微博時代的政府治理模式轉型分析*

徐 琦

（浙江工業大學 浙江 杭州 310023）

一、微博與政務微博的興起與發展

微博（Micro－Blog）的概念最早來自于美國人埃文·威廉姆斯創建的Twitter網站，是一種即時信息的變種。用戶可以通過網頁或移動客戶終端在微博組建個人社區，基于用戶關系以140字為上限，即時分享、傳播以及獲取信息。因此，微博有簡明、即時、互動的特征，給傳統溝通模式帶來了沖擊。公眾通過微博表達意見，政府部門也需要回應微博中的公眾訴求，政務微博應運而生。

在國內，政務微博尚未有明確的定義。根據上海復旦大學輿情研究中心發布的2011年4月發布的《中國政務微博研究報告》將政務微博界定為政府及公共事務相關的微博的統稱。從政務微博的實際用途來看，政務微博可視為“政府部門及其官員開設的主要用于傾聽人民心聲、訴求排解與政府管理有關的實際問題，傳達黨和政府的聲音、及時公布相關數據和事件，從而進行網上知曉、網下解決問題的相關微博”。［1］從國內各網絡平臺歷年微博報告來看，政務微博可分為黨政機構官方微博和公職人員微博兩類，界定方式以“V”符號認證，而不以微博內容為區分。綜上，政務微博可以認為是由國家和地方各級黨政機關和其他公共服務機構，以及各級黨政機構中任職的官員在微博平臺開設的，經過實名認證的微博的總稱。

自2009年第一個政務微博開通以來，根據《2013年新浪政務微博報告》，“截至2013年10月底，新浪平臺上的政務微博有100151個，其中包括機構微博66830家，公職人員微博33321位。相比去年同期增長4萬余個，增長率超過60%”。［2］政務微博在短時間內快速發展，成為政府信息公開，公民網絡問政，官民平等協商的重要平臺，在政府治理中承擔起越來越重要的角色。

信息技術的發展讓微博取代以往的論壇和博客，成為最主要的輿論媒介工具之一。微博及政務微博對現實社會的沖擊力不斷增強，在我國當前公民政治參與渠道待拓展的形勢下，微博尤其是政務微博，被賦予了更多的政治使命。微博時代的到來讓原有的權力模式被重新分配，對政府治理而言，既是機遇，也是挑戰。如何在新的治理格局下，既擴大公民參與，將更多公眾納入到治理的過程中來;又維持參與社會秩序，把握輿情動向，消減微博平臺上部分公眾的負面情緒，是微博時代的政府治理要面臨的一個現實又迫切的問題。因此，微博時代，政府治理模式該如何轉型顯得尤為重要。

二、微博對政府治理模式轉型的影響

治理理論興起于上世紀90年代，政府治理研究關注政治過程重心的改變，即如何從統治走向治理轉變的研究。政府治理的兩種主要觀點分別是國家中心論和社會中心論。國家中心論主張國家處于主導地位，治理是政府的核心部門通過與社會互動，從而制定出相互能夠接受的決策，［3］達到政府預期的目標。社會中心論則主張政府與整個社會系統成為伙伴關系，治理是“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用”，［4］治理的主體未必是政府。盡管兩種理論有所差異，但都強調政府治理的核心是通過和社會其他主體的互動與合作，打造公共事務多元共同治理的目的。而微博平臺正以其獨有的特征，給政府治理模式轉型帶來多方面的影響。

1.低門檻準入，治理主體多元化

微博突破社交工具的范疇，在潛移默化中反映和引導著數以億計的公眾的意見表達，這改變了政府與公眾間固有的互動模式。微博平臺變原有的政府單向單中心的“統治”格局為匯集政府決策、公民意見、第三部門、企業、意見領袖等多方聲音的多元主體共同治理的新格局。一方面，140字的限制讓微博具備信息碎片化的特征，微博上的政務信息相對傳統的新聞和時評更簡單易懂，這就“降低了公眾對政務微博信息進行解碼的難度”。［5］公眾對公共事務的關注能力將隨之提升，有助于推動公眾對公共事務的關注，讓更多公眾參與治理成為可能。另一方面，公眾只需注冊賬號，即可對有政治議題進行評論、轉發，對政務微博進行關注、私信、評論，這些行為都將公眾納入到政治參與過程中來，降低了公民參與的成本。公眾通過微博，發掘與評論議題，向政務微博提出自己對公共事件的看法，表達自己的利益訴求，再由微博的裂變式傳播傳遞出去。相近的觀點通過微博平臺集結，由個體意見表達匯集成輿論力量，公民參與治理的可實現性大大提高。政府、公眾及其他社會組織在治理過程中成為博弈關系，共享話語權，形成多元主體共同治理的結構。微博降低公民政治參與的門檻，提高公民對政治參與的興趣，有利于多元主體共同治理的實現。

