強化政府科技經費管理的國際經驗與啟示

◎李志軍

為提高政府科技經費的使用效率，各國政府普遍加強了科技經費管理中的評價與監督工作，積累了一些經驗和做法，對我國科技經費管理體制改革具有借鑒意義。

以規劃和政策為指導，強化預算管理和監督

規劃和政策是編制預算的前提和指導。在國外，科技經費預算都是在規劃、計劃和政策的指導下編制完成的。日本政府在科學技術方面首先制訂了“科學技術基本法”、“科學技術基本計劃”等國家有關科學技術的大政方針，規定了今后若干年科學技術的研究方向及其預算目標額度。在此基礎上各省廳制定了貫徹國家大政方針的本部門的年度“科學技術重點指針”，嚴格指導本部門制定年度預算編制，以達到國家科技發展目標。可以說，在日本沒有政策就沒有預算，政策和預算是緊密聯系在一起的。

為保障政府資助研究開發項目的有效性，美國政府1993年通過的“政府運行及績效”法案，要求聯邦機構通過整合戰略計劃、預算來規劃項目成果。美國能源部實施的R&D一攬子計劃管理，突出了戰略規劃對預算的指導和協調。比利時聯邦政府設立了部際科技政策委員會，負責起草部際科技預算計劃，該預算計劃含聯邦各部的全部科技經費（即研究與開發、公共科技服務、教育和培訓），協調、起草和執行涉及兩個部以上的政府決定。委員會每年提交一份部際科技政策預算計劃年度報告，全面分析聯邦各部提出的科技預算計劃，并作為制定全國總預算三方（預算、科技政策和有關部）籌備會議的基本文件。

在日本，政府預算實行過程中有一套完整的項目管理評價體制和預算監管機制。項目一旦確定，它的每一筆開支必須按計劃執行，如需調整，需經政府主管部門的同意，項目進展情況要定期進行檢查，包括本單位自查和上級主管部門組織的檢查和外部評價，發現問題要及時提出調整意見，供下年度制定預算時參考。經費的管理由項目執行單位負責按計劃執行。執行進程中除有本單位和上級主管部門的嚴格管理、評價外，國家行政機關還設有專門的國家審計員制度。同時，國家預算公開，便于廣大國民和媒體的監督。為加強對科技經費的監管，印度政府設立了獨立的審計員制度，以利于更合理地使用和管理有限的科技經費，提高經費的使用效果。

以項目和個人作為經費資助的主要對象，合理確定支持的重點和階段

項目管理具有較高的經費使用效率的特點，從立項開始就經過專家評審、公平競爭、擇優資助的操作程序，項目結束后經過專家評審驗收，運行過程中的各個階段接受財務檢查，使項目的投入產出在科學管理中達到較好的比例關系。因此，當今大多數國家都以項目（而不是機構）作為R&D經費分配的主要方式。在美國，聯邦政府和國會強調要以項目和科學家個人作為經費資助的主要對象。

當今世界各國都由政府和產業界共同出資制定大型科技合作計劃，突出重點。這樣的計劃能夠集中政府和企業的財力、人力，把政府的戰略目標與企業的市場需求較好地結合起來。1995年英國政府宣布，把科研投資重點轉向能夠增加英國產品市場競爭力的研究開發領域，即通信與計算技術、生物技術和新材料三大領域，具體包括軟件工程、人機對話、環境持續發展技術、基因和生物分子工程、生物信息技術、基因療法、光脈沖光學技術、數據檢測和分析用傳感器、安全保密技術、遠距離工作站和多媒體技術以及16個交叉領域。

一個國家應該根據自己的財力，堅持有所為有所不為的原則，把著眼點放在具有一定的工業基礎，并有同發達國家競爭潛力的基礎技術、尖端技術和產業技術上，只有這樣才能集中有限的研究開發資源，收到事半功倍的效果。韓國在確定預算分配和制定投資計劃時，瞄準關鍵技術，提高國際競爭力。韓國科技部長鄭根謨指出，要想確保與先進國家同等的科技技術競爭力，在尖端技術開發中就要瞄準能夠極大增加自己競爭力的領域，進行集中投資，開發出具有世界水平的、獨創的技術。從近年來韓國制定的重大科技投資計劃也可以看出韓國這種有所選擇的戰略方針。多年來，日本政府科技投入的重點始終放在產業技術的研究開發上，特別是具有戰略意義的高技術產業的研究開發。

