應當賦予農民怎樣的財產權利？
——中國農村土地產權制度的改革方向探索

◎吳 垠

應當賦予農民怎樣的財產權利？
——中國農村土地產權制度的改革方向探索

◎吳 垠

黨的十八屆三中全會提出:要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多的財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。其中，“賦予農民更多的財產權利”的提法既是眾望所歸的“亮點”和“新意”，亦是破解當前農村改革、土地流轉、城鎮化發展動力的重要突破口。但是，應該賦予農民怎樣的土地財產權利，以便“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，并完善城鎮化健康發展體制”呢？這當中，既有對土地產權權利分層次賦予的“產權分配與集中”問題，也有賦予形式和機制的創新問題，許多未竟的改革亟待探索。

我國幅員遼闊、各區域情況差異較大的國情決定了：“賦予農民更多的財產權利”不可能是一個一勞永逸的過程，沒有多種出路的相互比較、借鑒，而希望通過某一種“賦權”模式來達致農村土地產權制度改革的總體目標，改革可能面臨一窩蜂、高成本、低收益的結局。我們在思索農村土地產權制度變革方向之前，不妨簡單回顧一下我國對土地財產權權利的基本規定：

新中國成立后，1962年的《人民公社條例》和1982年的《中華人民共和國憲法》，消滅了城鄉之間一切的私有土地。前者把農村宅基地和自留地收歸集體所有，后者把城市私宅之下的土地收歸國有。兩種土地，權利不同，價格不同。國家壟斷城市建設用地一級市場，放開土地使用權的二級市場。城鎮的國有土地可經招拍掛程序自由流轉，也可抵押；集體土地若想流轉為非農用地，只有國有化一途（近年來有一些地方進行了各種集體土地流轉試點，但一來規模總體來說較小，二來還是受到種種限制，比如宅基地嚴禁轉讓給城鎮戶口）。農民只有耕地承包權，農民占有的宅基地為一戶一宅，宅基地免費獲得，無償使用，農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租于非農建設，農民只有有限的土地權利。土地如何使用，國家要進行用途管制。

這個基本的制度國情說明，賦予農民更多的財產權利和農民需要什么樣的財產權利之間，仍有相當的制度距離和制度創新空間。現行農地制度的產權特征可以描述為一個兩權分離的雙層構架：即土地的歸屬權（集體所有權）和土地的實際利用權（集體共用和農民個體私用）并存。那么，進一步的改革我們究竟能夠提供怎樣“更多的財產權利”給農民呢？這和農民所需要的財產權利之間究竟能否“供求平衡”？仔細閱讀三中全會的表述，我認為以下幾點必須給予重視：

1.耕地、宅基地和村集體建設用地的財產權是不是都要賦予農民個人

從現階段情況看，賦予財產權的“承包使用權”流轉是制度范圍內可操作的重要途徑，而所有權必須仍舊堅持集體所有，但可以憑借土地集體經營的收益按確權比例讓農民分享紅利。也就是說，耕地的承包經營權、宅基地的使用權和村集體建設用地的使用權可以在一定期限（如30年）或延長期限（如60年）的基礎上賦予農民或農戶，并允許農民或農戶在這個期限內流轉，但在期限到期之日前應讓最初賦權的這個農民或農戶本身有權收回，這可以避免土地流轉之后帶來土地兼并的后果。主要也可借此防止城市工商資本下鄉搞與農業發展和農民富裕無關的“圈地運動”。現在的困難是，土地流轉時，是讓農民個體分散出讓流轉還是以“組團”或“集體”形式讓土地在更大規模和更大范圍流轉？這就要根據“地利”（是否有規模化的土地可以流轉）、投資者資金規模和“人和”（農村居民之間的利益關系）靈活安排。可以肯定的是，集體出讓談判能力更強而農民個體分散出讓則談判能力相對弱，從長遠的土地紅利獲取來看，有條件的地區應堅持土地集體出讓、規模化經營、收益按確權比例讓農民分享紅利。所以，三中全會關于“賦予農民更多的財產權利”的表述不是讓土地財產權利一放了之，而是在農村土地集體所有制框架內有收有放。這個決策是和土地是農民最重要最基礎的保障財產相聯系的，不能只強調流轉而不體現歸屬關系的持久性。如果沒有集體所有，這一點就不可能保障。

2.賦予農民更多的財產權利應注重土地財產之上的產業化配套

三中全會的表述中，在賦予農民更多的財產權利之前，特別提及要“要加快構建新型農業經營體系”，也就是說土地、宅基地是保底財產，發展相關產業、夯實農業經營體系才是根本。畢竟，中國各省市區都存在相當一部分土地肥沃程度和土地生態環境并不富裕的農村地區，坐等地利絕對不可行。土地之上若沒有產業，這些地區要謀求發展農民、富裕農民仍舊難以實現。所以，地利條件并不優越的農村地區進一步土地財產權利的確權需要注意：不應只是劃定農民擁有的財產權利范圍，而應考慮土地和相關產業的綜合效應。通俗地說，就是確了權，就要“辦事兒”（讓農民搞產業化），不能等、靠、要；養懶漢、靠天吃飯則只能帶來貧窮。因此，確權和農民的產業化承諾應該一體化，不能為確權而確權。