2.打破身份界限，治理結構扁平化

傳統大眾媒體作為政治溝通的必要工具期間，發表政見幾乎是政府部門單方面的“特權”。這種壁壘的存在讓公眾難以具備與政府平等對話的資格。加上長期以來官本位的思想根深蒂固，政府與公眾社會地位懸殊的心理，在治理結構上呈現從政府到公眾自上而下的科層制結構。公民在這樣的環境下，出于對自身利益的考量，在政務議題上缺乏直言的勇氣。微博半匿名的方式，一定程度上降低了公眾在發表政見時的風險，公眾政見真實表達的意愿大大提升。同時，微博的轉發功能將相似觀點的公眾的觀點集結，形成“草根”力量向政府喊話，造成輿論話題。公眾和政府間在話語權上的差距縮小，民眾對于公共事務闡發的意見引起政府更多的重視。微博推動打破了原有的治理等級，政府與公眾由“統治——服從”變為“合作——互動”，治理結構變得扁平化。公眾將自己置于與政府更平等的位置，以平等對話的形式與政府互動，政府就能根據公眾的聲音來有針對性的開展、調整和改善治理工作。

3.信息相互交互，治理決策科學化

信息的交互性是微博的一大特征，通過微博平臺的“評論”“轉發”和“私信”功能實現。微博平臺通過“關注”和“粉絲”的功能，將政府在政務微博里發布的政務信息和公眾個人微博單方面的政見表達整合起來。公眾已不再是政治信息傳播的終端，“轉發”功能讓信息在各個社交圈之間的傳遞。微博平臺打破馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）弱連接理論中的強弱連接的界限，讓過去的弱連接變為強連接。政府也可以通過政務微博得到公眾對公共事件、政府方針、公共行政等政府工作過程與結果的反饋。在“傳遞—反饋”的循環過程中，信息溝通原有的單一主體單向線性傳播發展為多主體多向網狀傳播。自媒體時代的去中心化讓公民通過微博表達的個人見解與其他用戶、意見領袖及政府政策相互影響、相互作用。政府決策不再僅由政府單方面決定，微博平臺上的多方輿論能幫助政府匯集民智，民主決策，并依據民意開展治理工作。

4.互動的即時性，治理過程公開化

微博即時性的特征，讓公眾可以不受時空限制就政治議題開展討論。政府的治理過程因為“有圖有真相”的微博平臺變得更公開、透明。原來從事件發生到信息傳遞的時空界限被打破。微博平臺推動治理過程向公眾開放，公眾對正在發生的公共事件不僅有實現知情權的保證，還能夠即時評論，充分發揮公民的監督力量。政府部門也能通過微博獲取公眾的信息反饋，從而了解公眾對政府治理每個環節的看法以及對政府工作的期待。“雙向互動傳播模式改變了政府形象塑造的方式”，［6］在治理過程公開透明的時代，政府有能力及時回應和解決公眾最關注的焦點問題，這無疑有利于塑造良好的政府形象，提高政府公信力。

三、微博時代政府治理的困境分析

微博經過近幾年的發展已進入常態運營期，政府在治理過程中，在采納公眾建議，應對公共事件，回應公眾互動等方面也積累了豐富經驗。但微博在給政府治理帶來轉型機遇的同時，也讓政府治理面臨新的困境，主要表現在以下四個方面。

1.政府在治理過程中的權威性被消解

在擴大公民參與的同時，政府不再是治理的唯一主體，微博的使用可能消解了政府在治理過程中的權威性。微博內容碎片化的特征，容易導致關鍵信息的缺失使受眾對信息錯誤解碼，微博的內容在傳播中產生的歧義，并以訛傳訛。另一方面，微博不僅存在失竊和冒用的風險，還可能有近似微博名來混淆視聽，任何微博用戶在轉發時候可以使用“@”加上用戶名的方式冒充政府言論。這些做法無疑危害到政府的公共形象，影響政府信息發布的權威性。在過去政府以“統治”為主的環境下，政府通過傳統大眾媒介過濾掉大部分謠言，為社會輿論創造一個良好的空間。但在微博時代，微博的匿名性、便捷性、即時性讓在微博平臺發布虛假消息和謠言成本低，流傳快，影響大。而部分地方政府在公共事件發生后，由于擔心政府形象受損，對事情真相進行遮掩，反而為謠言滋生提供了溫床，引發公共信任危機，加劇社會矛盾。如果政府針對公眾關注的公共問題上不能做到公開、透明，無法及時給出公眾所期待的回應。公眾就可能從微博平臺的海量信息中自己找答案或盲目推斷答案，謠言喧囂塵上，致使政府在社會治理中的權威性和公信力被消解。在多主體共同治理的環境下，政府要考慮如何保證政府形象的權威性和公信力，減少謠言對社會治理的不利影響。