同時，對研究開發的不同階段，政府科技經費支持的力度和方式也有所不同。荷蘭應用科學研究組織（TNO）的知識開發分為基礎研究、應用研究、商品化三個階段。一般情況下，前面兩個階段的研究工作由政府提供資金給TNO開展進行，第三階段則需要由市場提供資金。德國弗朗霍夫協會（FhG）對于一部分應用前景不是特別明朗的項目，一般先由弗朗霍夫協會投資進行1-2年的研究，隨著前景的明朗，企業逐漸加大參與和投資的力度，以至到后期企業成為主要投資者。

引入競爭機制，實行公開招標

近年來不少國家政府為提高科技投入的使用效率，紛紛改革經費分配方式，向增強競爭機制、擇優支持、優勝劣汰的方向發展。

美國的大部分政府資助項目面向社會公開招標。盡管政府資助計劃和預算是由各部門管理和運作，但大學、研究機構和企業有廣泛的選擇，可以競爭任何一個部門的資助項目。

日本政府正改變平均分配科研經費的辦法，而把資金重點資助政府研究機構和大學的優秀科研中心。科學技術廳、文部省、通產省、農林水產省以及郵政省實施新制度，允許其他政府部門的研究機構、大學以及私營研究機構的科技人員到自己下屬的機構公開申請科研項目經費，然后擇優資助。日本政府1996年確定的科學技術基本計劃提出擴充通過競爭獲得經費的“公募型研究”，在科研方面徹底貫徹競爭原則，以確保優秀研究人員的研究經費。

俄羅斯對科研工作的撥款方式進行了改革，不再按科研機構直接分配科研資金，而是采取招投標方式撥款，在招標的基礎上，根據合同實行定向專項撥款。

印度是一個科技經費投入嚴重不足的發展中國家。作為一個部門或科研機構向國家爭取一點科研經費并不是一件容易的事情，往往滿足不了要求，經費短缺是不言而喻的。但即便如此，仍要把政府科技經費撥款的三分之一用于本部門以外的社會招標，以打破部門界限，選擇有價值的研究課題，說明這件事情本身有很重要的意義。印度對各種科技經費投向的執行部門，在所有制上沒有明顯的政策區別，無論是公營或私營部門，在政策和管理上一視同仁。

英國政府規定，主要基本研究和戰略性研究經費的各研究委在分配經費時，要允許其他專業研究委員會和政府各部的科研機構前來申請，參與公開部分；國防研究費用的分配也將改變過去全部撥給國防研究機構的做法，允許民用部門科研機構參與競爭，打破部門的界限。

建立科技評價體系，完善高層決策咨詢機制

世界各國大都制定了嚴格的科技評價制度和科技評估指標體系，組織一定數量的獨立的科技評估機構，對研究開發預算和科技經費投入情況進行評估和評價，以減少科技工作的重復和經費的浪費，鼓勵公開競爭，優勝劣汰，把資金有效運用到重點項目和領域。

美國白宮科技政策辦公室和預算管理局制定的關于1996年財年研究開發預算的九條基本原則中把“強調同行評議”列為第一條，以加強經費分配中的競爭機構。美國能源部采取內外結合的多層次項目評估機制，在編制計劃階段就委托外部研究機構提出規劃方案，立項階段要經過初審、正式評審和比較評審三個環節，初審由能源部科技辦公室項目經理負責，正式評審和比較評審都由能源部內部和外部專家同時分別進行。

英國政府自1992年開始對科研經費的分配制度進行改革，英國大學的研究經費主要來自高等教育經費委員會。過去該委員會預算的40%是按各校學生人數來進行分配。現在是按照高等教育經費委員會制定的一系列評價指標（包括從事科研的人員、出版物數、研究生人數以及獲資助的金額數等），通過同行評議的方式，將大學內的各系和機構按研究水平分級排名，以此作95%的經費分配的主要依據。

