社會管理的規律和問題探究

莊 祺

(中共中央黨校 北京 100091)

一、社會管理的歷史演進和規律性

社會管理，簡而言之，就是特定社會形態下基于社會事務所形成的各種管理關系。要加強和創新社會管理，首先應對社會管理有一個比較科學和符合實際的認識，才能提出比較可行的改革措施和方案，繼而在實踐中檢驗它、修正它、完善它，使社會管理走上良性軌道。

馬克思說:“人的思維是否具有客觀的真理性，這并不是一個理論的問題，而是一個實踐的問題。人應該在實踐中證明自己思維的真理性，即自己思維的現實性和力量。”在認識社會管理過程中，不僅僅需要從當前的管理現狀中發現存在著的和可能存在的社會問題，這是相對靜態的分析;也需要考察其在歷史上的演進和變化過程，發現其符合實踐需要和已不符合社會實踐需要的地方，做相對動態的分析。因為社會管理本身不是一個獨立的封閉的客體，而是由人的活動構成的歷史過程，人本身特別是處于社會權力核心的階級或階層對一定社會條件下社會現實的認識是其選擇社會管理模式的主要原因。社會管理模式一旦選擇并實施，就具有相對獨立的穩定性，為經濟社會的發展提供相對寬廣的領域和維度。

社會管理模式不僅具有相對獨立的穩定性，某種社會管理模式在其基本框架內甚至能夠保持長期的歷史過程，從中國歷史發展來看，這個特征尤為明顯。此外，管理模式改變的可能性和現實性明顯地受到各方面因素的制約，阻力之大也常出乎改革者的預料，這或許可以解釋中國歷史上的改革多以失敗而告終的原因。從一種管理模式成功轉入另一種管理模式，往往源于較深刻的社會變化。總結歷史上社會管理模式轉變的經驗有利于我們為進一步推動改革開放提供借鑒。

中國古代官僚制度的演變有著悠久的歷史，并且得到較好的繼承和發展。在形成國家之前，正像馬克思所說的那樣:人的依賴關系 (起初完全是自然發生的)，是最初的社會形式，在這種形式下，人的生產能力只是在狹小的范圍內和孤立的地點上發展著。原始氏族條件下，人與人之間的關系依靠自然的紐帶即血緣關系而維系著。隨著原始社會的解體和奴隸制國家的建立，國家制度在原始血親宗法基礎上有了進一步的發展，這一傳統在之后的整個古代中國歷史發展中都有著明顯的痕跡。

從第一個奴隸制王朝“夏”建立起，經商、周兩個朝代漫長的歷史發展，建立在血緣關系上的宗法制和以父權制為核心的家長制相結合，構成了國家組織的主要管理模式。在這種制度下，“王”是一個國家的最高統治者，按照血緣關系的親疏遠近來分配貴族的權力、土地等資源;同樣，被分配的貴族也按照相同的原則進行再封，進而在全國形成了一個金字塔式的宗法政治系統，大大小小的貴族們既是血緣宗族的家長，又是各個封地的官長。因此，中國的國家機器從一產生起就具有強烈的血緣宗法性和專制性特點。

進入春秋戰國之后，由于政治、經濟、軍事等方面在各諸侯國之間發展的不平衡和矛盾加劇，各諸侯國在維持原有血親宗法制的基礎上對國家管理制度進行了不同程度的變革和調整。戰國末期隨著新興地主階級的興起，各諸侯國在變法中推行郡縣制和軍功爵制，宗法分封制與世卿世祿制度受到較大削弱。秦始皇統一六國后在全國廢除分封制，設立郡縣制，建立了中央集權的官僚體制。皇帝成為一個國家權力的授予者和所有者，貴族也只有被授以官職才能依職執掌政事。秦王朝以后的二千多年封建社會中，歷朝歷代的官僚機制雖然不盡相同，但基本統治理念沒有發生根本變化。

在歷史發展中，因為種種原因，某些新的社會階層進入官僚體制，也使國家管理模式發生變化。隨著隋唐科舉制的確立，制度化的官僚制度重新確立并成熟起來。中國古代官僚制度雖然在具體組織形式上高度發達，但以血緣宗法性和集權性為特點“家天下”的管理理念始終占有重要地位。這種官僚體制，一方面有利于提高和強化國家機器對社會的控制與調節功能，一定程度上促進了中國封建社會的長期持續和經濟社會的發展，由血親宗法關系構成的大家庭能在劇烈的社會變革中生存下來，并能很好地保存、繼承原來的文化傳統，這就為中國歷史的連續性提供了很好的保障;另一方面，隨著國家機器的完善，統治者如果不能理性運用手中的權力，則容易成為社會生產力和生產關系變革的障礙，阻礙著社會新的前進方向。

