城市水土保持的新機遇新對策新措施

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京100053)

(責任編輯 孫占鋒)

城鎮化是現代化的必然要求和主要標志，也是區分發達國家和發展中國家的一個重要標準。2012年中央經濟工作會議提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，并把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程。2013年中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。中央要求走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業化、信息化、農業現代化同步推進。孫家駒［1］指出城市化須走生態模式，楊偉民［2］指出把生態文明的理念全面融入城市化全過程，要盡可能減少對自然生態系統的干擾、損害、破壞。水土保持是生態文明建設的重要組成部分，在中國城鎮化進程中應積極探索新形勢下的水土保持戰略對策和措施［3］。

1 城鎮化進程中水土保持與生態保護的極端重要性

1．1 城市是政治經濟文化中心，是極敏感區域

城市是政治、經濟、文化中心，尤其是大、中型城市更是政治、經濟、文化、社會的敏感區。據資料［1］，在未來三四十年中，我國城鎮化率將提高30 多百分點，城市人口將凈增3 億多人，城市總人口將超出10 億人，而美英德法意加澳7 個發達國家的總人口也只有6 億多人，因而中國的城市化不僅是21 世紀影響中國而且是影響世界的大事。人口、非農產業和物質消耗與排放大規模聚集的城市化，將加劇資源枯竭、環境惡化和社會失穩的進程，將不可持續。

根據有關研究，未來社會財富將向6 個方向集中［4］，其中的一個方向是城市。隨著城鎮化進程的加快，大量農村人口開始向城鎮轉移，中小城市也會成為財富創造和集中的主要區域。數據顯示，至2009年底，中小城市及其直接影響和輻射的區域，經濟總量達16．61 萬億元，占全國GDP 總量的55．23%。

1．2 城市水土流失與生態危害造成的損失極大

城市人口密集、財富集中，寸地寸金。高新產業、高新技術、大專院校和科研院所、各類專業技術人才等大都集中在城鎮。有關文獻分析了城鎮化進程產生的內澇、霧霾、環境污染、生態惡化、熱島效應等災害，造成的損失比其他地區、城市建成前都要大得多［5］。如北京2012年的“7·21”特大暴雨，使全市160．2 萬人受災，造成經濟損失116．4 億元。廣州2010年的“5·7”特大暴雨，使全市100 多個地段出現水浸情況，超過3 萬人受到影響，造成經濟損失超過5．4 億元。

2 城鎮化進程中水土保持工作的新機遇

2．1 中央高度重視城鎮化的生態保護，為開拓和發展城市水土保持提供了重要依據

在提高城鎮化發展質量方面，中央要求高度重視生態安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量;不斷改善環境質量，減少主要污染物排放總量，控制開發強度，增強抵御和減緩自然災害能力;在推進以人為核心的城鎮化方面，中央要求堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節約集約利用土地、水、能源等資源;在推進城鎮化的主要任務方面，中央提出了促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構，劃定生態紅線;在提高城市建設水平方面，中央提出要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁;在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。中央要求努力改善城市生態環境質量，在具體工作中，要科學規劃實施，加強相關法規、標準和制度建設。

水土保持法明確規定了水土保持的目標和任務，保護和合理利用水、土資源，預防和治理水土流失，保護和改善生態環境，保障經濟社會的可持續發展。中央對城鎮化進程中的資源、環境要求就是我們全面推進城市水土保持的重要依據。

2．2 社會和公眾愈來愈關注城市生態環境，為推進城市水土保持打下了良好的社會基礎

生態環境是人類生存、生產與生活的基本條件。日益嚴重和擴展的城市內澇、霧霾、環境污染、熱島效應等直接影響到每一個城市居民的日常生活、身體健康和財產安全，與民眾的衣食住行密切相關，城市居民對生活環境質量的要求也愈來愈高，行使他們知情權、參與權、監督權的愿望也愈來愈迫切。社會各界、公共媒體、廣大民眾愈來愈關注城市水土保持和生態保護，期望有關部門及時發布相關信息，愿意主動對違法違規活動和行為進行投訴、舉報，投身到宣傳、檢查、監督活動中，這些都為全面推進城市水土保持打下了良好的社會民眾基礎。相信當人們知道做好城市水土保持對防治城市內澇、減輕霧霾等有積極有效作用時，開展城市水土保持一定會得到廣大民眾的大力支持。

