創新政策解決“誰來種地”問題

◎姜長云

最近幾年來，隨著工業化、城鎮化的迅速推進，農村青壯年勞動力大量進城，農業勞動力老弱化的問題日趨突出，村莊空心化、農業兼業化問題不斷加重，“誰來種地”成為發展現代農業難以繞開的話題。2013年12月召開的中央農村工作會議指出，解決好這個問題，對我國農業農村發展和整個經濟社會發展影響深遠。會議提出的相關政策主張，體現了鮮明的時代精神和創新意識。

解決“誰來種地”問題需要立體思維

就總體而言，解決“誰來種地”問題，需要拓寬視野，寬、長、高并舉。

1.寬度：鼓勵農村土地流轉和農業適度規模經營，培育新型農業經營主體

隨著農業勞動力的大量轉移，許多地方土地低效利用、粗放經營或土地撂荒問題加重。在此背景下，近年來，許多地方出臺措施，鼓勵農村土地流轉，發展農業適度規模經營，并將其與促進專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的發育結合起來。這些新型農業經營主體相對于普通農戶，往往具有較強的資金實力、先進的農業發展理念，是農業科技創新和成果轉化的生力軍，也是開拓農產品市場、促進農村土地與其他生產要素結合的活躍力量。將培育新型農業經營主體與發展職業農民結合起來，有利于培育發展現代農業的帶頭人和骨干力量。大量調研顯示，培育新型農業經營主體，可以有效促進農業土地生產率、資源利用率和農業競爭力的提升，有利于帶動農業增效、農民增收。把培育新型農業經營主體同推進農村生態文明和美好鄉村建設結合起來，倡導資源節約、環境友好型農業發展方式，把農村建設成為安居樂業的美好家園，還可以更好地吸引年輕人務農，壯大職業農民隊伍，緩解優質人才外流對農業發展的負面影響，增強農業的可持續發展能力。這次中央農村工作會議提出，要把加快培育新型農業經營主體作為一項重大戰略，實際上抓住了當前影響農業可持續發展的關鍵。

2.高度：提高農民素質，促進農業生產經營組織的改造提升

解決好“誰來種地”問題，核心是解決好人的問題，關鍵是要讓農業成為有效益、有奔頭的產業，讓農民成為體面職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。從國際經驗來看，要做到這一點難度很大。最大的難點是如何提高農民素質，形成富有活力、創新力和競爭力的新型農民隊伍；以此為依托，加強對農業生產經營組織的改造提升，提高農業產業組織的競爭力。近年來，隨著農業勞動力老弱化問題的加重，提高農民素質的重要性和緊迫性不斷增強。如果農民素質跟不上，創新農業發展方式，促進農業提質增效，甚至建設美好鄉村，都會成為無源之水、無本之末。

專業大戶、家庭農場也好，農民合作社、農業產業化龍頭企業也罷，這些新型農業經營主體的帶頭人往往是新型農民的骨干力量，其素質狀況在很大程度上決定著新型經營主體的活力、競爭力和創新能力。這些新型經營主體的帶頭人，其綜合素質和經營能力往往明顯高于普通農戶。但是，現代農業的發展日新月異，農業發展方式的創新永無止境。在發展現代農業的過程中，絕大多數新型農業經營主體帶頭人，仍然面臨著素質“再提高”的問題。加強對新型農業經營主體帶頭人的培養培訓，優化其成長發育的環境，對于提高新型經營主體的運行質量，具有至關重要的影響。

當前，我國普通農戶“小而全、小而散”的問題比較嚴重，經營方式粗放的問題比較突出，但在今后相當長的時期內仍是我國農業發展的“主力軍”。發展現代農業，不能不繼續重視普通農戶的發展。但是，當前普通農戶發展中的問題，與自身勞動力素質不高、經營能力和合作意識不強有密切關系，成為制約農業增效、農民增收的突出障礙，也在相當程度上影響農業集約經營、規模經營的實現。因此，加強農民特別是青年農民培訓，對于改造提升普通農戶，完善農戶家庭經營在發展現代農業中的基礎性作用，仍然具有舉足輕重的影響。

3.長度：培育新型農業服務主體，構建發達的農業社會化服務體系

在發展現代農業的過程中，培育新型農業經營主體“面子上”好看，前景往往振奮人心。但是，農業經營主體或組織創新的選擇，在很大程度上會有“無心插柳柳成蔭”的結果。日本20世界60年代初發布的《農業基本法》提出了培育“自立經營農戶”的目標。這種“自立經營農戶”在很大程度上類似于我國的家庭農場。但是，在相當長的時期內，日本培育“自立經營農戶”在總體上并不成功，反而導致小規模農戶兼業經營，特別是以農為輔的第二類兼業經營普遍化。在人多地少的東亞國家，工業化、城鎮化快速發展時期，農戶兼業經營的普遍化發展，在一定程度上有其必然性。如非農就業機會的迅速增加、農地轉用或租賃價格的提升、減輕勞動強度的農業技術開發、農業勞動力老齡化的發展等，都是其重要誘因。受經濟社會環境的制約，政府的政策選擇，雖然也會影響農戶兼業經營的發展進程，但至少在短期內難以根本改變農戶兼業化發展的趨勢。在我國，盡管新型農業經營主體的加快發展及其在農業發展中地位作用的迅速提高，已是可以預見的趨勢。但在今后相當長的時期內，新型農業經營主體的專業化經營恐怕還難以根本替代小規模農戶的兼業經營，而成為農業經營的主要形式。在此背景下，發展現代農業是否“無路可走”，“誰來種地”的問題是否無法化解？答案未必那么悲觀。

