積極推動群眾自治組織參與基層政府社會管理
——北京市昌平區十三陵鎮的實踐

◎方桂堂

積極推動群眾自治組織參與基層政府社會管理
——北京市昌平區十三陵鎮的實踐

◎方桂堂

當前，社會建設明顯滯后于經濟建設，尤其是就業不足、城鄉發展失衡、分配不均勻、收入差距擴大、地區差異擴大、社會保障缺乏、環境衛生、社會治安等問題，對社會管理形成了極大的壓力。而廣大基層政府仍然傾向于通過行政命令和政治動員的手段來整合社會資源，采取“一元化”的社會管理模式，傷害了公眾和社會組織參與社會管理的積極性，長期持續則會帶來公眾的集體“不滿意”和“不同意”，管理水平無法適應當前社會發展的需要。近幾年，北京市昌平區十三陵鎮在發揮群眾自治組織參與社會管理方面進行了實踐和創新，探索出了行之有效的做法。

實踐及成效

（一）十三陵鎮社會管理工作重點

十三陵鎮是首都北京北線旅游重鎮，流動人口數量巨大，2012年共接待旅游人口800萬余人。在建設、環保等方面受到嚴格的限制，工商業發展相對滯后。其區位屬性及經濟社會發展特點共同決定著鎮區社會管理工作的重點和難點主要包括以下三個方面。

其一，社會治安與流動人口管理。由于毗鄰北京市以及昌平城區，交通環境相對便捷，十三陵鎮吸引了大量的外來就業者在此暫居，以便進城工作或者就近經商；豐富的文化遺產、宜人的自然風光以及充足的民俗旅游、觀光農業接待能力，造就了十三陵鎮發達的旅游產業，不僅吸引了源源不斷的游客到此游覽、觀光、度假、采摘等等，同時也吸引了大量外來人口來此務工、經商；北京聯合大學在十三陵鎮域范圍內設有校區，學校常駐師生3000余人。由此，十三陵鎮的外來人口不僅多，而且構成復雜。以石牌坊村為例，該村現有戶籍人口數量僅為372人，而外來流動人口數量則高達785人，是戶籍人口的兩倍有余。這些流動人口大多居住在農民的出租大院內，主要來自河北張家口，其次是河南、安徽、四川等地，部分院落有十來戶人家共居一院。多且復雜的外來流動人口與本地人口、游客、在校師生共同構成了十三陵鎮的社會基礎，一方面容易形成社會治安隱患、滋生本地人口與外來人口之間的矛盾，另一方面也對環境衛生維護提出了挑戰。此外，如何做好流動人口育齡婦女的服務工作也是十三陵鎮亟待破解的難題之一。由此，社會治安與流動人口管理是十三陵鎮社會管理的主要內容之一。

其二，生態建設及環境衛生保護。十三陵鎮屬于昌平區的生態涵養區，是首都北部的第一道綠色屏障，生態環境保護與建設對十三陵鎮非常重要，數量眾多且復雜的外來人口也為十三陵鎮的環境衛生保護工作提出更高要求。此外，環境優美也是新農村建設的核心內容之一，鎮政府需要積極開展環境衛生保護工作。在過去，環境衛生的整治任務往往是政府布置到鄉鎮，再由鄉鎮以行政方式下派到各村（居）。由于沒有形成激勵機制，村（居）往往視這項工作為負擔，缺乏工作的積極性。這也是部分村莊“臟亂差”的原因之一。

其三，群眾矛盾調處及信訪工作。群眾矛盾調處及信訪工作歷來是基層政府的頭等大事，對于十三陵鎮來說，還有一些特殊的原因需要強調。一是上文提到的外來人口與本地人口之間的矛盾糾紛。二是作為生態涵養區，十三陵鎮對建設活動進行嚴格限制，建設用地包括村民宅基地資源相當緊缺，符合獲得新增宅基地條件的村民幾乎無法實現這一合法訴求，盡管鎮政府以及村委會對此也無能為力，但仍然成為村民信訪需求的重要來源。三是由于正常的建設需求得不到滿足，一些村民違法私搭亂建、非法侵占土地，影響了村容村貌，鎮政府依法拆除違章建筑，由此造成村民私搭亂建以及政府執法拆除違建之間的矛盾。

