公共創新服務平臺建設若干基本問題探討

趙志耘，杜紅亮

(中國科學技術信息研究所，北京 100038)

1 公共創新服務平臺建設仍處在探索階段

1.1 公共創新服務平臺的發展歷史和成就

2006年發布的《國家中長期科技發展規劃綱要(2006—2020)》明確提出，要建設社會化、網絡化的科技中介服務體系。2012年中央發布了《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》，對推動公共創新服務平臺等科技中介服務提出了更明確的要求，那就是向服務專業化、功能社會化、組織網絡化、運行規范化方向發展，并重點發展研發設計服務、知識產權服務、檢驗檢測服務、技術交易服務等科技服務。在這樣的發展背景下，作為科技中介服務體系建設的一個新型載體，公共創新服務平臺以其靈活的組織形式以及與企業需求緊密結合的特點，在全國各地開始快速涌現出來。它們通過對區域、行業內部創新資源的整合，在服務科技創新特別是企業技術創新方面迅速展現出非凡的潛力。

目前，我國的公共創新服務平臺經過近十年的探索，逐步向幾個方向演化，形成三類基本的平臺類別，其中從管理主體的差別來看細分為科技基礎條件平臺、行業和領域公共技術服務平臺、區域公共科技服務平臺三類［1］，而從服務內容的不同則可分為研發公共服務平臺、科技創業公共服務平臺和科研條件公共服務平臺三類［2］。在實際運行過程中，各地通過積極探索，初步形成了一些有特色的做法。例如，針對科技基礎條件平臺，北京提出了“研發試驗服務基地、領域平臺及工作站三位一體的工作體系”;針對行業和領域公共技術服務平臺，北京積極探索“專業孵化+創業導師+天使投資”的孵化模式，江蘇、廣東、浙江等積極探索產業技術研究院模式和產學研技術創新聯盟模式，重慶市首創了“檢測超市”模式;針對區域公共科技服務平臺，廣東積極發展專業鎮技術創新平臺，上海打造“創業苗圃”+“孵化器”+“加速器(科技產業園)”的孵化服務鏈和“科技114”呼叫平臺模式，海南省則打造了“農業科技110”信息化服務平臺。這些有益的探索和嘗試，為不斷挖掘公共創新服務平臺的價值并促進其健康發展奠定了堅實的基礎。

1.2 公共創新服務平臺發展存在的問題及其原因

由于目前全國各地的公共創新服務平臺建設實踐時間并不長，很多做法的有效性和持續效果仍有待檢驗，而且各地的公共創新服務平臺本身涵蓋的資源范圍及其服務對象仍然有限，區域之間在平臺設置上存在重復交叉，平臺的服務模式缺乏創新，平臺的服務能力和運行效果參差不齊、部分平臺還沒有走上良性發展的軌道等問題，這些問題較為普遍地存在于各地的創新公共服務平臺建設發展實踐過程中。

作者認為，造成這種問題存在的原因除了區域之間的發展不平衡、法律和制度保障不足、跨部門跨行業跨地區的組織協作機制不完善等原因以外［3］，根本原因在于政府對公共創新服務平臺建設的相關問題存在認識上的較大差異。例如，在目前的創新環境下，關系到公共創新服務平臺政策制定的有關問題都沒有得到很好的回答，它們本質上是對公共創新服務平臺的定位、組織建設與服務方式創新等缺乏明確而一致的認識造成的。在這種認識不一致的情況下，各地所制定的政策方向及其具體著力點也不盡相同。例如，上海市強調其綜合性和涵蓋創新創業的全過程［4］，廣東和河北強調針對中小企業發展的創新服務［5-6］，江蘇則強調綜合性平臺和專業性平臺同步推進［7］，浙江則在江蘇的基礎上還突出了區域性平臺的建設［8］。同時，對上述文獻的分析顯示，一些平臺實際的運營效果并不顯著，部分平臺的建設還停留在政績工程的層面，沒有發揮其應有的價值。因此，在加快推動公共創新服務平臺良性發展的過程中，必須對公共創新平臺的基本定位和各方職責等重大基本問題給予更清晰的回答，為各地進一步探索和完善平臺的發展提供有價值的理論依據。

2 公共創新服務平臺具有準公共產品的基本性質和定位

2.1 公共創新服務平臺及相關概念的內涵

顧名思義，公共創新服務平臺具有四層含義，即平臺、服務、創新和公共。平臺泛指進行某項工作所需要的環境或條件，前面加上“服務”就要求這種環境或條件要有利于服務工作的開展。而在服務平臺的前面增加“創新”則表明這種服務的對象是創新主體和創新活動，同時增加了“公共”則表明創新服務平臺的服務范圍是所有的創新主體和創新活動而非其中的一部分。結合四個詞語的內涵來看，公共創新服務平臺本質上是指政府依靠自身力量或者政策手段吸引社會創新機構參與或主導等方式，打造的實體或虛擬的服務載體，服務于全社會的創新活動和行為。

