我國農村集體建設用地使用權流轉模式探析

陳燕玉，郭旭彥

(福州外語外貿學院，福建 福州 350202)

一 農村集體建設用地的概念

(一)農村集體建設用地的概念界定

2002年《農村土地承包法》第2條對農村土地給出如下界定“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”，再結合《農村土地承包法》第3條“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”的規定，筆者認為農民集體所有的土地主要包括三方面：農民集體所有的農村土地即農用地，農民集體所有的建設用地，農民集體所有的除荒山、荒丘、荒溝、荒灘等以外的未利用地(如圖1所示)。

圖1 農民集體所有土地種類

筆者認為，農村集體建設用地可以概括為土地所有權屬于農村集體、而土地使用性質是非農用途的那部分土地。主要包括農民宅基地、集體公益建設用地和非農業生產經營用地等。

(二)農村集體建設用地使用權流轉的涵義

從當前我國集體土地流轉的現狀來分析，按土地權利的流轉可分為：土地用途流轉、土地所有權流轉和土地使用權流轉(如圖2所示)。

目前，對“農村集體建設用地使用權流轉”并沒有一個法定的確切定義，理論界對其也暫沒有較為統一的概括。筆者認為，在我國農村集體建設用地使用權流轉的含義可理解為農村集體建設用地在土地所有權不變的條件下，依法取得土地使用權的權利人可以將其占有的農村集體建設用地通過出讓、轉讓、出租、作價入股或出資等方式讓與他人占有、使用的行為。

圖2 集體土地流轉種類

二 農村集體建設用地使用權流轉現存的問題

隨著經濟的發展以及城鎮化進程的加快，無論是發達地區還是欠發達地區，農村集體建設用地流轉的現象都已大量存在，流轉多處于自發、無序的狀態，且流轉范圍不斷擴大，流轉形式逐漸多樣化，尤其是在經濟發達地區和城市郊區的流轉趨勢更是不可阻擋，并已成為各地社會經濟活動的重要組成部分。在經濟較為發達的地區，農村集體建設用地的使用權以出讓、轉讓、含土地使用權作價出資、入股、聯營等形式自發流轉的行為相當普遍[1]。當前，我國農村集體建設用地已達2.7億畝，在經濟發展中發揮了巨大作用。但是，目前的農村集體建設用地在流轉過程中仍存在較多的問題和不足。

(一)集體建設用地流轉缺少相應的制度

首先，產權主體的規定不明確。《憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。”“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”而在《土地管理法》和《民法通則》中進一步將《憲法》所規定的“集體所有”明確為“農民集體所有”，農村集體經濟組織或村民委員會或村民小組負責“農民集體所有”的土地經營和管理。這里，集體土地產權的界定是清楚的，即產權主體是“農民集體”。但在實際工作中，由于“農民集體”是一個虛幻的概念，并沒有落實到每一個農民中去，因此，產權主體往往被農村集體經濟組織或村民委員會或村民小組所取代。其次，集體土地產權權能不完善。從當前的法律規定來看，集體土地所有權屬于不完整的土地所有權，集體和農民雖然有使用權，但并不專有，排他性不強[2]。同時，由于法律對集體建設用地流轉的條件、權益和用途等沒有相應的界定，土地經流轉后，很難進行土地登記。

(二)集體土地的利用相當粗放，規劃不到位

正是由于前文提到的農村集體建設用地流轉的法律制度的不完善，在集體建設用地能否流轉，如何流轉，破產兼并除外的情況應如何處理方面缺乏相應的法律規定，使得地方土地管理部門對集體建設用地的管理處于無法可依、無規可循的狀態。進而導致了集體建設用地利用的粗放、無規劃，也導致其管理薄弱和舉棋不定，更導致大量非法用地的產生。政府的管理缺位，使得集體建設用地的所有者和使用者以及使用者之間的交易行為缺少法律的規范和行政管理，交易基本上處于放任自流狀態，從而對土地利用規劃和城市規劃的實施帶來了沖擊，使得規劃落實困難。

(三)集體建設用地流轉的收益分配制度不合理

農村集體建設用地的產權主體不明晰, 導致土地流轉過程中利益沖突、收益分配不公，突出表現為農民個人獲益少。

1.農村集體建設用地流轉收益分配不公平

集體建設用地流轉過程中土地的收益主要由土地所有者或者政府進行分配，鄉集體成為土地流轉收益的最主要獲利者；這種國家強制參與土地收益分享的行為，直接使得在農民和集體之間分配收益的總額減少。同時，在集體土地的違法及自發流轉過程中，土地流轉的收益具有隨意性。