根據我們的大量調查，“少數農業企業家+發達的農業服務體系+小規模兼業農戶”，可能也是發展現代農業的重要路徑之一。小規模的兼業農戶由于農業勞動力老弱化，很容易面臨“無力種地”、“不知如何種地”的難題。通過發達的農業服務體系“幫助農民干”，機耕、收獲、施肥撒藥等只需一個電話，小規模兼業農戶“無力種地”的問題就可以迎刃而解。通過少數農業企業家帶著農民干，小規模兼業農戶“不知如何種地”的問題，也將不再成為問題。“少數農業企業家+發達的農業服務體系+小規模兼業農戶”，可以有效化解“誰來種地”的困局。在此，專業大戶、家庭農場、農民合作社或農業產業化龍頭企業的帶頭人，都可以成為農業企業家的來源。

通過培育新型農業經營主體，拓寬解決“誰來種地”問題的寬度；通過提高農民素質、促進農業生產經營組織的改造提升，提升解決“誰來種地”問題的高度；再來通過培育新型農業服務主體、構建發達的農業社會化服務體系，拉伸了解決“誰來種地”問題的長度。三管齊下，解決“誰來種地”問題就會思路大開。

創新農業社會化服務機制是解決“誰來種地”問題的戰略工程

近年來，農業社會化服務體系建設日益引起中央政府的重視。2013年的中央農村工作會議更是把加強農業社會化服務放到突出位置，要求加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。我們認為，要理解這種政策精神，需要創新機制、完善政策，注意三個要點。第一，推進傳統農業社會化服務組織的改革創新和轉型升級，著力解決農業社會化服務供給不足、發展滯后的問題；第二，著力優化新型農業服務主體的成長環境，按照專業化、市場化、產業化、社會化甚至國際化要求，鼓勵農業服務組織的創新，促進農業社會化服務供給結構的優化，提升其對現代農業發展的引領支撐能力；第三，按照構建立體式復合型現代農業經營體系的要求，完善農業社會化服務發展機制，并將其作為解決“誰來種地”問題的戰略工程。第一、第二個要點比較容易理解，本文不再贅述。在此主要討論第三個要點。

發展現代農業的過程，實際上是個農業分工分業不斷深化的過程。農業分工分業的深化，實際上是由點及面到體的立體式復合型演化過程。如隨著專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業產業化龍頭企業的發展，這些新型農業經營主體之間，甚至新型農業經營主體與普通農戶等傳統農業經營主體之間的聯合和合作不斷深化。這種聯合和合作，有利于增進組織創新的規模經濟、范圍經濟和協同效應、網絡效應，培育農業產業鏈不同環節之間的戰略伙伴關系，甚至促進農業產業鏈、價值鏈轉型升級。在此方面，信息服務、科技服務、金融服務等社會化服務，可以有效發揮“粘合劑”作用。又比如，近年來，隨著農民合作社和農業產業化龍頭企業的發展，農民合作社和龍頭企業在農業社會化服務供給中的作用迅速凸顯。與此同時，在許多地方，農民合作社和龍頭企業規模小、層次低、功能弱、同質性強的問題日趨突出，這與面向農民合作社和龍頭企業的服務體系不發達，導致農民合作社或龍頭企業的轉型提升難以得到有效的服務引導密切相關。因此，面向農民合作社和農業產業化龍頭企業的發展需求，引導相關服務組織創新，促進農業社會化服務的立體式復合型發展日趨迫切。

發展現代農業的過程，不僅是推動農業結構戰略性調整的過程，也是農業產業鏈和產業體系不斷發育的過程。在此過程中，農業產業結構（供給結構）的轉型升級只是表象，農業需求結構的轉型升級是引領，農業要素結構的轉型升級是基礎，農業產業組織結構的轉型升級是依托。農業社會化服務的發展，不僅可以有效促進農業需求結構和產業結構的對接、有效引領農業產業組織結構的轉型升級，還可以為農業要素結構的轉型升級、為吸引優質要素和資本進入農業產業鏈提供通道。況且，隨著農業分工協作關系的深化，許多農產品供應鏈已經由線性的單鏈轉變為非線性的網鏈，由此導致對農業社會化服務網絡化發展的要求不斷強化。當今世界，農業產業鏈的主導力量日益轉向農產品流通等服務環節，這也要求提升農業社會化服務的發展高度，增強對現代農業發展和農業產業鏈、價值鏈升級的引領能力。