2．3 水土保持法律法規賦予了水行政主管部門更加全面的職責，為開展城市水土保持工作提供了法制保障

新的水土保持法及各地的水土保持新條例、新實施辦法，對各級水行政主管部門的水土保持職責做了全面規定。如水土保持宣傳教育、劃分重點防治區、生產建設項目水土保持審批和驗收、監督檢查、監測與公告、行政處罰等職責，從管理區域、管理對象、管理措施等多方面為全面開展城市水土保持提供了法律保障。

3 城鎮化進程中水土保持新舉措新抓手

3．1 加快城市水土保持立法，依靠法制建設生態城市，促進生態文明

城鎮化進程中的水土保持與生態保護，首先要有法制作保障［6］。當前各地正在依據新的水土保持法、科學發展、生態文明的要求，修訂或制定地方性水土保持法規。我們應以此為契機，加快城市水土保持立法進程，北京、天津、上海、南京、成都、廣州、石家莊、武漢等大城市、平原城市，更應加快立法，二、三線城市也要根據城市發展的迫切需要，著手城市水土保持立法，并以此實現水土保持新突破。

城市水土保持立法中應突出研究幾個問題:一是政府水土保持目標責任，根據城市功能區劃分，分別確定政府預防、保護、治理、監測的目標、任務。二是城市規劃協調機制，城市規劃、園區規劃、旅游規劃等應依法落實保持水土和保護生態的對策措施，提出相應的目標、任務、措施，實行水行政主管部門出具規劃意見書制度。三是根據城市生態功能定位劃分重點防治區，如將生態保留區、飲用水源區、城市及規劃區、河網水系區等劃為重點預防保護區，將現有中度以上侵蝕土地、平原風沙區等劃為重點治理區;劃定城市生態紅線，確定生態保育區。四是強化生產建設項目水土保持管理，細化“三同時”制度，凡是動土石方的工程(包括土地一級開發、規模化的農業開發、經濟林開發等)均應報批水土保持方案，作為辦理土地、環境影響、立項的必備依據;項目實施過程中實行水土保持進度報告制度、度汛方案報告制度、監測數據上報與公示制度;工程完工后先行水土保持驗收制度，作為項目竣工和投入運行的必備要件。五是強化城市建設中的土石方、雨洪管理，根據城市布局特點和環境影響，實行政府劃定專門取土(石、料)場、棄渣場制度，防止亂挖濫棄;施工場地應采取苫蓋、沉沙、攔擋、排水等措施，不得將泥漿排入城市排水管網;確定雨洪資源利用原則，采取透水鋪裝、下滲、下凹式綠地、保護河湖水系等措施，攔、蓄、滲、用雨洪資源，防止地表徑流增加造成的雨洪災害。六是強化水土流失治理與生態修復，加大城郊、江河上游、河網水系的治理，建立受益方與保護方的生態補償制度，生產建設項目水土保持補償制度。七是強化監測、公報，根據城市功能區定位，連續實施區域水土流失與生態狀況動態監測，發布年度、季度公報;生產建設項目監測實行汛后、年度報告與公報制度。八是加大對違規行為的處罰，經濟處罰應取上限，根據城市特點設置新的罰則，對造成嚴重水土流失和生態災害事件的機構、個人追究責任。

3．2 積極參與城市( 城鎮) 發展規劃的制定和修正，以長遠規劃構建生態城市

生態城市首先應該是結構合理的城市，適度的人口密度，合理的土地利用，良好的環境質量，充足的綠地系統，完善的基礎設施，有效的自然保護，自然系統與社會、經濟系統相協調，構成城市生態系統。城市發展規劃應將城市生態功能納入重要目標，城市發展應與生態保護相協調，城市建設應與安居相協調，城市管理應與民生相協調。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，保護城市水土資源，保護和改善城市生態環境。從空間規劃上，城市的總體布局、各分區布局都要充分考慮生態需求，要保留足夠的生態空間，要有一定比例的綠地涵養雨水，保留和規劃一定的河、湖、渠、水系等空間，有一定的庫容能調蓄雨洪，維系和增強城市的生態功能，減少城市熱島效應。從城市發展進程規劃上，城市建設速度要適度、合理，應循序漸進，不能單一追求速度，應控制開發強度，避免高密度、大強度的地表擾動，建設時序上要充分考慮擾動破壞后生態修復所需時間，使自然環境能得到充分休養生息。

根據水土保持法第十五條的規定，城鎮建設等方面的規劃中應當提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規劃報請審批前征求水行政主管部門的意見。這為城市水土保持提供了重要法律支持，各級水行政主管部門應積極參與城市發展規劃的修訂，促進城市發展與生態保護的協調，在規劃階段制定保護水土資源、保護生態環境、防災減災的對策和措施。