2.政府在治理中由主動地位變被動地位

在“統治”中，政府在治理中處于主動地位。而多元主體的共同參與治理后，可能導致政府在治理中反應滯后，處于被動地位。政府在治理中應該“扮演著統合治理各方的角色，是管理社會公共事務的“元治理主體”，承擔著建立指導行為主體行動的共同愿景和行為準則的職責。”［7］但目前，政府通過微博平臺扮演的卻是處于相對被動的角色。政府在政務微博上發布的信息集中體現為對公共關注事件的回應，缺少主動公開。同時，政府部門對公眾關注的公共事件反應往往不夠敏感，在謠言形成規模后才開始關注和介入公共事件，錯過了妥善解決的最佳時機，此時再要與公眾溝通，政府將要付出更高的成本。傳播學理論研究表明，受眾在接受相互沖突信息后，更傾向于接受先接收到的信息，信息接收的順序對受眾的接受產生影響。這意味著，政府如果在信息擴散的初期，不能通過政務微博等形式及時發布公眾關心的重點問題的官方解釋，以客觀、真實的內容打消公眾疑慮，就可能在治理過程失去主動權，只能被動地根據事態的發展做補救，這將降低公共事件解決的效率。

3.易宣泄非理性情緒，加大政府治理難度

微博在為社會提供多元化治理機會，拓寬公民政治參與渠道的同時，由于用戶素質的良莠不齊，加上微博監管方式的不成熟，也成為部分民眾宣泄非理性個人情緒的通道。在面臨重大或突發性公共事件時，公眾在微博的評論與轉發中常帶有個人情緒，這些情緒會在微博傳播過程中與內容一同擴散。如果公眾帶有的是非理性或負面消極的情緒，那么這些負能量就有可能在轉發中不斷發酵。越來越多的質疑和詰問會降低公眾對政府的信任感，導致公眾對政府過程中的不滿情緒被放大。在這種情況下，正面信息不是被淹沒，就是為負面情緒所利用，這會導致政府和公眾產生分歧。一旦這些非理性情緒超過網絡能夠負荷的最大量，將導致公眾政治參與的非理性化，非理性由虛擬世界帶入現實的后果將可能導致公共危機事件的出現，影響了正常的社會秩序。

4.缺乏長效機制，輕視現實問題解決

政府部門在微博管理方面，對政府主要的平臺——政務微博缺乏長效管理機制，導致政務微博在政府治理中發揮的作用不如預期。不少由政府部門開設的政務微博在內容上“不走心”，在表達上“不接地氣”，在溝通上“不平等”，沒有建立統一的規范制度和監督機制對政務微博進行科學管理，也無法激發公眾的表達意愿，公眾與政府的微博互動不如預期，微博的功能未被政府有效利用。政務微博在開啟后，一旦“遇冷”，很少有政務微博從自身入手主動尋求改善的途徑，也很難通過外界監督來保持更新頻率和微博質量，大量政務微博“曇花一現”后終被拋棄。即使是在使用中，不少政務微博的功能也仍停留在線上階段，輕視公眾訴求的現實解決。政務微博通過“心靈雞湯”“有獎轉發”等方式來吸引“粉絲”關注，但并未考慮線上與線下的功能對接，導致只有微博，沒有“政務”的情況出現。政務微博并非政府部門用來“作秀”籠絡人心的工具。只重視線上的虛擬參與，輕視現實的解決，在這個信息透明的時代，將最終導致政府公信力缺失，影響政府治理。

四、善用微博助推政府治理轉型的途徑

微博成為公民參與的重要渠道。伴隨公民政治參與意識的提升，微博給政府治理帶來的新難題也不容忽視。政府在治理過程中，應該善用微博這一新興工具，引導和把握輿論方向，增加政府與公眾之間的相互信任與合作，真正實現多元主體共同治理。