3.探索與農村集體所有制的土地財產占有模式相適應的“多點多級”農地產業經營模式

實踐經驗表明，不同區域的土地資源稟賦、產業特征和發展階段存在一定差異性，要按照多點多級梯次發展的思路，突出賦予農民財產權利和農業產業化經營方式的多樣化舉措。總體而言，要盡力發揮集體所有制和農業合作社的最大生產潛力，找到適合各個地區農村集體所有制統籌、農戶（民）分散經營、企業化帶動合作等新模式，注重發揮基層社區對農戶聯合經營的帶動作用，扭轉小農經濟長期的生產力低下狀態。各地區利用土地謀發展的過程不求統一步伐，但求各具特色：功能、產業、資源上形成互補互動格局，有時未嘗不是一種“梯度”發展的選擇。

4.農地承包經營權流轉與土地增值收益分配應堅持市場的“決定性”資源配置功能，規避土地收益分配的不公

國內一些地方出現的土地“漲價歸私”論和“漲價歸公”論，均不是完全按照市場規律辦事，搞得上上下下均不滿意。可以考慮的增值收益分配模式包括（1）“土地股份合作制”：出發點是建立一種長期收益分配機制，以解決農民土地使用權轉讓以后的長期收益問題；（2）“農民——公司——業主”合作經營模式：可大大提升土地產出的價值，使土地的收益增加，農民獲得的租金普遍高于過去自己經營土地時的收入；（3）“土地資本化的市場指數模式”：農地流轉的價差收益不是一次兌現就完了，可以考慮根據每次流轉的價差收益收取一定比例用于流轉出土地的農民，直至其收回土地使用權為止。這些模式均不是完美無瑕，要考慮各地農民、市場和政府的實際情況，因地制宜。但根本原則是，農戶流轉土地不是永久流轉，要有時間限制和收益反哺，規避土地私有化和土地兼并的社會風險，堅持市場在定價與分配紅利過程中的“決定性”功能。

5.通過農地產權改革推動農民成為社會中產階層

農村土地產權制度改革在形成新型的農村合作組織的同時也改變了中國傳統的農村社會結構、權力結構以及階級與身份地位的認知評價，重新厘定了鄉村社會的生產關系。隨著土地流轉的加速，將引起農村職業結構的分化、社會流動的加速和階層結構的變遷。土地流轉集中到一定程度，就會開始讓部分人定型化為比較穩定的社會中產階層。顯然，地權變革是一個農村各階層利益的再分配與重組過程，并不斷重組著既有的社會階層結構，當前的要務在于，應盡快通過賦予農民土地財產權利和準予流轉獲益來形成一批農村的中產階層（或至少應該形成農村居民向中產階層社會結構過渡的一致性社會預期），并讓這一趨勢在農村社會階層結構中日漸定型，穩固農村的社會生產關系，形成長治久安的農村經濟和社會復興態勢。

6.“確權、頒證、流轉”僅是改革手段，后續配套政策必須跟上

以“確權、頒證、流轉”為基本綱領，以土地使用權的物權化為基本取向，將農村非農用地產權和農用承包地產權作為對象，實現農村土地產權的市場流轉和交易的改革具有積極意義。下一步的改革應堅持農村土地（包括集體建設用地、承包地、宅基地）的集體所有，通過確權賦能，把集體經濟組織的所有權和農民手中的使用權變為永久性物權，使它們能流轉交易；保護集體和農民分享土地增值收益，以此建立農民獲得生存、發展來源的長期保障制度，防止農民的財產權利受到侵害。但是，這種方向的改革也面臨著一些風險后置的問題，例如：土地流轉后，農業生產經營怎么保持？那些以生態和農業產業為特色的省、市、區的地位會不會受到影響？農村剩余勞動力在離開土地后，出路是否多元化、有著落？這些問題不是流轉本身可以解決的，還需要大量的配套改革探索，由此引出本文的結論——中國農村土地產權改革的方向與路徑：注重民生、著眼長遠。

如果說前一階段中國農村土地產權制度改革的關注點是實現土地要素權利的市場配置功能，改變分散的小規模經營，提高土地規模經營效率，即通常所說的“確權、頒證、流轉”；那么，下一階段的改革方向則應該是解決農民的土地財產權利問題，即從法律上確權、建立所有權和使用權（用益物權）制度，在經濟上實現權利的獲益問題——切實改善農村居民的民生難題。

要使農民擁有真正的土地財產權利并獲得民生改善的持久動力，改革的取向是集體所有制框架內解決農民的土地財產權利問題，把農村集體產權制度的效益充分激發出來。這需要一個長遠、基礎性的制度設計。當前，各地關于土地確權、流轉的實踐一直在進行中，產生許多新的問題和矛盾。構建更加完善的農村土地產權制度顯得尤為必要——要能夠找到落腳到實地，真正解決現實問題的政策方案，尤其需要從制度體系設計、法律層面突破、農民權益核算與補償方式等重要的實踐領域提出對策建議和系統制度設計。

近期的思路是，堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，發展農民專業合作和股份合作組織，培育新型經營主體，通過改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中長期的改革思路則要著眼于多元化的改革路徑，側重農村土地產權制度改革經驗教訓總結提煉、土地流轉增值收益分配、農村新型合作組織以及鄉村治理等方面進行更具有針對性的理論研究與政策實踐，努力克服土地產權制度改革中出現過的利益沖突，引導土地產權制度帶動各地的兩化互動，增加農村產權制度改革對發展相對滯后地區的要素引領作用。我們相信，農地產權制度改革，只要守住耕地底線，堅持制度創新，有效反哺農業、農村、農民，前景必殷殷可期。

作者單位：西南財經大學經濟學院