政府內部控制框架體系的構建研究

許慶王月

政府內部控制框架體系的構建研究

許慶王月

政府內部控制是近年來研究的熱點領域。隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》的頒布，政府內部控制在理論和實務中得到了諸多關注。而政府本身由于掌握稀缺資源、行使國家職能的特殊性，使得政府內部控制成為亟待建立和實施的制度安排。本文從政府內部控制的內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五個方面進行論述，以期對政府內部控制的建立和實施起些許推動作用。

政府；內部控制；構建

一、引言

2012年11月關于我國行政事業單位內部控制的《行政事業單位內部控制規范（試行）》頒布，并于2014年1月1日正式執行。這標志著以制約和監督權力運行、形成不易腐的防范機制和不能腐的保障機制為目標的行政事業單位內部控制建設和實施的系統工程正式啟動（劉永澤、張亮,2013）。本文選取行政事業單位中的行政單位為對象，研究其內部控制體系，以期能夠提高行政單位內部控制實施的效率和效果。

二、政府內部控制體系的構建

（一）內部環境

內部控制環境是其他要素的基礎。不考慮環境的影響，就不可能實施有效的內部控制（楊清香，2010）。內部控制環境主要從決策層、執行層、監督層三個方面進行構建。第一是決策層方面，通過設立職責權限使權力得到制衡，進行領導決策時要聽取基層、專家意見，通過充分論證后科學決策，反對“一言堂”“拍腦袋”的決策方式。各部門領導對部門決策負有領導責任。第二是執行層方面，首先設定崗位職責，實行不相容職務相分離，健全責任追究制度，實行人責自負。其次對政府日常業務活動進行管理，根據日常預算活動、擔保活動、財務活動、收支活動、采購活動、工程招標活動、合同活動等編制活動說明書。第三是監督層，對政府部門中的紀檢監察部門、審計部門進行職責劃分，保持兩部門的獨立性。政府內部控制的主體是政府組織，客體是政府治理與業務活動，而其最終的落腳點是人。人既受制度因素的制約，也受非制度因素的制約。文化對內部控制設計、手段、方式、程度、路徑、執行效率都存在影響（李連華，2012）。而在政府機構中，傳統的“官本位”思想占據主導地位，在國家專制型傾向文化的影響和政府組織集中制的科層體制下，使得改造文化不如企業那樣簡單易操作。所以，政府內部控制應重視傳統思想觀念的作用，逐步引導，循序漸進，通過硬軟兩種方式建立良好的政府內部控制環境。

（二）風險評估

風險評估是對政府治理和業務活動產生的風險進行識別、評估。筆者認為政府的風險主要為政府內組織層面上由于掌握公共資金和公共稀缺資源配置而產生的政府官員尋租風險和業務層面上由于行政管理不當產生的違背法律道德、資源浪費、資金濫用、資產隨意處置、信息披露不健全不透明而產生風險，即政府預算活動、采購活動、招標活動、合同管理合同、收支活動等。比如政府舉債后無力償還的主權債務危機以及由于社保基金調配不合理導致收支不符的社保基金支付危機等。政府內部控制既要防范個人以損害組織利益的不正當手段獲取不法收益，也要防范個人為組織謀取組織利益而使用不正當手段。

（三）控制活動

控制活動是針對政府組織風險和業務層面進行的，包括采取規定規范，控制方法、應急預案等措施對組織風險進行規避、降低、或者接受。

在制定規定規范上，政府應該根據不同政府部門的特點，充分考慮政府部門的控制環境，在保持整體框架結構標準上發揮積極性與主動性，結合本級別、本部門的特點制定適合的紀律遵守法制和業務操作規范。在控制方法上，應當根據風險評估中政府業務活動中的風險關鍵點進行控制與協調。從關鍵部門關鍵人員關鍵問題核心出發逐步擴散到整個業務管理流程中，既把握重點又兼顧全面，將內部控制活動內嵌入政府治理中，防止行政權力凌駕于內部控制制度之上。政府應當考慮到各種經濟社會管理中的突發狀況，設定周詳的應急預案。

（四）信息與溝通

信息與溝通在政府內部控制中發揮重要作用，有利于消除信息不對稱，提高社會福利。政府部門對信息的收集、加工、傳遞、披露應首先明確內部控制信息的產權。陳漢文和王沖（2013）認為，產權的界定有助于提高社會福利。Gray and Jenkins（1986）認為政府應當報告受托責任履行信息。信息公開成為日益明確參與國家治理的社會公眾減少信息不對稱性的首要要求。政府實行政務信息公開透明首要點是要求信息內容真實可靠，其次，要求信息再收集、加工處理、傳遞上要規范統一，防止信息失真而誤導信息使用者。這既包括政府部門內部（組織層級與業務層級）傳遞信息一致與決策相關，也包括與政府部門外部口徑一致，便于與監管部門、上級直管部門、社會公眾、媒體的理解、溝通與反饋。

（五）監督

內部控制的監督主要監督內部控制建設的規范性、執行的有效性、結果的合理性，確保目標實現。對于政府監督要發揮內外部監督合力，合理保證政府經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和腐敗、提高公共服務效率和效果。

政府內部控制監督手段有以下幾種方式：第一，內部審計發揮再控制作用。張慶龍、聶興凱（2011）認為，通過國外政府部門內部控制中內部審計發揮作用的經驗，缺少內部審計的評價、監督，政府內部控制就不能有效的形成和執行。內部審計機構不獨立，意味著無法直接向部門領導報告工作，影響內部審計作用的發揮（劉力云，2007）。第二，紀檢監察部門發揮監察作用。主要對官員作風、瀆職失職、舞弊腐敗、行政不作為進行監督。紀檢監察部門應該在實踐中應保持獨立地位，保證對違規問題發現的及時性和處罰的公正性。第三，財政部門、上級監管部門和外部審計部門應發揮外部監督作用，對資金的報批、使用方向、過程及結果進行監督。第四，媒體和社會公眾應發揮監督作用。以網絡為媒介的信息快速收集及傳遞使媒體和公眾可以集群力對政府部門有損效率和公平、中飽私囊行為施加輿論壓力，促使政府部門管理公共事務時合法合規，提高公共服務產出滿意度。

三、結束語

本文借鑒前人關于企業與政府內部控制的研究基礎上，對政府內部控制概念、如何構建、實施機制、評價系統進行進一步研究。但是由于筆者能力所限，仍然存在欠缺與不足，如政府內部控制的實施機制是否具有可行性和強大的生命力，以及評價系統的進一步層級化細分和指標如何擇定，將在以后的研究中進一步改善和深入。

[1]財政部、證監會、銀監會、保監會及審計署發布.企業內部控制規范.上海立信會計出版社,2008.

[2]財政部.行政事業單位內部控制規范(試行).2012.

[3]劉玉廷,王宏.美國加強政府部門內部控制建設的有關情況及其啟示[J].2008(3):3-10

（作者單位：安徽財經大學會計學院）