為了合理使用科技經費，提高投資的的效益，英國的科研管理部門十分注重科技評價工作，在內閣辦公室設有科技評價辦公室、政府各部門也有評價機構，實行嚴格的科技評價制度。評價工作包括對申請科研項目的評價、對進行中的科研項目管理的評價、對已完成的科研項目成果的評價。也就是說，在研究開發經費投入之前、投入過程中和投入之后都要視需要而開展評價活動。多年來，英國各部門大都采用同行評議的方式，評審委員會成員一般為本學科領域的著名專家。在評審基礎研究項目時主要采用“投入－產出”評價法，把該項目科技人員在國內外科技期刊上發表的科學論文數量及質量作為評審的主要依據，并制定有一套專門的評價指標。在評審應用科研項目時大多參照該項目的預定目標，以其產生的實際效果作為衡量的主要標準。有時還由評價機構組織由科學家、有關的政府部門和工業界幾方代表參加的評審委員會，采用聯合評價、交叉評價的方法、以保證評議的客觀性和公正性。在評價重大科技計劃項目特別是跨部門的科技項目時，英國政府大多采用聘請獨立的專業評估單位進行評估的做法。

韓國重大科研投資計劃的出臺，均需經過科學技術政策最高審議機構的綜合科技審議會的審查，這是避免重復且最大限度地提高投資效益的一種辦法。目前韓國正在進一步強化綜合科技審議會的職能，加強對全國性研究開發事業的綜合，建立自主完善的研究評估體系，以確保科技投資發揮最大的使用效益。

完善科技政策咨詢機制是科學決策的前提，無論是科研院所、高等院校，還是科技行政管理部門都應當擁有較完善的非常設性科技咨詢機構。在比利時，科研院所和高等院校的咨詢機構由本單位的行政負責人掛帥，吸收一定比例的外部人員參加；科技行政管理部門的咨詢機構由各有關部門的代表和一定數量的知名學者組成。

完善的咨詢機構具有廣泛的代表性，是決策智囊團；它的組織形式、地位、職能應以法律或政令形式明文規定。美國科技政策辦公室負責向總統提供聯邦科技決策和預算方面的咨詢，協調國內國際科技政策和計劃的制訂與實施，加強聯邦、州和地方政府與企業和大學的伙伴關系。科技政策辦公室主任由總統科技助理擔任。國家科學技術委員會（NSTC）由聯邦主要科技機構代表組成，負責確定聯邦科技投資的國家目標和研究開發戰略，協調聯邦各機構的科技活動和預算。國家科技委員會主席由總統新自掛帥，成員由副總統、內閣部長、聯邦主要科技機構負責人、總統經濟顧問委員會主席、總統經濟政策助理、總統國家安全事務助理、總統科技助理、管理與預算辦公室主任等其他白宮要員組成。國家科學技術委員會與國家經濟委員會（NEC）和國家安全委員會（NSC）平級，是白宮中最重要的三大委員會之一，總統科技助理以及與科技有關的部長們同時也作為國家經濟委員會的成員，參與國家經濟政策的制訂以及技術政策與經濟政策之間的協調。克林頓還成立了一個總統科技顧問委員會（PCAST），為總統提供來自私人部門的關于科技問題的咨詢，并參與國家科學技術委員會的決策。讓與科技有關的所有內閣部長和主要機構負責人參與科技政策的制訂和協調，讓私人部門的意見參與政府決策，使科技政策和經濟政策相協調和配套，這在很大程度上保證了科技決策的科學化、民主化、公正性和可行性。

法國政府多年來建立起了一個從宏觀到微觀的對國家科技發展目標、科技政策和科技投入進行監督的完整體系：以國會科學技術選擇評價局為主的國會評估層次，對國家的科技發展總體方向進行評價和審查，為政府選擇科技發展方向提供論證；以國家研究評價委員會為主的政策評估層次，對政府的科技政策、科技規劃、重大項目、政府所屬的科技組織和機構進行評價，為總統和政府各部門提供建議，委員會還設有一個評估專家網，該機構直接對總統負責，為經費獨立的自治機構，以保持評估工作的獨立性和公正性；研究機構的內部評價系統，評價本機構和科研方向、選題，國家科技經費的使用情況，機構設置，研究人員的工作。健全的科技評估體系對于保證科技資源的有效使用起著重要的作用。