探索構建適合國情的央地爭端解決機制
——實現中央和地方關系法治化的一個思路

◎車海剛

探索構建適合國情的央地爭端解決機制
——實現中央和地方關系法治化的一個思路

◎車海剛

在“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革新進程中，“建設法治中國”被確定為重要領域之一。中央與地方關系法治化的長期闕如，是造成我國央地之間諸多矛盾和難題的根本原因。亟須以法治化的思維和方式進行相關制度設計及安排。特別是在央地爭端解決機制這一薄弱環節，有必要在借鑒域外先進經驗的基礎上，從中國國情出發，探索具有較強針對性和可操作性的制度模式。

國家治理體系現代化需要實現央地關系法治化

“一統就死——一死就放——一放就亂——一亂就收——一收又死”，這是人們對我國中央與地方關系的形象描述。新中國成立以來，中央與地方關系經歷過數次重大調整，但一直沒有擺脫這樣的惡性循環，未能找到一套調整中央與地方關系的穩定、科學的機制。中央與地方關系的這種頻繁變更和嚴重失調，在很大程度上是由于央地關系的調整長期游離于法治軌道之外，帶有濃重的政治化和人治化色彩。

改革開放30多年，隨著市場經濟體制的確立和深入發展，我國的中央與地方關系發生了一系列重大變化：在財稅領域，1994年的“分稅制”改革重塑了中央與地方的財稅關系，開啟了央地財政體制的分權化方向；在立法和行政管理領域，中央不斷向地方下放了若干事務管理權（既包括立法權，也包括行政審批權、執法權）以及部分人事管理權。可以說，以“簡政、放權、讓利”為核心的分權化，是改革開放以來我國政府治理模式改革的一個重要取向。

在此過程中，也出現了一些新情況、新問題。比如，“分稅制”雖然在規范央地財政關系方面有制度性進步的意義，并有助于克服以往財政包干制下的“諸侯經濟”弊端，但也導致了財力向中央財政的過度集中，擴大了地方的收支缺口，繼而衍生出各地的“土地財政”、“收費財政”等問題。特別是近些年，隨著政府職能由經濟發展型向公共服務型轉變，更多的公共服務職能（如教育、醫療、社會保障等）被賦予地方政府，地方政府的事權與財權、財力不相匹配的矛盾更加凸顯，地方的逐利沖動也因之更趨強烈。再比如，向地方下放部分事務管理權、審批權等，固然在很大程度上調動起了地方政府發展經濟的積極性，但由于片面重視經濟指標的政績考核體制，使地方政府及官員熱衷于互相攀比，造成盲目發展、粗放發展和地區間惡性競爭；地方保護主義盛行，各地實施地區經濟封鎖，人為割裂市場，阻礙統一市場的形成；一些地方政府各自為政、各行其事，采取“上有政策、下有對策”的策略，中央的宏觀調控政策在執行過程中往往變形甚或落空。為實現對地方的有效監督和控制，中央近些年在土地資源、環境等一些領域實行和強化了“垂直管理”。

總體觀之，中央與地方之間存在著諸多摩擦和沖突，甚至形成了某種悖論：一方面，中央對地方的約束力減弱，宏觀調控政策在地方上難以貫徹甚至被陽奉陰違，如在房地產調控方面政令不暢，調控屢屢淪為“空調”就是一例；另一方面，中央對一些屬于地方經濟發展的事務控制和干預過多，如地方政府為爭取項目和資金“跑部錢進”，甚至出現了地方官員常駐北京，在部委辦公室端茶、掃地的極端案例。

中央與地方關系的這些現實矛盾與難題，既是法治化嚴重缺位所產生的結果，也必然需要依靠法治化途徑來面對和解決。實現中央和地方關系的法治化，近年來已經由學界的呼吁進入決策者的視野，獲得越來越廣泛的社會共識。

剛剛結束的中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，前所未有地提出把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標；全會還提出要“建設法治中國”，較之此前“法治國家”、“法治政府”的表述，“法治中國”這個提法更具新意，更有深度和廣度。筆者認為，中央與地方關系法治化無疑是建設“法治中國”的題中應有之意，而且也理應成為“國家治理體系和治理能力現代化”這一總目標的一個重要內容和踐行路線。

構建央地爭端解決機制是央地關系法治化的關鍵

中央與地方的關系是一種雙向關系，既有前者對后者的控制，也有后者對前者的影響。這種雙向互動關系絕不應該是“零和博弈”，而在很大程度上是互相支撐、互相依存的良性互動關系?！霸诮y一的不可分割的基礎上，中央政府始終擁有影響對策各要素及對策進程的主動權；地方處于相對獨立的地位，擁有處理所轄區域內事務的自主權，同時，中央對這些權力行使過程保留監督控制權?！保ㄐ芪尼?，2005）這就需要在中央與地方之間建立起一種運行良好的關系調節機制。此種機制的建立，依賴于中央與地方關系的法治化，反過來又是檢驗央地關系法治化成功與否、效果如何的標尺。