近代以來，西方的政治、軍事、文化猛烈地沖擊著中國傳統的政治思想基礎，伴隨著最后一個封建王朝“清”的覆滅和辛亥革命的成功，中國也走上了探索現代國家政治的道路。經過新民主主義革命和社會主義革命之后，中國共產黨建立起了中國歷史上第一個人民共和國，并借鑒蘇聯經驗，以人民主權為指導建立國家機關，形成鮮明的特色:首先，國家的領導力量是中國共產黨;其次，國家機關是按照民主集中制原則建立的;第三，人民代表大會是最高權力機關，立法和行政是統一的。列寧曾說:對于俄國無產階級來說，人民創造的蘇維埃就是最好的國家類型，“新的最高民主類型”，指的就是這種類型。

從新中國的成立到社會主義改造的完成，從階級斗爭為綱到以經濟建設為中心，從計劃經濟模式到社會主義市場經濟模式的成功轉變，從關起門來搞建設到改革開發的不斷深入，中國共產黨的歷次重要的成功改革打破了改革難成功的怪論，改革成功的原因有很多，但本文認為最核心因素就是形成了以強有力的中國共產黨領導為核心的社會管理模式。

政府的社會管理有沒有一個規律性?從歷史上來看，政府的社會管理有著很大的差別和人為色彩，也就有著很大的隨機性和偶然性，但透過表面的這些現象，我們可以看到雖然每一次轉變的過程和原因都不盡相同，但根本的驅動力卻是基本相同的，那就是社會生產方式變革的需要，每一次轉變都是為了更好地解放生產力，更好地維護和完善社會生產關系，簡單來說與經濟發展狀況和管理水平是密切相關的。經濟發展狀況和管理水平一方面決定了社會結構的總體特征;另一方面也決定了社會管理的方式。隨著經濟社會的不斷向前發展和新的科技成果運用，社會結構慢慢發生變化，繼而開始或快或慢的轉型過程，當社會結構轉型或變遷到了一定的程度，就會直接影響到社會管理，從而要求對不合理的社會管理手段、方式等作出相應的改變，這也正是社會管理創新的源泉和直接原因。

二、新時代社會管理面臨的機遇和挑戰

從社會主義制度的建立直至今日，中國的社會管理模式并沒有發生根本性的變化，較好地適應了經濟社會的發展，并取得了舉世矚目的成就。二十世紀八十年代開啟的市場經濟體制改革和改革開放在快速推進中國現代化的同時，也使社會經濟結構發生著巨大的變化，新的社會問題和矛盾也隨之出現，并與以往有很大不同，經濟利益矛盾尤為明顯，成為各種問題和矛盾的核心。現有的社會管理模式總體上來說依然是適合中國國情，并有廣闊的發展空間，但社會實踐對社會管理不斷提出新的要求，特別是對社會管理的科學化、民主化要求尤為關注，科學技術、社會文明的發展也為社會管理創新提供了技術、思想上的準備。

(一)信仰缺失問題比較明顯

進入21世紀以來，全球性問題日益明顯，不但體現在生態、人口、資源、環境、國際恐怖主義等領域，甚至在思想領域亦是如此，信仰危機成為不少國家面臨的問題。中國在參與全球化的過程中，也深切感受到全球化的機遇和挑戰。當前人民群眾思想多元化、異質化的現象已經非常明顯，馬克思主義的指導地位由于種種原因，在現實生活中受到沖擊，信仰缺失不但在普通民眾中普遍存在，在廣大黨員干部中也非常普遍。各種大眾傳媒不斷將非主流、求怪異、求新穎等觀點推進人們的視野，追求眼球效益以實現商業利益，甚至一些主流媒體也經不起資本的腐蝕;人們在價值觀問題上甚至在基本的道德倫理問題是非判斷上都難以達成一致。此外，一些理論學者有意淡化、無視對馬克思主義的研究，或是將馬克思只看作西方人物的一個代表，看似以某種歷史主義的視角來“公正”解構馬克思主義，甚至有的學者呼吁為儒學等“正身”。他們大多缺乏馬克思主義的理論修養和自信，不懂得如何將馬克思主義精髓與具體時代結合起來，抄襲各類思想以掩蓋自身不足，無疑給中國共產黨的思想工作帶來巨大挑戰。

(二)社會管理因循守舊現象普遍

新世紀以來，一場以綠色、智能和可持續為特征的新的科技革命和產業革命在世界各主要經濟體中進行著角逐，依靠科技創新、制度創新和管理創新來創造新的經濟增長點成為越來越多人的共識。在各種因素的共同作用下，全球產業結構的轉型客觀上影響了社會本身的結構，新的思想理念、社會組織也快速發展起來。黨的十六大以來，伴隨我國各領域改革的不斷推進，社會構成、社會運行、社會管理都在不斷地發生變化，現行的社會管理模式總體上符合中國特色社會主義事業發展需要，但也存在不少問題，主要是社會管理的理念、組織、形式、手段、方法等不能很好適應社會經濟快速發展的要求，因循守舊現象還非常普遍，社會管理的體系、制度、機制不完善、不健全。一些地方畏懼新媒體條件下人民群眾的質疑，不是教育和啟發廣大人民群眾加強對自己的督促和改進，而是為了維護自身利益進行愚民教育。