2.流轉收益的分配機制中缺乏對農民的利益保障

農村集體建設用地流轉收益常被用于填補鄉鎮財政的不足，從而使得農村社會保障機制不穩定。土地資產越來越成為我國農村加強基礎設施建設、土地整理開發、保證農村穩定、促進農民收入的重要經濟來源。而在現實生活中，農村集體土地所有權主體長期不明確，農村集體建設用地流轉的收入常被用于支付機關人員工資福利等，是補充鄉鎮財政不足的重要財源，并沒有用于改善農民的生活，從而使得農民的利益未能得到有效保障。

三 創新集體建設用地使用權流轉模式的新思路

針對當前我國農村集體建設用地流轉中存在的問題，筆者從保護農民土地權益出發，試圖提出構建農村集體建設用地使用權流轉模式創新實施的基本思路。

(一)農村集體建設用地使用權流轉的法律保障

農村集體建設用地使用權流轉是一個復雜的系統，要使系統得以良好運行，需進一步完善相關法律，制定出相關制度。

1.加強農村集體建設用地使用權流轉的立法建設

當前土地市場已經逐步成熟和完善，然而對農村集體建設用地使用權的流轉問題，現階段仍處于非法與合法的邊界，存在一系列的現實障礙。所以，要對集體建設用地流轉進行規范的管理，立法工作刻不容緩[3]。首先，對限制集體建設用地流轉的法律法規進行修改，進一步完善集體建設用地流轉的產權制度；其次，制訂專項管理法規，對集體建設用地使用權進行定義，明確集體建設用地使用權進入市場的條件，還需對流轉的程序、審批規定、流轉形式、以登記為核心的管理規則、相關的違法交易及相關問題的處理辦法等制定明確的規定。

2.加強中介組織的建設，建立集體建設用地管理制度

集體建設用地流轉主體的分散性及其落后性，使得在信息的獲取、分析等方面均處于不對稱的地位，因此在土地交易中顯失公平。要改善這種狀況，首先，需要進一步加強中介組織建設，成立專業的中介機構。通過專業的中介服務機構溝通不同地區建設用地供求雙方的信息，可以使土地流轉成為真正的開放式流轉，使土地價格更貼近價值和市場的運行規律。

(二)完善農村集體建設用地使用權流轉形式和流轉市場

本人認為，從保護農民權益出發，需要進一步完善農村集體建設用地流轉的形式及其市場。首先，賦予農村集體建設用地與國有建設用地相同的不受非法限制的權利。如果能夠規定國有土地與集體土地具有相同的權能，那么農村集體建設用地使用權的流轉可以參照國有土地使用權招標、拍賣、掛牌等的程序和辦法。其次，集體經濟組織作為集體土地所有權代表，可以在集體建設用地流轉的一級市場實現土地使用權的初次流轉，通過出租、出讓、抵押等方式將一定年限的集體建設用地使用權讓渡給土地使用者；同時集體建設用地的使用者可在二級市場實現使用權的再次流轉，將土地使用權轉租、轉讓或抵押給其他使用者[4]。

(三)促進農村集體建設用地使用權流轉收益的合理分配

收益分配是農村集體建設用地使用制度改革的關鍵。當前，從實踐看，收益分配有兩個基本特點：一是按一定比例，而不管這一比例的科學性如何；二是鄉(鎮)以上的政府得到大部分的收益。為了提高農村集體建設用地配置的效率和形成合理的利益機制，在流轉收益的支配方法上，集體建設用地使用權初次流轉所得收益應全部歸土地所有人和集體組織成員所有，而再次流轉的土地所得收益應當歸土地使用者支配。集體獲得的土地流轉收益源于土地所有權，理應屬于村民所有，其支配權應當由村民決定，用于發展農村經濟。然而由于現階段，農村的土地擔負著生產功能、社會保障功能，事實上是一種公共資源和公共產品。土地產權的喪失意味著農民失去了就業、生活來源和社會保障。因此集體建設用地流轉收益應當最大限度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。同時還要完善財務透明、收支公開制度，建立起強有力的監督機制等，多管齊下，使得農民集體獲得的土地流轉收益真正能夠為農民服務，為發展農村經濟服務。

[1] 洪增林.我國集體土地流轉系統研究[M].北京：科學出版社，2008.

[2] 徐漢民.中國農民土地持有產權制度研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2004.

[3] 陳明.農地產權制度創新與農民土地財產權利保護[M].武漢：湖北人民出版社，2006.

[4] 惠獻波.農村土地經營權抵押貸款實踐探索：一個文獻綜述[J].湖南財政經濟學院學報，2014，(3).