3．3 建立和完善城市保持水土、保護生態的技術標準，規范城市設計、施工、建設等行為

在現行國家標準中，《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)明確了對城市建設項目的要求:控制城市硬化面積，綜合利用地表徑流;保護地表植被和土壤，最大限度地保護水土保持功能;合理安排施工時序和進度，遇大雨和大風減少施工;采取降水蓄滲措施，涵養水源;控制土石方施工，防止城市管網淤積等。《建筑與小區雨水利用工程技術規范》(GB 50400—2006)，對建筑與小區的雨水收集、入滲、儲存與回用、調蓄排放等進行了規定。北京市在國標的基礎上，規定了城市房地產建設項目土石方綜合利用率、表土剝離利用率、臨時占地與永久占地比、施工降水利用率、硬化地面控制率、雨洪利用率等量化控制指標。北京市經濟技術開發區又進一步提出了施工期土地臨時覆蓋率、透水鋪裝率、外排水含沙量、下凹式綠地率、植物配置品種數、喬灌覆蓋率等指標。國務院《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》(國務院辦公廳〔2013〕23 號文件)明確要求，新建城區硬化地面中，可滲透地面面積比例不宜低于40%。北京市《新建建設工程雨水控制與利用技術要點》規定，以建設工程硬化后不增加建設區域內雨水徑流量和外排水總量為標準，新建建設工程應配建雨水調蓄設施，具體配建標準為:每1 萬平方米硬化面積配建不小于500 m3的雨水調蓄設施;凡涉及綠地率指標要求的建設工程，綠地中至少應有50%是用于滯留雨水的下凹式綠地。公共停車場、人行道、步行街、自行車道和建設工程的外部庭院的透水鋪裝率不小于70%。這些指標對預防、減輕城市化過程的災害具有重要意義和作用［7］。

城市執法機關和有關行業主管部門應加強監管，在項目立項行政審批、施工監管、竣工驗收中嚴格執行國家標準，全面提升城市建設水平。

3．4 加強城市建設項目水土保持方案編報審批與實施管理，有效控制水土流失與生態環境影響

城市內澇與建設項目密集布局、大量硬化地面、施工場地泥漿亂流有直接關系，城市霧霾與施工工地不采取防護措施直接相關。為此，應加強對建設項目的全面、系統管理:一是嚴格落實水土保持方案的報批制度，制定事先預防、保護的預案;二是加強對施工過程的監管，全面實施監測監控;三是對違規施工、超標排放(泥漿、揚塵)的采取強制停工措施;四是隨時公告建設項目造成水土流失和生態影響的監測數據和情況，鼓勵全社會進行監督;五是嚴格水土保持設施驗收，不合格者不得投入運行。

3．5 加強城市水土保持與生態保護的宣傳教育，形成全社會共同參與城市水土保持的良好氛圍

城鎮化關系到國家發展，涉及千家萬戶，關乎生命財產，要廣泛開展全民的宣傳教育，城市水土保持宣傳重點要做到“五進”，即進社區、進學校、進機關、進工地、進園區。應將水土保持課程納入各級黨校、干部學院的必修內容，使領導干部率先接受保護資源、環境的教育，樹立責任意識。全社會普及城市水土保持知識，樹立保護自然生態的自覺意識，使各級領導、有關行業主管部門、規劃設計機構、廣大民眾，充分認識到城市水土保持的重要性和緊迫性，轉變城市建設觀念，提高全社會的思想意識，為預防和減輕城鎮化過程的災害打下良好的社會基礎。對損害城市生態環境的活動和行為，開展輿論監督、公眾監督，形成全社會關注生態城市建設、參與生態城市建設的氛圍。

［1］孫家駒．城市化須走生態模式之路［N］．學習時報，2011-08-08．

［2］楊偉民．推進生態文明的城市化［J］．中國投資，2013(1):30-33．

［3］劉震．努力探索城市水土保持的成功經驗［J］．中國水土保持，2000(1):1-3．

［4］楊潔．中國社會財富集中的制度成因及治理策略［EB/OL］．http://www．chinareform．org．cn/society/manage/Report/201303/t20130315_162927．htm．

［5］姜德文．城鎮化進程中的水土流失與生態環境新問題［J］．中國水土保持，2013(1):1-3．

［6］李飛，郜風濤，周英，等．中華人民共和國水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011:26-27．

［7］姜德文．建設生態城市根治城市內澇［J］．中國水利，2013(17):20-24．