（二）鎮政府社會管理機構的設置及職能

結合十三陵鎮實際，本文將十三陵鎮政府的社會管理部門原則上分為兩大類：一類是涉及社會公平公正的，包括教育、文化體育、道德風尚、人口、醫療衛生、民政事業、社會保障等，業務科室包括社會事務管理科、文化服務中心、人口與計劃生育辦公室、旅游管理科、旅游服務中心和社會保障事務所；另一類是涉及社會安全和社會穩定的，包括地區治安秩序、生產安全、交通安全、消防安全、地區和諧穩定等，相關工作由十三陵鎮派出所、綜合治理辦公室、司法所、信訪接待中心等部門牽頭負責。

（三）群眾自治組織參與社會管理的途徑及成效

十三陵鎮根據北京市委以及昌平區委關于村莊社區化建設的工作意見，堅持村民自治、以人為本、因地制宜的原則，于2012年3月開始在17個村莊推動村莊社區化建設。村莊社區化建設的重點是在組織形式上“打造一個平臺、強化三防建設”。“一個平臺”指的是村綜治維穩工作分中心，村黨支部書記任分中心主任，社區民警、流管服務站站長及治安巡防隊隊長任副主任，統籌整合村內資源，承擔社會治安管理、情況信息搜集、實有人口管理、安全防范宣傳、矛盾排查調處、遏制違章私搭亂建六項職能。分中心下設“三站兩室”，“三站”即社區警務站、流動人口管理服務站（新居民服務站）、治安巡防工作站；“兩室”即民調室和監控室。“三防”即人防、物防、技防，通過安排人員、物資、技術來保障分中心職能的發揮。以村綜治維穩工作分中心為依托，傳承并創新社會管理工作方法，群眾自治組織在社會治安、流動人口管理、群眾矛盾調解、環境衛生綜合整治等方面創新了參與社會管理的方法，以下將分別介紹。

1.參與社會治安管理成效明顯

村綜治維穩工作分中心及其下設的“三站兩室”，由社區民警與村級自治組織共同開展工作，有效承擔人口管理、安全防范、治安管理、情報信息搜集和服務群眾等職能，成為打擊違法犯罪、服務人民群眾、嚴密村莊防控、化解矛盾糾紛的前沿陣地。在工作方法上強調以下兩個方面的建設：

一是加強保障社會治安的基礎設施建設。分中心辦公用房辦公面積不低于200平方米。采用“建圍墻、安街門、設崗亭、封閉不常用路口”等方法，在村內重點部位和各出入口、主要街巷安裝監控探頭，做到村綜治維穩分中心各站室、人員密集場所、校園周邊技防設施全覆蓋，建立鎮村兩級監控平臺，并與公安派出所聯網，監控室內配備專用值班電話，在顯著位置設立屬地派出所報警電話。

二是加強保障社會治安的人員隊伍建設。按照不低于實有人口2.5‰和流動人口3‰的比例組建專職巡防隊員和流動人口管理員隊伍，保障村莊每個主出入口、每時段設置不少于2名看護人員，實行24小時值守，人憑卡、車憑證出入。村級監控平臺與公安派出所聯網，實行24小時專人值守。

目前，十三陵鎮已有17個村按照社區化管理建設工作，建設“三站兩室”96處、治安崗亭36個，配置圍欄、標牌、視頻監控、桌椅等設備，配備巡防隊員102人。2012年，實施社區化管理的17個村中，有10個村的可防性案件同比下降20%，其余7個村實現可防性案件零發案。

2.群眾走訪“一單式”工作法創新矛盾化解新機制

為進一步構建大信訪工作格局，積極探索“關口前移、源頭預防”的信訪工作新模式，創新科學有效的訴求表達和矛盾化解新機制，將矛盾化解在萌芽狀態，營造和諧穩定的社會環境，十三陵鎮于2009年8月1日起試行群眾走訪“一單式”工作法。

群眾走訪“一單式”工作法是指通過《信訪訴求單》客觀反映群眾訴求和受理、辦理、終結各環節全過程的信訪工作方法。群眾走訪反映訴求、提出意見建議，須首先向基層組織提出，由接待人員填寫《信訪訴求單》。對基層組織答復不服的，須持《信訪訴求單》按照《北京市信訪條例》規定逐級反映。鎮政府及其工作部門按照《信訪訴求單》的內容受理、辦理和答復。答復意見須在《信訪訴求單》中體現。《信訪訴求單》伴隨群眾走訪反映問題的全過程，是鎮政府及其工作部門受理、辦理、終結信訪訴求的依據和載體。“一單式”工作法主要流程為：寫單、遞單、研單、處單、存單。