公共創新服務平臺的概念源于科技基礎條件平臺。國家基礎條件平臺中心認為，科技基礎條件平臺是在信息、網絡等技術支撐下，由研究實驗基地、大型科學設施和儀器裝備、科學數據與信息、自然科技資源等組成，通過有效配置和共享，服務于全社會科技創新的支撐體系。這個概念著重強調了科技資源的配置與共享，但對于其基本屬性和建設目標凸顯不夠。在此基礎上，公共創新服務平臺的概念開始出現，一些文獻和文件將其稱為公共科技創新服務平臺、科技公共服務平臺、科技創新公共服務平臺、創新公共服務平臺、研發公共服務平臺等，在此概念基礎上又進一步細化出技術創新公共服務平臺、產學研公共服務平臺、公共技術服務平臺、行業創新公共服務平臺、區域創新公共服務平臺等概念。

2.2 公共創新服務平臺的基本性質和定位

實際上，公共創新服務平臺是企業發展過程中日益增長的技術需求與政府公共研發資源相對分散及其所造成的服務缺失之間的矛盾下的產物。根據Rothwell 的研究，創新已經從早期的技術驅動的創新，經過需求推動的創新、技術驅動和需求推動共同引發的創新、(產學研)一體化創新階段，而發展為目前開放創新的階段［9］。在開放創新的時代，企業的創新活動離不開外部創新資源的參與，為此通常會采取直接從外部獲取創新、集成創新、商業化創新以及采取互動機制創新等方式來駕馭和使用外部創新［10］。企業從外部獲取創新資源的主要目的是滿足其技術需求，但這里所謂的企業技術需求并不是一種專有技術的需求，而是一種對基礎性、公共性技術的需求。由于這種技術處于競爭的前端，對于企業而言又具有高投入、高風險的特點，一般的企業往往很少涉及，特別是對于一些新興的中小企業而言，這類基礎性、公共性技術的缺乏可以說是其成長過程中的重要障礙［11-12］。因此，從這一角度來看，公共創新服務平臺需要提供的主要是一種面向企業需求的、具有基礎性和共性的技術研發與應用服務，而不僅僅是科技資源的整合配置和開放共享。在這方面市場的失靈非常明顯，政府主導公共創新服務平臺也就不可避免和責無旁貸。

從公共創新服務平臺與國家基礎條件平臺的概念內涵及其演變的分析中可以發現，兩者具有諸多不同之處。前者更加突出平臺的公共屬性，也就是其公益性、基礎性和開放性，后者則著重突出其基礎性;前者強調全面介入包括科學研究、技術開發、產業化等在內的科技創新全過程，是科技創新不可或缺的主體之一，而后者更強調部分參與科技創新活動，是科技創新活動的配角;前者明確平臺的主要任務主動針對用戶需求提供各種市場化服務，后者則似乎仍停留在被動提供非盈利服務層面。正因為如此，國家2009年提出建設技術創新服務平臺并以之作為對科技基礎條件平臺的補充，而在國家的響應下，各地也紛紛開始在建立區域、行業和科技基礎條件平臺，國家和地方的這些平臺共同構成了目前我國的公共創新服務平臺體系。公共創新服務平臺強調基礎與共性技術開發及服務、科技基礎條件資源共享共用、鼓勵所有個體和機構參與創新的特征決定了公共創新服務平臺只能是一種準公共產品。換言之，它介于純公共產品和私人產品之間，既具有外溢性，又具有不完全競爭性［13］，既需要政府參與其中，又不能完全替代市場的基礎性作用，因而公共創新服務平臺的建設和發展應該由政府和市場主體共同承擔相應的責任。

3 政府應進一步發揮公共創新服務平臺發展引導者的職責

3.1 政府引導公共創新服務平臺發展的類別

準公共產品的性質決定了在公共創新服務平臺的組織和建設過程中需要政府發揮重要作用。浙江等地方的實踐充分表明，凡是政府引導力度大的創新平臺，其組織建設的進展情況也越好。但是對于政府在平臺建設發展過程中所發揮的具體角色，目前國內的意見并不統一。有學者認為“科技公共服務平臺是政府提供的”［14］的提法不是非常準確，因為從地方的實踐看，平臺的提供者廣泛涉及政府、企業、中介服務機構、大學、研究機構、行業協會、聯盟等［5，15］，政府并沒有都在其中擔當平臺提供者的角色，而是根據平臺提供的內容和服務、平臺參與主體及其相互關系等的不同而不同程度地介入其中。結合唐松［15］、葛麗敏［16］的研究，作者認為政府引導公共創新服務發展的類別包括如下幾種:

一是政府完全主導型平臺，例如國家和地方的科技基礎條件平臺中心、高新技術開發區等，這些機構本身就具有行政機構的職能，政府不僅是平臺的發起成立者，而且還介入到平臺的運作管理過程中。

二是政府牽頭主導型平臺，例如國家重點實驗室、國家工程技術研究中心等，它們由政府在現有的國有企事業單位成立，政府提供初創資金和部分運營資金，并對其運營情況進行監督評估。

三是政府參與型平臺，例如政府與企業合作成立的研究院等，這類平臺由政府牽頭或聯合發起成立，在創建之初給予土地、啟動資金等支持，通過成立理事會等方式聯合相關的參與機構共同參與運營管理。

四是政府間接參與型，例如政府認定的產學研技術創新聯盟、孵化器等，政府主要通過項目資助、政府購買、稅收減免等方式扶持其發展，包括對項目的實施情況進行監督檢查，但不介入平臺內部的運營和管理。

五是政府完全不參與型，例如完全民間的一些科技中介服務機構，政府主要通過政策優惠引導這些平臺建立和發展，也完全不干涉其運營管理。

從這五大分類來看，政府的參與形式越來越隱晦，介入程度越來越低，從完全主導到僅有針對所有服務業的優惠政策，但無論其作用強弱，都可以發現政府的影子和影響，因此用引導者這個定位來描述政府在公共創新服務平臺建設發展中的角色定位更加恰當。

3.2 政府引導公共創新服務平臺的發展路徑

政府作為平臺發展引導者的角色始終未變，這并不意味著政府一旦主導了公共創新服務平臺的創建和發展工作，公共創新服務平臺的發展就會自動地走上正軌。實際上，對國內案例的研究發現，政府失靈同樣存在著。它主要是源于我國地方之間存在較為嚴重的行政主導的競爭，這使得科技創新資源和能力的跨區域流動和共享始終面臨或多或少的地方保護主義的干擾，這種問題不僅發生在上級政府與下級政府之間和同級地方政府之間，甚至發生在同一級政府內部的各個部門之間。在這種情況下，要有效發揮各級政府在公共創新服務平臺中的引導者角色，就應該具體從以下幾個方面著手:

一是平臺建設的規劃和跨區域協調，地方政府間應該通力合作和統籌部署，有效整合本區域的科技創新資源和能力，共同服務于本區域的優勢領域、優勢產業和潛在優勢行業的發展;對于一些局限于某一地區的優勢領域、優勢產業與特定產業集群或產業鏈上下游企業的公共創新服務平臺，則交由當地的市場和企業自己進行運作，不應包括在跨區域的公共創新服務平臺建設的范圍之內。

二是平臺建設活動的具體引導和扶持，對于可不由政府直接參與的領域，政府主要通過提供建設資金支持、政府購買和政策引導來加以扶持。其中在資金方面的支持應根據平臺的定位而有所差別，例如對于面向產業關鍵共性技術和重大公益性技術研發和服務的平臺建設中政府財政資金應占有較大比例，面向特定產業集群或產業鏈上下游企業的公共創新服務平臺則應以企業投入為主，政府財政資金所占比例較低;對于其中跨區域的平臺，不同地方政府在統一思想和行動步調的前提下，根據自己的需要、能力等給予相應的支持，并制定鼓勵本地的科技創新機構參與的引導政策。

三是平臺監督管理和評估，所有得到財政資金直接資助的公共創新服務平臺都應該有政府部門直接或者委托有關機構參與到其具體的管理過程中，包括制定規章制度和運行機制、參與重要決策、重大事務協調等，同時平臺本身必須接受政府的監督管理和績效評估，以確保財政資金使用的合法和有效，這也是政府后續繼續資助平臺的基本依據。

4 大力推動科技中介服務組織作為公共創新服務平臺市場化運營管理的主體

4.1 科技中介服務組織是最適合的平臺運營者

從公共創新服務平臺的定位來看，其核心內容還是提供服務，而且主要是面向企業需求的服務。因此，公共創新服務平臺的建設需要企業的大力支持與參與，更多依靠市場化的方式來運作，保證平臺所提供的服務與企業的需求“無縫”銜接，這已經為國內外所公認。但公共創新服務平臺所承擔的服務類別很多，涉及科技基礎條件資源集成共享、共性和關鍵技術研發、創新成果應用與轉化服務、產業創新發展公共基礎服務、科技創業等方面［17］，因此必須有專門的機構來負責其管理運營。