廣義而言，中央與地方關系的調節機制包含如下幾個方面：地方利益的表達機制、中央與地方利益的平衡機制、中央對地方的監督與控制機制、中央與地方爭端或糾紛的解決機制。

我國現行的政治和法律制度體系中，在地方利益的表達機制方面，有上下層級政府之間的信息傳遞和意見交流，地方代表在全國人大召開會議期間提交議案、建議和參加討論，地方依據國家法律和政策制定本地的法律性、政策性文件等；在中央與地方利益的平衡機制方面，有中央政府在提供全國性公共服務上的均等化安排，在政策和資金上對某些特定地區的傾斜和照顧（如通過財政轉移支付、實施地區性開發建設規劃、組織發達地區與欠發達地區的對口支援以及安排改革試點區域等）；在中央對地方的監督機制方面，主要通過立法監控、行政監控、財政監控、人事監控和司法監控等。應該說，這些機制盡管還不夠系統和完善，但是已經具備了制度化的雛形。

相比之下，發育最為滯后、亟須構建的是中央與地方爭端的解決機制。在傳統的思維模式和制度體系下，一般不會承認中央與地方之間存在爭端或糾紛；即便有，也通常會認為中央政府（上級政府）占據著“政治正確”和“道德優越”的制高點，片面強調地方（下級）對中央（上級）的順從。這顯然不符合現代政治理念，亦不符合央地關系法治化對于中央與地方的地位和權力平等、二者相互制衡的本質要求。建立一套適合中國國情、可操作性強的中央與地方爭端解決機制，既是中央與地方關系法治化的必然要求，也是使央地關系真正從紙面上的“法制化”通向實踐中的“法治化”之關鍵所在。

當下中國構建央地爭端解決機制的可行路徑

在中央政府層面設立一個專司協調處理央地之間爭議和糾紛的機構，為侵害央地關系的行為提供有效的救濟途徑，是近年來國內許多學者的主張。但在這個機構的名稱、歸屬關系、職能性質等具體問題上，則存在著許多分歧。在筆者看來，設置這樣一個機構，必須考慮兩方面因素：一是與現行制度的可兼容性、可對接性，以最大限度地降低改革成本和減少制度震蕩；二是對整個國家治理體系的建設性，能在政治體制改革的過程中產生撬動和促進作用。

（一）域外經驗

不妨先來看一看世界上其他國家的做法。中央與地方關系究其根本是一個憲法問題，因而，多數成熟的法治國家都將央地爭端的解決納入合憲審查和憲法訴訟調整的范疇。目前，全球有80多個國家實行違憲法律審查制度；有50多個國家設立了以監督和保障憲法實施為宗旨、以違憲審查為主要職能的憲法法院，包括奧地利、德國、意大利、俄羅斯、韓國等。美國最高法院因其受理很多不涉及憲法問題的案件之故，不符合嚴格意義上的憲法法院定義，但它是全世界第一個實際扮演憲法法院角色的法院。各國憲法法院行使違憲審查職能的方式不盡相同，歸結起來主要有兩種：一是抽象的原則審查，即對某項法律、法令進行事前的預防性審查，確定其是否符合憲法；二是具體的案件審查，即在發生具體案件之后，對法律、法令及行為的合憲性進行審查。從各國的實踐看，對于中央與地方間的爭端或糾紛，大多可以通過憲法法院依循上述兩種途徑解決。

——法國經驗。在西方主要國家中，法國的司法制度具有一定獨特性。其行政司法和憲法司法都對于央地關系的調整發揮著作用。

首先，在行政司法領域。法國實行一般司法法院與行政法院分立，行政審判和司法審判共同構成獨具法國特色的雙軌制審判體系。行政法院系統的終端機構是法國最高行政法院，之下設有上訴行政法院、地方行政法院和專門行政法院（如審計法院等）。法國的行政法院名義上屬于行政系統，實則是獨立于行政系統和司法系統之外的行政司法機構。行政法院既是行政法律法規咨詢機構，也是行政訴訟部門。在法國，行政訴訟的受案范圍非常廣泛，幾乎涵蓋了所有行政行為，中央與地方之間的爭端自然也在其列。

其次，在憲法司法領域。1958年，法蘭西第五共和國憲法創設了憲法委員會，作為違憲審查機構。憲法委員會的決定對法國立法機構、行政機構和司法機構均有約束力，因此被認為是法國所有公權力的最高機構。然而，在法國憲法委員會成立后的相當長時期內，它僅有事前審查的職能，即法律在公布之前由憲法委員會進行主動審查或依申請審查。2008年法國實行深層次的憲法改革，在原有的事前審查制之外創立了合憲性先決程序，即：在普通訴訟中若發現已生效的法律侵害基本權利，可中止案件審理，將合憲性問題提交憲法委員會，從而在制度上連接起普通訴訟程序和違憲審查程序，使憲法委員會擁有了事后審查功能。至此，憲法委員會正式完成裁判化轉變，已然成為實質上的“憲法法院”。法國憲法委員會的這一重大變革，反映出憲法司法化的歷史性趨勢和世界性潮流。正如法國憲法學家法沃赫（Lo u i sFav o r e u）教授在二十多年前所預言的，由于憲法委員會的憲法司法職能，憲法從“政治家的倉庫”變成“為‘法’服務的規范”。這對于以訴訟途徑處理包括央地爭端在內的憲法問題，無疑具有重要的啟示意義。

