糧食主產區亟待解決的五大問題

◎蔣和平

2013 年12 月底，中央經濟工作會議將保障國家糧食安全列為2014年六大經濟工作任務的首位，糧食主產區糧食生產是保證谷物基本自給和口糧絕對安全的關鍵。最近我們在河南、黑龍江等糧食主產區調研，對我國糧食主產區存在的一些突出問題進行了分析，在此基礎上提出了解決糧食主產區的突出問題的政策建議。

糧食主產區隱憂的五大問題

（一）糧食主產區糧食生產能力接近極限，面臨較大的增產壓力

2013年，我國糧食總產量達到60193.5萬噸，同比增長2.1%，成功實現“十連增”，其中，75%以上的糧食產量、80%以上的商品糧，均來自13個糧食主產區。除此以外，我國糧食總需求呈現剛性增長，每年需要增加糧食30億公斤以上，85%以上也來自于糧食主產區。然而，在現有的農業資源條件下（包括：單產水平、播種面積以及勞動人口結構等），全國多處糧食主產區已經接近產量的極限，如何實現進一步增產，面臨嚴峻考驗。

（二）糧食主產區與主銷區利益分配失衡，區域經濟差距不斷擴大

糧食主銷區和主產區的劃分源于2001年糧食流通體制改革，全國被劃分為13個糧食主產區、七個主銷區和11個基本平衡區。糧食主銷區以工業化、城市化為主導，不再承擔糧食生產的具體任務。然而，隨著土地、勞動力、農資等價格的不斷上漲，糧食主產區則陷入“糧食大省、經濟弱省、財政窮省”的怪圈，糧食生產越多，經濟越落后。近10年以來，13個糧食主產區人均財政支出6136元，僅相當于全國平均水平的80%。如果“糧食生產與利益分配”倒掛的狀況長期得不到改善，勢必會影響糧食主產區“政府抓糧”與“農民種糧”的積極性，進而影響國家糧食安全。

（三）糧食主產區基礎設施仍然薄弱，制約了現代農業的發展

水利等基礎設施薄弱，已成為制約糧食主產區現代農業發展的主要“瓶頸”。例如，產糧大省河南，其水利骨干工程完好率不到50%，近40%的耕地為靠天田，每年旱澇災害造成的糧食損失都在40億斤以上；黑龍江省普遍缺乏江河大型控制性工程，有效灌溉農田面積不到全國平均水平的一半。受現行條塊分割體制的影響，農業基礎設施建設資金分屬不同的部門分配和管理，導致了資金投入分散，重復建設的現象比比皆是，難以發揮政策的綜合集成效應。

（四）糧食主產區農業金融保險供給不足，不能滿足新型經營主體的需要

家庭農場、種糧專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業是當前糧食主產區最重要的農業生產載體。相比普通的農戶，新型經營主體面臨更大的生產投入和市場風險，對于資金和保險需求也更加強烈。糧食主產區的農村信用社，支農服務能力嚴重不足，即使通過“聯保貸款”，一次性貸款也不足10萬元，無法解決新型經營者的根本問題。另外，糧食主產區的農業保險保額太低，范圍有限，遠遠不能滿足新型經營主體需要。如：小麥、玉米、水稻保額一般為300元/畝，大棚保險、農作物制種等需要保額較大保險項目，常常成為空白地帶。

（五）糧食主產區倉儲與物流方式落后，造成糧食損失程度嚴重

我國實行三級糧食儲備制度（中央儲備、地方儲備和農戶自儲），其中，政府（中央與地方）倉儲設施只有10%左右適合糧食散裝散卸，由于庫房部分老化且儲糧條件較差，造成在儲存環節糧食損失率達到約5%；農戶的糧食儲存量超過儲存總量的50%，糧食損失量約為0.2億噸/年。此外，隨著糧食產銷格局的變化，糧食運輸格局也正在發生根本性逆轉，由“南糧北運”逐漸向“北糧南運”“中糧西運”轉變，增大的省際糧食流通量，每年可達到2億多噸。但是，糧食主產區85%的糧食采用傳統的包糧運輸方式，運輸裝卸方式落后，導致每年損失糧食達800萬噸左右，從產區到銷區的物流成本占糧食銷售價格的20%～30%。