參與創新公共服務平臺建設發展的利益相關者主要包括企業、政府、高校、科研機構、行業協會和學會、科技中介服務組織等第三方機構等。在這些利益相關者中，僅就目前的現狀而言，企業天生的逐利性決定了企業難以單獨面對和承擔廣泛牽涉創新鏈上中下游各環節的復雜平臺管理與運營活動，也難以真正做到公共利益與企業自身利益的均衡，使得其很難真正面向全社會提供廣泛而優質的平臺服務。政府的公共性、公益性也決定了其無法直接面對全社會特別是企業的多樣化、巨量化的技術需求，在精簡政府機構和事業單位改革同步推進的當下，依靠政府自身提高服務能力已經完全行不通。對廣大高校和科研機構而言，其優勢在創新鏈的某一個或幾個方面，關注的重點在于教育和研究開發活動而為創新鏈發展服務，對于提供公共服務的熱情并不大，因此更適合以參與者的身份從事平臺的建設發展，而不是承擔起平臺的運營管理重任。此外，行業協會和學會的主要任務則是負責大量的專門事務性管理活動，對于承擔平臺的運營和管理有心無力。總之，這些利益相關者本身都不是從事創新公共服務平臺運營管理的最合適的主體力量。在政府失靈與市場失靈同時存在的情況下，科技中介服務組織就脫穎而出并成為解決創新系統失靈和公共創新服務平臺運行失靈的最佳選擇［18］。

從理論上講，科技中介服務組織是獨立于政府和企業之外的推動創新的第三方力量，由于科技中介服務組織介于政府和企業之間，處在比較中立的位置，它們為何生存和不斷發展壯大，一般傾向于積極地匯集和傳遞政府和社會的創新基礎條件和創新資源、高校和科研機構的研發能力、企業的各種創新需求，并在此基礎上整合形成面向社會的公共創新服務能力，并在這個過程中通過提供多樣化的優質服務而獲取報酬，也就是說整合公共創新服務能力并滿足社會對于創新的各種需求是其盈利的基本途徑，這就決定了科技中介服務組織在公共創新服務平臺的建設、管理與運行中能夠發揮關鍵性的中樞作用。

4.2 科技中介服務組織作為運營管理者的角色分工及其職責

從中國目前的實踐情況看，社會上有影響的科技中介服務組織多為科技主管部門下屬的機構或組織，或者是高校和科研機構以及國有企業的派生組織，如生產力促進中心、技術市場、科技信息中心、大學科技園、重點實驗室、工程技術中心、科研機構或大學與地方合作創建的研究院等。由于這些機構或組織在管理上尚未完全去行政化，或者體制機制改革不完善、不全面，使得其在面對廣大企業特別是中小企業的需求時，不能完全提供真正的市場化服務，或者其提供創新服務的動力不足，或者其能力的發揮受到各種因素的限制，這已經成為制約這些機構或組織從事公共創新服務平臺建設的重要瓶頸。因此，必須從科技中介服務組織良性持續發展的視角來重新審視公共創新服務平臺建設的問題。

作者認為，應該將政府、科技中介、企業、高校與科研機構納入到一個體系進行統籌考慮。在這一體系中，政府負責提供相應的資源，包括資金、政策以及專業人才培養上的支持;但是在公共創新服務平臺的具體建設、管理與運營方面，則應該交由科技中介服務組織進行負責，圍繞企業的實際需求，以現代企業制度進行管理并以市場化的方式進行運作，不斷在服務方式上進行創新。科技中介服務組織的構成來源可以是多種多樣的，不僅可以包括科技主管部門下屬的生產力促進中心、技術市場等，還包括在轉制院所基礎上形成的產業共性技術研發中心，政府牽頭聯合高校、科研院所的公共研發資源所形成的技術研發與服務網絡，高校成立的大學科技園和技術轉移機構，行業龍頭企業或上游企業聯合成立的產業技術創新聯盟或公共研發平臺，以及專門的企業孵化器等科技中服務企業，但它們必須是獨立的法人，實行獨立決策、自負盈虧。在具體的管理上，科技中介服務組織應該在法律或者合法協議的授權下，實行由所有參與方或其委托機構組成理事會和下屬部門構成的管理模式，實行完全市場化的中介服務企業治理結構，享有獨立的公共創新服務平臺管理權，參與方只能通過理事會表達意見而無權直接干涉具體的企業經營管理。

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