——日本經驗。日本是一個在解決中央與地方爭端方面有獨到特色的國家。上世紀90年代日本實行地方分權改革后，經過修改的《地方自治法》創設了“政府間糾紛處理制度”，這一制度包含行政系統內部調解和司法裁決兩個層次：一旦政府間出現行政糾紛，可由行政系統內部中立的第三方進行調查和仲裁——有學者形容為先打“內部官司”；不能通過這一渠道解決的，可再通過法院進行司法裁決。

在日本，作為行政系統內部處理政府間糾紛的組織機構是“中央地方糾紛處理委員會”。該委員會隸屬于首相府，是與各省廳（相當于部）位置并列的外設機構。為了保證委員會行使職能的公平、公正、中立，日本作了如下規定：一是委員會在處理糾紛案時，各省廳大臣不得對委員會的運營、勸告內容進行任何形式的干預；二是委員的任命須經兩院同意，同時，委員出現身心健康問題以及違反職務義務的，一律罷免；三是同一政黨或團體的委員人數不得過半，委員不得兼職，與審查對象案有直接利害關系的應回避。委員會委員共有五名，任期三年，在征得兩院同意后由首相任命，設委員長一人。因國會閉會或眾議院解散而未征得兩院同意時，首相可直接任命。但必須在任命后的最初議會時獲得事后承認，否則首相必須罷免該委員會委員。該委員會委員應具有卓越的見識、豐富的經驗并保持政治中立。委員應承擔保守秘密義務，即使在退職以后也同樣如此。另外，在處理涉及一些專業性較強的糾紛事件時，可由委員長推薦，經首相任命，聘用有經驗的專門調查員，該糾紛終了，即予解聘。

（二）中國構想

通過以上國際比較可以發現，訴訟，尤其是憲法訴訟，是發達國家解決中央與地方爭端的重要而普遍的渠道。但是，訴訟畢竟屬于終極手段，而且成本很高。對于現階段的中國來說，更有著特殊的難度：其一，中國文化缺乏“法治”因子，一般民眾尚有強烈的“懼訟”“厭訟”心理，公權機關之間更無通過司法解決爭端的傳統。其二，中國目前沒有通過司法性機構解決憲法爭議的制度安排，雖然可以通過修憲及立法來建立諸如違憲審查及憲法司法化的制度，但從立制到適應都需要一個相當長的過程。其三，訴訟模式要求當事主體具有平等的地位，而我國中央政府與地方政府之間自古以來形成的上下位關系落差，即便可以通過確立地方政府的公法人地位和依據平等性原則劃分央地權限來解決，也同樣需要留有逐漸過渡的余地。

因此，借鑒日本和法國這兩個與我國同為單一制、歷史上又都有著較強中央集權傳統的國家之先進經驗，結合中國當前的實際情況，本著局部突破、循序漸進的原則，分別在行政系統內部設立行使調解和仲裁職能的中央與地方關系仲裁委員會，在全國人大監督下設立司法性質的中央與地方關系司法委員會，不失為一種值得探索的思路。

具體構想和建議是，中央與地方關系仲裁委員會隸屬于國務院，位階高于國務院各組成部門；中央與地方關系司法委員會對全國人民代表大會負責，但不同于全國人大各專門委員會，而是具有相對獨立的地位。中央與地方關系仲裁委員會、中央與地方關系司法委員會，均可在地方設立垂直管理的、跨行政區域的派駐機構。

在職權分工上，中央與地方關系仲裁委員會主要負責處置中央政府（國務院）各部門與地方政府（省級政府）之間、地方政府與地方政府之間的爭端或糾紛；對爭議涉及的地方性法規、國務院部門規章、地方政府規章等進行關于適用和合憲（合法）性的審查及裁決；對不能處置的糾紛案件或法律性文件交由中央與地方關系司法委員會處置。中央與地方關系司法委員會主要負責處置中央與地方關系仲裁委員會無權或無力處置的央地政府間爭端或糾紛；對爭議涉及的法律和國務院行政法規進行關于適用和合憲（合法）性的審查及裁決。

從現實針對性和可行性的雙重角度看，在行政系統內設立中央與地方關系仲裁委員會，一方面，觀照到了央地間糾紛主要集中于行政部門的實際狀況；另一方面，把對中央部門和地方政府制定的法律性文件的適應性和合憲、合法性問題，交由這個雖隸屬于國務院卻又相對獨立的仲裁委員會來判斷也是合適的，可以避免“當事人做自己案件的法官”這種有違法治基本原則的尷尬。而設立既獨立于人大、又對人大負責的中央與地方關系司法委員會，則是考慮到立法權與司法權及法律解釋權相分離的要求，并顧及了我國人大組成人員法律素養的現狀；同時，又通過該委員會對人大負責的安排，尊重了在人民代表大會這一根本政治制度下人大作為最高權力機關的地位。這種制度設計，還可為未來進一步的行政司法和憲法司法改革積累經驗，奠定基礎。

作者單位：武漢大學法學院