群眾自治組織在群眾走訪“一單式”工作法中的職能和辦事過程如下：群眾反映訴求或有糾紛需要協調時，在填寫《信訪訴求單》之前，首先由村（社區）村民矛盾糾紛調解委員會負責調查了解，積極協調幫助解決問題，認真做好思想疏導工作。確需填寫《信訪訴求單》的分三種情況進行處理：一是比較簡單和咨詢類的訴求，能夠當場答復的要當場答復，并在信訪訴求單上填寫處理情況及當事人意見；二是需經兩委會或村民代表會討論決定的復雜事項，要指定專人負責落實、協調、督辦、書面答復，并在告知當事人所反映問題的處理方式之日起15日內辦理完畢，重大復雜問題可延長15日，并告知當事人延期的理由；三是村（社區）無權解決的事項，應當書面向當事人講清原因，并在5日內將反映群眾訴求的《信訪訴求單》遞交到鎮社會矛盾調處中心辦理。

以群眾自治組織作為處理群眾走訪問題起點的“一單式”工作法的積極作用體現在以下幾個方面。第一，確保把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態。第二，使“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的信訪工作原則得到真正落實。第三，有利于進一步規范信訪秩序，減少越級訪和重復訪。第四，有利于進一步暢通信訪渠道。目前，十三陵鎮共建立農村（社區）調解組織40個，調解員共有200人。農村矛盾糾紛調解組織的建立以及群眾走訪“一單式”工作法實施以來，大量矛盾和糾紛得以在基層得到解決，使信訪工作更好地服務于“保增長、保民生、保穩定”大局，切實履行了信訪工作為民解難、為黨分憂的職責。據統計，2012年，十三陵鎮各級調解組織排查調處各類矛盾糾紛325件，成功320件，調解成功率98.5%；2011年和2012年信訪總量同比分別下降了10.2%和16.8%。

3.探索“旅店式、網格化”流動人口管理新模式

2007年開始，十三陵鎮在昌平區實施網格化管理的大背景下，堅持寓管理于服務，開始探索引導外來人口自治的形式，逐步建立了“旅店式、網格化”流動人口管理模式。即按地域位置和出租房屋數量，將流動人口和出租房屋進行劃片分割，形成多個小單元“網格”，在每個網格確定一名主管村（居）干部、一名流動人口和出租房屋信息員和巡防隊員。同時，參照旅店管理模式和方法，統一制發流動人口和出租房屋登記信息表等，建立規范的管理臺賬，由村（居）委會干部督導流管信息員每日對“網格”內入住、離開的流動人口檢驗證件（身份證、暫住證）、登記造冊、收集資料，做到來有登記、走有注銷，強化流動人口服務管理。通過流動人口的服務保障和文化融合，密切戶籍內居民與外來人口之間的關系。同時，借助信息化和科技化手段，強化聯系紐帶，有效整合了信息資源，形成了鎮流動人口管理工作辦公室、村委會（居委會）流動人口服務站以及網格管理員三級管理服務網絡體系，實現了社會管理方式的創新。

這種“旅店式、網格化”流動人口管理模式突出群眾自治組織在社會管理中的重要作用，將群眾作為基層信息的采集員、匯報員和監督員，動員了群眾管理社區事務、營造安全社區環境的積極性，降低鎮級管理工作的難度，達到雙贏的效果。2007年以來，十三陵鎮根據當地流動人口的特點，將村莊、社區劃分為6個大小不同網絡，建立了標準化流動人口服務站6個，組建了52人的專職流管員隊伍。全鎮流動人口聚居村的群眾真切感到村子案件少了、秩序好了，生活起居、務工經商更加安心了。2012年，全鎮村（居）可防性發案率同比下降21.9%。