1.加強微博言論監管

政府加強微博微博言論監管，應從簡單言論封鎖轉向輿論監管。政府可以從以下幾方面入手。第一，通過推行網絡實名制，推進網絡言論的立法進程，讓微博用戶在發言時更加審慎，減少虛假信息的傳播。2013年9月9日公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》就以法律手段劃清網絡言論的法律邊界，在規范網絡秩序取得了一定成效。第二，政府在發布政務微博信息時，對遣詞造句應更加謹慎，并通過長微博、鏈接、視頻、圖片等輔助方式來注解微博正文，減少公眾誤讀。第三，要擴大宣傳，提高公眾政治參與的素養，培養公眾網絡發言的責任意識與自律能力。

2.引導公眾輿情方向

在治理過程中，尤其是在面對公共事件時，政府需要在謠言滋生之前快速反應，首先解答與解決在輿論中公眾最關注的焦點問題。同時，政府應該建立全面的輿情監測和預警機制，對公共事件展開主動公關，而不是等待被動地問答或是采取鴕鳥的態度。通過微博和其他媒體收集信息，正確把握輿情方向，剖析公眾的利益訴求。隨后，利用主流媒體和政務微博的影響力，有針對性地發布權威的官方言論，由政府來讓新聞真相更快速更真實地還原在公眾面前，占據輿論的制高點，傳播正能量，引導輿論走向。這樣一來，就能有效遏制謠言的產生與傳播，減少公眾非理性情緒的出現，有利于公共事件的妥善解決。此外，政府還應該加強對具有高粉絲量的微博意見領袖的監管，利用他們的影響力做好微博輿論引導。政府在治理過程中，要始終擔當“元治理主體”，主導整個治理過程。

3.確保政府主動公開

微博時代，政府治理的過程變得公開化，透明化，因此政府更應該主動公開政務信息。對治理中出現的問題，政府要做到主動將公眾納入到公共決策的過程中來。與公眾溝通在先，讓決策過程更民主，保證政府決策的公開性、透明性。與公眾利益切實相關的問題，政府要逐步轉變單向的“統治”作風，廣泛征求公眾的意見，尊重公眾的利益訴求，充分考慮公眾需求后再做決定。面對已經爆發的公共危機事件，政府部門要保證官方信息能通過政務微博等途徑在第一時間發布，針對網友最密切關注的問題，主動公布真相來回應社會質疑，不刻意隱瞞，不說謊欺騙，不敷衍了事。政府在治理過程中將政務信息及時公開透明的做法，能夠打消公眾的疑惑和猜測，消解負面情緒，緩和社會轉型過程中的不穩定因素。

4.建立長效運營機制

政務微博是政府在微博平臺上的權威象征，因此，政府在運用和管理政務微博時，要在觀念和機制上借鑒新媒體的模式，建立起政務微博的長效運營機制，發揮政務微博在治理中的作用。首先，成立政務微博專門管理小組。制定針對政府機構的政務微博管理辦法，對政務微博工作進行定期監督和考評，保證政務微博更新頻率和微博內容的質量，避免出現開啟后就棄用的“空殼微博”和“短期微博”，確保政務微博能長期運作。其次，要實現政務微博線下線上工作對接。將現實中公眾關注的政務工作，關心的政治議題，在政務微博平臺上發布，推動政務信息公開透明;重視線下解決，避免政務微博只是作秀或“擺設”，及時在現實中解決線上網民提出的要求。再次，加強政府各級各部門之間的合作。利用微博在溝通上能夠打破空間界限的特性，加強聯系政府部門間的分工合作，將立體的政府機構功能扁平化。以跨級跨部門分工協作的方式，減少推諉扯皮的現象，提升政府處理政務的效率和能力。讓公民體會到在微博平臺上的參與能夠推動問題的現實解決，贏得公眾的信任，保持公民參與的熱情。政府也能通過微博這一媒介，收集民意，匯集民智，服務民生，贏得民心，達到多元主體共同治理目標的轉向。

［1］崔實敬.我國政務微博的現狀、問題和對策［J］.黨政干部學刊，2011，（11）.

［2］人民網輿情監測室.2013年新浪政務微博報告［EB/OL］.http:∥yuqings.people.com.cn/n/2013/1226.

［3］［美］蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.中國人民大學出版，2001.

［4］［美］詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理［M］.江西人民出版社，2001.

［5］汪青云，劉玥琪.突發事件環境下政務微博的政府形象修復策略探究［J］.新聞知識，2012，（10）.

［6］車佳益，趙澤洪.政務微博中的政府形象塑造［J］.理論導刊，2012，（10）.

［7］陸欣瑜，政府治理轉型——美國進步時代的經驗及對中國的啟示［D］.東華大學，2011.