(三)城市和農村雙重管理難題

當前，城市特別是一些大城市的發展迅猛，同時伴隨著工業化擴張的步伐，出現了一系列問題，表現在城市同質化、空氣污染嚴重、能源資源短缺、交通擁堵、社會安保成本激增、房價高漲、農民工子女的隨遷上學問題等諸多方面，而面對這些問題，城市管理者常常是苦無良策。此外，“三農問題”愈加凸顯。由于農村青壯勞動力大量融入工業化和城鎮化建設的大軍，“老年村”、“空心村”不斷增多，甚至很多地方出現了“消滅農村”的現象。改革開放三十多年來，我們雖然實行了家庭聯產承包責任制，但統分結合的雙層經營體制尚未建立，尤其是缺乏將農民有效組織起來的服務體系，如果這一趨勢得不到有效遏制，將會給國家糧食安全帶來巨大隱患。

社會管理領域出現的各種矛盾和問題是經濟社會發展不協調的綜合體現。社會管理的主體是廣大人民群眾，人民群眾不但是社會管理的參與者，也是服務的對象，是直接利益攸關方。當前我國的經濟發展取得了很大的進步，人民群眾的思想文化素質也有了顯著提高，對社會管理科學化、民主化都有了更高的期待。與此同時，不少地方特別是廣大農村地區仍存在社會管理理念的落后、管理手段的粗暴、管理方法的不民主，與人民群眾對社會管理創新的新期待、新要求還有較大差距。甚至有些地方的政府部門在利益的驅動下，無視群眾利益訴求，不按照當地實際情況辦事，激起各類群體性事件。各種社會管理問題的存在一方面暴露了原有社會管理模式在新的經濟社會條件下的不足;另一方面，也充分說明社會管理創新的必要性。可以說，創新社會管理是促進經濟社會發展的重要動力，也是時代進步的必然要求。

三、加強和創新社會管理的路徑探析

社會管理很大程度上屬于政府管理的范疇，黨的十八大報告中提出要加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，可以看出政府部門在社會管理中的主導地位;同時，人民群眾是社會管理的主體，也是社會管理的出發點和落腳點。加強和創新社會管理應多謀民生之利，多解民生之憂，改善社會服務，保障人民安居樂業。正像習近平同志所說:“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”如何加強和創新社會管理，可以從以下幾方面進行探索:

(一)堅持群眾路線是力量源泉

社會管理關系中有管理者也有被管理者，二者的基本關系就是管理與被管理的關系，也包含著兩方面的基本認識，即民眾對政府的認識和政府對民眾的認識。

黨對自身的認識是一個政黨存在和發展的先決條件，也是其政策導向的基礎。中國共產黨成立至今已有九十多年的歷史，黨對自身的認識也隨著歷史的發展而不斷完善，從早期代表工人階級和農民階級利益，到認識和聯合其他階級力量，再到作為中國人民和中華民族的先鋒隊，以及成為中國特色社會主義事業的領導核心，這些改變不但是黨自身不斷成長進步的體現，也是歷史發展對黨提出的客觀要求。

黨對自身的認識與對所依靠的階級、階層力量的認識是相輔相成的。從單純地依靠工人階級走向工農聯合，進而與小資產階級和資產階級中的進步力量聯合，到調動一切積極因素發展和建設社會主義，在每一次歷史轉變中，中國共產黨要保持自己作為革命、執政及改革過程中的領導核心，都離不開對各種階級力量的認識，繼而采取團結或斗爭的方式。對各階級力量的態度和認識正確與否關系到政策的制定和實行是否符合實際需要，關系到我們的工作能否取得成功，黨的事業在革命和社會主義建設時期的曲折發展也證明了這一點。

在創新社會管理中堅持群眾路線是我黨的優良作風，也是創新社會管理的力量源泉。人民群眾是歷史的創造者，群眾是真正的英雄，是社會發展的決定力量。“歷史活動是群眾的事業，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大。”正是基于對人民群眾的科學認識，創造性地堅持和依賴群眾路線，黨才能領導人民戰勝各種艱難險阻，取得革命和建設過程中一個又一個勝利。群眾路線是毛澤東思想活的靈魂的三個基本方面之一。毛澤東同志在《論聯合政府》中指出:全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點。當前處于改革的攻堅期，沒有人民群眾的認可和參與，進一步推進改革開放是不可能順利完成的。只有堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動，堅持尊重社會發展規律與尊重人民歷史主體地位的一致性，堅持為中國特色社會主義理想奮斗與為最廣大人民謀利益的一致性，堅持完成黨的各項工作與實現人民利益的一致性，我們的改革開放和社會主義事業才能不斷取得新成就。