4.環境衛生綜合整治獎勵制度調動群眾積極性

十三陵鎮在創建國家級環境優美鄉鎮工作中，充分發揮群眾自治組織的積極性，主要以各村創建環境升級達標村為著力點，要求各村上報至少兩個以上的環境整治項目。鎮政府設立環境衛生長效管理專項資金，加大環境衛生基礎設施投入，打造環境亮點工程。為了充分調動群眾自治組織參與村莊環境衛生綜合整治工作的積極性，鎮政府在要求村級上報村莊環境衛生整治目標的同時，建立相應的考核獎勵制度，將補貼資金的下發與目標任務的落實完成情況掛鉤。環境整治專項考核的方式包括月度檢查、監督檢查和不定期暗訪督查，采取百分制季度考核、年終兌現的方式，鎮環境衛生中心每季度將檢查評比的結果匯總后，取其平均分值作為各村（居）環境衛生工作考核的最終結果，分別評出一、二、三類村（居）。依據評比結果，按季度兌現獎懲。村（居）保潔員補貼按照所在村（居）的季度評比結果，按季度撥付到村予以發放。全年四個季度被評為一類的村（居），年底對保潔員進行額外獎勵。

2012年，經十三陵鎮環衛中心審核通過后，38個村（居）積極開展了環境建設，投資建設的方向大致相同，主要是生活垃圾處理、環境美化等。其中，16個村累計砌花墻30820米，鋪設地磚68858平方米，清理垃圾13536噸，清理渣土17423噸，清除堆物堆料40468噸；其余22個村主要工程為清理生活垃圾、購置垃圾桶、垃圾車等。作為十三陵鎮的2個社區，胡莊社區充分發揮文藝小分隊的作用，每月組織開展環境衛生志愿服務。北新村社區則側重于地區環境基礎設施的建設，投入27.1萬元，建成街心公園一處，為居民健身、散步提供了良好的場所。從全鎮總體看，2012年各村（居）環境整治工作累計投入資金830萬元，其中區、鎮補助資金820萬元。

政策建議

（一）依法明確基層政府的社會管理職能

進一步完善相關的法律法規，如《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》，對基層政府行政管理的權限和群眾自治組織的范圍進行明確，通過法律的明確規定來抑制政府職能的擴張；制訂《村（居）民自治法》，以法律手段保障基層群眾自治權利。調整基層政府職能，權力下放，不斷擴大群眾自治組織的自治范圍，放手讓群眾按照自治的方式辦理事務，實現基層政府行政管理與村民自治的有機協調。

（二）實現政府和群眾自治組織的良性互動

合理劃清兩者的治理范圍，在群眾自治組織參與基層政府社會管理的實踐過程中，僅靠法律規定無法完全、合理地劃清政府和群眾自治組織的治理范圍，在實際工作中要具體問題具體分析，選擇最有效的治理方式。有些領域需要政府強力干涉才能順利執行，這時政府應該主動承擔起治理的責任，但在一些可以由群眾自治組織自我發揮的領域，政府要在引導和監督的同時給予高度的自由空間，充分尊重群眾的自治權利，實現群眾自治組織的有效自我管理。在需要政府和群眾自治組織共同合作完成的領域，應該根據實際情況確定由政府或群眾自治組織擔任主導角色，相互合作，互利共贏，實現良性互動。

（三）培育基層群眾的自治觀念

加強基層群眾的自治能力，除了需要在客觀上強化法律制度等的保障，還需要在主觀上增強群眾自身的自治意識。群眾自治意識的培養需要一個長期、有效的培養過程。首先可以通過媒體大力宣傳群眾自治的內涵、意義和價值，加強基層群眾對自治制度、群眾自治重要性的了解和認知；其次，讓群眾能夠有機會參與群眾自治的實踐，在真正的參與過程中主動發揮其創造性，感受到群眾自治的優越感；最后，樹立示范典型，讓對基層自治有消極、遲疑態度的群眾感受到榜樣的力量，主動積極地參與到基層自治組織的管理中來。培育基層群眾的自治觀念任重而道遠，只有增強基層群眾的自治意識，才能真正使基層自治組織成為群眾利益的代表者和維護者。

（四）提高基層自治組織參與社會管理的保障水平

一是要對法律法規進行具體和細化，使《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》中較原則性的規定具有更強的操作性。二是要建立相應的自治組織履職責罰制度，對缺位、錯位現象按照規定進行懲罰。三是加大政府投入，尤其在經濟比較落后的農村，要加大對基層自治組織的資源保障和資金支出，以保證其能夠順利地承擔社會管理的必要支出。四是優化基層自治組織的人力資源結構，使基層自治組織有能力擔負起社會管理的功能。

作者單位：北京市昌平區十三陵鎮政府