準確把握國家糧食安全戰略的四個新變化

◎葉興慶

作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員

2013年底召開的中央農村工作會議，明確要求實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰略，明確提出確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全新目標。這是綜合考慮我國未來糧食供求格局、農業資源環境承載能力，以及保持政策穩定性、連續性等因素后作出的重大戰略決策。

1996年發布的《中國的糧食問題》白皮書首次明確提出，“立足國內資源，實現糧食基本自給，是中國解決糧食供需問題的基本方針”，“中國將努力促進國內糧食增產，在正常情況下，糧食自給率不低于95%，凈進口量不超過國內消費量的5%”。2008年國務院審議批準的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020）》重申，“糧食自給率穩定在95%以上”。農業部制定發布的《全國種植業發展第十二個五年規劃（2011-2015）》提出，“確保自給率95%以上”，“水稻、小麥、玉米三大糧食作物自給率達到100%”。可以說，“糧食自給率95%以上”，是主導我國糧食生產政策乃至耕地保護政策近二十年的重大方針。與這個方針相比，中央新近提出的國家糧食安全新戰略，既保持了必要的穩定性、連續性，又有新的發展。

第一，“保”的范圍有收縮。長期以來，我國統計口徑中的“糧食”和我們所講的糧食安全中的“糧食”，是包括谷物、豆類、薯類在內的較為寬泛的概念。按這個口徑，我國糧食自給率（國內產量占國內產量與凈進口量之和的比率）2012年已下降到89%。這主要是由大豆進口快速增長造成的。我國大豆進口量，2001年為1394萬噸，2012年達到5838.5萬噸。在95%以上的糧食自給率目標已經失守且難以恢復的情況下繼續宣稱這一目標，有損政府公信力。因此，中央明確提出，要進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。相比以前籠統地要求糧食基本自給，這次收縮為要求谷物基本自給、口糧絕對安全，體現了實事求是、與時俱進的精神。

第二，“保”的要求有提高。在科學發展理念日益深入人心的時代背景下，即便為了達到谷物基本自給、口糧絕對安全的新目標，也不能再走過去那種發展糧食生產的老路。中央明確提出了兩個新要求：一是堅持數量質量并重。這意味著，我們不僅要做到“量”上足夠，還要做到“質”上讓人放心。近年來，我國食品安全事件頻繁發生，“鎘大米”等事件造成較大社會影響。在今后的谷物和其他農產品生產過程中，要更加注重質量和安全，注重生產源頭治理和產銷全程監管。二是堅持當前長遠兼顧。這意味著，我們不僅要努力提高當前的農業生產能力，還要提高農業可持續發展能力。過去那種為了增加農業生產而不惜陡坡開荒、超采地下水、侵占濕地、大量施用化肥農藥等做法再也不能繼續下去了。必須注重永續發展，轉變農業發展方式，發展節水農業、循環農業。

第三，“保”的途徑有變化。在使市場在資源配置中起決定性作用、構建開放型經濟新體制的時代背景下，保障國家糧食安全要更新理念、拓展視野。在新的國家糧食安全戰略中，不僅首次將“糧食基本自給”調整為“谷物基本自給、口糧絕對安全”，而且首次將“適度進口”視作糧食安全戰略的重要組成部分。在提高國內產能的同時，積極參與國際貿易，廣辟糧食進口渠道，會使我國糧食供給更加可靠、市場更加穩定。還要注意的是，與以前將糧食安全標準界定為“自給率95%以上”不同，這次并沒有為“谷物基本自給、口糧絕對安全”給出一個量化概念。這么做是有其戰略考慮的。在WTO規則的約束下，我國谷物和口糧的自給率究竟能達到多少，盡管與關稅配額管理和“黃箱”政策運用有關，但從根本上說，取決于國內外生產成本和價格的比較。我們只能通過推動國內農業生產基礎設施建設、農業科技進步、農業經營規模擴大，盡可能放緩國內農業生產成本的上漲速度、盡可能保持國內稻谷和小麥生產的比較優勢。

第四，“保”的責任有調整。為實現“谷物基本自給、口糧絕對安全”，無疑需要更好發揮政府作用。自《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》（國發[1994]32號）首次提出實行“米袋子”省長負責制以來，要求省一級政府把當地糧食平衡的責任擔當起來、實現區域糧食平衡，就成為我國糧食政策的重要組成部分。根據這個政策，省級政府對當地的糧食生產、收購、銷售、省際流通、市場管理、儲備和吞吐調節等各個方面全面負責，保證糧食的正常供應和價格穩定；為實現地區糧食平衡，調控地區糧食市場，糧食產區要建立3個月以上糧食銷售量的地方儲備，銷區要建立6個月的糧食銷售量的地方儲備，以豐補歉，確保供應。在特定歷史條件下形成的這套制度安排曾發揮過積極作用，但隨著全國糧食市場一體化程度的提高、中央對糧食市場調控能力的增強，這套制度安排也逐步暴露出深層次矛盾和問題。在新的時代背景下，政府與市場、中央與地方各自的作用邊界需要重新劃分。這次中央明確提出，中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任，各級地方政府要樹立大局意識，增加糧食生產投入，自覺承擔維護國家糧食安全責任。明確“中央承擔首要責任”，是對“米袋子”省長負責制的重大完善，有利于形成全國統一的糧食市場。下一步要做的工作，是對中央和地方各自應承擔哪些職責進行更清晰的界定。

順利實施國家糧食安全新戰略，關鍵在于兩點：

一是提高國內糧食綜合生產能力。這是堅持“以我為主、立足國內”的基礎，是實現“谷物基本自給、口糧絕對安全”的前提，是做到“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上、我們的飯碗應該主要裝中國糧”的必然要求。2013年我國糧食產量超過6億噸，達到了一個新的高度。目前的糧食產能中，部分屬于本不該有的產能，部分屬于透支未來的產能，這些不健康的產能應該按規劃逐步退出。今后，要通過增加健康的產能，以彌補這些不健康產能退出造成的缺口，并力爭使總產能有新的提高。為此，需要在保護好耕地、加強農田基礎設施建設、促進農業科技進步、調動農民種糧積極性等方面付出艱苦努力。

二是提高國際市場糧源掌控能力。黨的十八屆三中全會明確提出，構建開放型經濟新體制，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合。對農業而言，也要從我國的資源稟賦出發，發揮比較優勢，更充分地利用國際國內兩個市場、兩種資源。適當增加糧食進口，加快農業走出去步伐，是我國構建開放型經濟新體制的理性抉擇。鑒于糧食生產對我國農民的重要性、在國際糧食市場上我國具有大國效應，必須審慎把握好進口規模和節奏、方式和布局。應給國際市場穩定的預期，逐年地、緩慢地、均衡地釋放我們的進口需求，讓國際市場有一個反應的過程和增加產能的時間。應注重進口來源多元化，降低國際糧食市場波動給國內帶來的影響。既要鼓勵企業在國外通過直接租賃土地、合資合作等方式建立糧食生產基地，也要鼓勵企業走出去投資建設農業基礎設施、農產品加工廠、收購碼頭和倉庫等物流設施。盡快提高大連、鄭州等商品交易所的國際化程度，增強在國際糧食市場上的話語權和定價能力。