(二)建設服務型政府和健全法治保障是著力點

新的時代條件更需要共產黨人不斷加強法治建設，在管理中更加注重服務，更好地促進經濟社會的文明和諧發展。鄧小平同志就曾深刻指出:“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”領導制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。

雖然我們黨一直在不斷進行作風建設，但直至今天，庸政、懶政、官僚主義和家長制作風在許多地方特別是基層仍較明顯。如果不大力推進群眾路線和民主集中制，改革不合理的領導制度、組織制度和工作制度，一些社會管理問題可能重新出現。在基層農村調研的時候曾有老百姓向我們反映，某基層政府四年內將居民的廁所推倒了四次，推倒的理由大致是影響美觀之類，前三次推倒后又重建了，每次重建老百姓都要掏自己的口袋，第四次推倒后，沒有重建。老百姓一面抱怨沒地方上廁所，一面擔憂政府還不讓建廁所。這件事聽起來有些荒唐，卻真實反映出我們有些基層政府相對落后的社會管理理念和手段。

現實生活中，政府行為往往具有強制力，普通民眾對政府的職能和權力不清楚、不了解，很難判斷政府行為是否合理、合法，作為個體的群眾在政府行為面前處于相對弱勢的地位，即使某些政府行為不合理、不合法，群眾自身也很難找到良好的權益保護機制，自身的利益訴求往往得不到重視;同時，政府對自身的職能定位和認識模糊，容易造成重視權力的行使，輕視責任的履行，缺少服務意識，缺乏法律的約束。黨的十八大提出了建設人民滿意的服務型政府:一方面，創新行政管理方式，要樹立以人為本、服務為先的理念，提高政府的公信力;另一方面，必須建立健全各項法律制度，堅持用制度管權管事管人，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。實踐證明，沒有良好的權力運行制約和監督體系，權力的正確運行就無法得到有效保證。

(三)多方參與、共同治理是追求方向

隨著經濟社會的發展，社會本身的復雜化、多元化進一步體現，政府代替社會包辦一切社會管理既不可能，也不需要，更沒有效率。社會管理事業越來越需要社會組織、市場組織和相應管理主體的加入，政府更多的是發揮指導和監督的作用。社會自我服務并依據法律和道德進行自我規范和調節是增強社會活力的重要手段，此外，通過鼓勵和支持人民群眾成為各項社會管理事業的參與者和行動受益者，有利于培養人民群眾的主人翁意識和現代公民意識，從長遠上促進社會管理的人性化、科學化和良性、健康發展。

當前人民群眾的民主意識、權利意識、法治意識、監督意識不斷增強，共享改革發展成果的愿望日益強烈，特別是隨著科技的發展，網絡問政、網絡反腐、政務微博等的興起都進一步豐富了社會管理的形式，這對政府從事社會管理來說既是機遇也是挑戰。在社會管理中倡導和落實多方參與、共同治理的理念，有利于培養人民群眾對社會管理的積極性和主動性，也有利于推動社會管理向著更加合理開放的方向發展。

四、結語

加強和創新社會管理是當前經濟社會改革發展中階段性特征的反映和要求，是“發展起來以后”中國遇到的各種問題和挑戰的集中表現。改革開放以來取得的成就使中國變得富強和豐富多彩，同時社會結構也比以前要復雜得多。政治是經濟的集中表現，加強和創新社會管理不是為了創新而創新，而是為了調整和改善社會生產關系，促進社會和諧穩定，為經濟社會的進一步發展提供政治保障。當前，社會管理體制中一些不良慣性依然存在，突出表現為重管制、輕參與，重管理、輕服務等，政府慣于包攬包辦，一定程度上壓制了社會活力，擠占了社會組織的活動空間。加強和創新社會管理是解決許多問題的突破口，只有社會管理體制的健康和良性運行，才能使我國的政治優勢和制度優勢得到更好反映，促進社會管理科學化水平的提高，更好地保障和維護人民群眾的利益。

責任編輯:康 璇

[1]馬克思恩格斯選集(第1、4卷)[M].北京:人民出版社，1995.

[2]馬克思恩格斯全集(第2、46卷[M].北京:人民出版社，1979.

[3]陳之驊主編.蘇聯史綱[M].北京:人民出版社，1990.

[4]胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012－11－18.

[5]毛澤東選集(第 2、3 卷)[M].北京:人民出版社，1991.

[6]毛澤東文集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1993.

[7]馬克思恩格斯文集(第1卷)[M].北京:人民出版社，2009.

[8]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社，1994.