程中未做到公平合理，都可能導致中標價格失實，中標人實質上難以承擔工程項目；竣工驗收不規范，質量檢驗把關不嚴，可能導致工程交付使用后存在重大隱患。

4.資產控制。當前行政事業單位“重資金分配、輕資產管理”等現象依然比較嚴重，行政事業單位在運營過程中，如果對事物資產更新改造不夠、維護不當，可能導致資產價值貶損、使用效能低下、安全事故頻發或資源浪費等風險。

5.合同控制。未訂立合同、未經授權對外訂立合同、合同對方主體資格未達要求、合同內容存在重大疏漏和欺詐、可能導致單位合法權益受到侵害；合同未全面履行或監控不當，可能導致單位訴訟失敗、經濟利益受損；合同糾紛處理不當，可能損害單位利益、聲譽和形象。

6.會計控制。固定資產管理混亂，存在賬外資產。有的單位固定資產賬上有，但實際上已經不存在了，而實際使用著的某些固定資產卻尚未作價入賬，形成賬外資產。另外也存在著不同單位的資產轉移，卻未辦理相應手續，也未反映到業務臺賬中的現象。

三、建議

(一)組織層面

為優化決策，降低風險，更合理的進行有限資源的合理配置，行政事業單位應建立專家論證制度，即對業務或項目的可行性進行分析論證并將論證結果作為決策的依據之一；行政事業單位應當制定內部控制監督制度，明確內部審計機構（或經授權的其他監督機構）和其他內部機構在內部監督中的職責權限，規范內部監督的程序、方法和要求。

(二)業務層面

1.收支控制：企業應當建立健全收入內部管理制度；單位的各項收入應當由財務部門歸口管理并進行會計核算，其他部門和個人未經批準不得辦理收款業務，嚴禁設立賬外賬和”小金庫”；確保銀行賬戶的開立、變更、撤銷均經過適當的授權與審批；嚴格執行“收支兩條線”管理規定，確保按照法定項目和標準及時、足額上繳國庫，不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分收入；確保印簽章有專人負責保管，并得到有效控制，確保印簽章的使用均得到適當的授權與審批。單位應當合理設置崗位，明確相關崗位的職責權限，確保支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等不相容崗位相互分離。

2.采購控制：凡達到額定金額以上的大額采購項目，由采購辦提交采購小組審定；采購需求單位設立專人專崗對采購支出的歷史數據進行匯總，在政府規定的最短采購周期內，審查品目，名稱相同的采購事項的出現次數；上級單位要監督下級的違規外包行為，下級單位獲取財政性資金后，如果要服務外包則要履行政府采購手續；建立需求評審專家數據庫，并輔以專家庫的隨機抽取機制；應設立專人專崗或聘請專業評估機構對招標要素設置的合理性和公允性進行審核，消除歧視性條款和主觀傾向性。

3.項目建設控制：通過項目立項與可行性研究，確保項目決策的科學性和合理性；嚴格審查設計單位證書的等級，擇優選取具有相應資質的設計單位并簽訂合同；通過招標程序選擇優質優價的建設單位，確保工程質量，控制投資成本；及時組織設計、施工、監理、對建設項目進行竣工驗收，確保建設項目質量符合設計要求。

4.資產控制：建立行政事業單位資產管理責任機制，實行單位主要領導人為全面責任人、分管領導為主要責任人、使用部門負責人為直接責任人的三級管理責任制，明確相關責任人的職責范圍，將資產管理責任落實到人，定期考核責任履行情況。

5.合同控制：在簽約前確定簽約主體是否合格、是否有履約能力；在談判過程中，利用專家并加強保密工作，建立嚴格的追究制度；對合同履行情況實施有效監控，一旦發現有履約可能，應當及時提示風險；明確規定合同糾紛的處置方法；

6.會計控制：建立資產臺賬，加強對實物資產的管理；有資產清查小組定期進行賬實核對；建立現金清查制度，盤點賬款是否相符，有無白條抵庫，有無私借挪用公款，有無帳外資金。

[1]劉永澤.《行政事業單位內部控制制度建設操作指南》.

（作者單位：內蒙古財經大學）