政策建議

（一）瞄準三大政策目標，實現增產、增收、區域發展共贏

糧食安全是我國經濟社會長期穩定發展的前提基礎。但如果在維持糧食安全的同時犧牲了廣大糧農和糧食主產區政府的應得利益，這樣的糧食安全是不可持續發展的安全。因此，我國未來糧食安全絕對不能建立在以犧牲種糧農民和糧食主產區的利益為代價的基礎上，糧食補貼政策應該瞄準糧食增產、糧農增收及糧食主產區區域發展三大目標，實現三者的共贏發展和均衡發展，構建糧食安全的內生長效機制。應從促進整個主產區發展的角度考慮，根據糧食主產區為保障國家糧食安全的貢獻和付出的成本，增加對糧食主產區的轉移支付和各項支持，促進主產區經濟社會加快發展，確保主產區政府和種糧農民得到合理利益補償。

應重點向糧食核心產區傾斜，要在國家主體功能區劃的基礎上，進一步界定核心產區的范圍，以便各類資源真正向核心區集中，通過支持核心產區發展，以點帶面，從而帶動其他區域發展，最終實現共贏。

（二）制定以利益調節為核心的政策，激發糧食主產區的種糧積極性

新一輪政策制定，要通過“加、減、建”，調節糧食主產區與主銷區之間的利益分配，調動糧食主產區的種糧積極性，即：加大對產糧大縣的財政轉移支付力度，將新增補貼向種糧大戶、糧食生產專業合作社和家庭農場傾斜；減輕糧食主產區財政負擔，取消糧食風險基金地方配套；建立糧食主銷區與主產區的利益補償機制，通過平衡糧食主產區與主銷區之間的利益關系，調動政府與農民的種糧積極性。

（三）劃定糧食生產核心功能區，切實加強農業基礎設施建設

在糧食主產區劃定生產核心功能區，以此為平臺上，加強部門協調和資源整合，明確規劃土地整治、高標準農田建設等各類項目，切實加強農業基礎設施建設。把種糧大戶等新型經營主體作為重點受益對象，著力加強灌溉排水、土壤改良、道路整治、機耕道、電力配套等工程建設，同時盡快出臺解決規模經營主體曬糧場等建設用地的辦法，創造規模生產條件，提高糧食綜合生產能力。

（四）通過挖掘技術、土地及防減災工作潛力，保障主產區糧食的繼續增產

首先，挖掘技術潛力。優良品種是產量的重要保證之一。2013年，全國糧食畝產是358.5公斤，比2004年提高69.6公斤，從良種來看，部分區域試種的優良品種產量水平還有50%至80%的提升空間。其次，挖掘土地潛力。耕地質量是提高單產的重點。高產田更新提質后單產可提高5%，中低產田改造后單產可以提高20%，兩者將新增產糧約合1000多億斤。第三，挖掘防減災工作潛力。我國農作物每年發生氣象災害面積約5億畝至6億畝，發生病蟲害70多億畝次。減損就是增產，隨著主產區防災減災水平提升，這方面增產還有潛力。

（五）鼓勵政府參與成立擔保公司，創新農業金融保險發展模式

在金融扶持方面，鼓勵由地方政府出資或參股來成立擔保公司，為新型經營主體提供擔保的方式，中央政府同時也應該給予適當的政策和資金扶持；創新農業產業鏈金融模式，大力發展大型農機具質押、農業訂單質押以及倉儲質押等多種金融工具。在農業保險方面，推動農業保險保障水平提升至可以彌補直接物化成本；針對當地農業主導產業，開展設施農業、農作物制種、漁業、農機等保險；同時，盡快建立財政支持的農業大災風險分散機制，幫助保險機構有效規避大災風險。

（六）逐步實現糧食儲備由糧食主產區向糧食主銷區轉移，加強兩區之間對口協作

應改變糧食主產區現有落后的傳統倉儲方式，在繼續推進“小型鐵皮糧倉”科學儲糧專項工作的基礎上，加大科技投入，通過采納先進的烘干設備、機械通風等方式改善糧食存儲，減少糧食在倉儲與運輸過程中的損耗。與此同時，從糧食安全與平衡利益的角度出發考慮，應有意識地在糧食主銷區建立糧食儲備庫，逐步實現糧食儲備由糧食主產區向糧食主銷區轉移。