關于涉訴信訪制度改革的思考

吳維維

(樂山市中級人民法院 四川 樂山 614000)

信訪是一種獨具中國特色的政治、法律制度，是“新中國政法傳統下國家進行社會治理和公民進行維權求助雙重需求的自然產物”。涉訴信訪是我國信訪制度的一個組成部分，承擔著信訪制度的基本功能，以法院為主要受訪機構，依照統一的信訪法律和政策，處理涉訴信訪問題。由于訴訟程序的規定性對解決涉訴信訪問題的制約，涉訴信訪這一訴訟程序外的糾紛解決過程與訴訟過程之間產生了緊密的內在聯系。目前，我國正處于社會轉型期，社會矛盾復雜化，利益多元化，各種社會矛盾匯集到法院。近年來越級上訪、重復上訪、纏訪鬧訪等涉訴信訪問題層出不窮，甚至有愈演愈烈之勢，在不同程度上損害了司法的尊嚴和人民法院的公信力。因此，對涉訴信訪改革進行研究，已成為法院工作的當務之急。

一、涉訴信訪的概念和現狀

(一)信訪和涉訴信訪的概念

1.信訪的概念。信訪分為狹義和廣義。1995年，國務院頒行的《信訪條例》第一次以法律形式正式界定了信訪概念，通常這也被稱為狹義的信訪:“本條例所稱信訪，是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。”而廣義的信訪是指人民群眾向各級黨委、政府、人大、公檢法機關、人民政協、人民團體、新聞媒體等機構以各種方式反映情況，提出意見、建議、要求和申訴、控告或檢舉的活動。

2.涉訴信訪的概念。最高人民法院于2004年4月在長沙召開的全國涉訴信訪工作會議上，為了將法院信訪工作區別于其他形式的信訪，提出了涉訴信訪概念。對于涉訴信訪并沒有一個統一的明確的定義，學者們定義的涉訴信訪是指與某一具體訴訟案件相聯系，針對人民法院審判和執行案件的行為或結果，要求人民法院啟動司法程序、實施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪。但這一定義是否完整概括了涉訴信訪的內涵和外延仍然存在爭議。

涉訴信訪在信訪主體、工作程序、處理機制、法律政策適用等方面都有別于政府及其他部門的信訪。一是涉訴信訪針對的主體是各級人民法院，信訪內容與法律訴訟活動密切相關，具有個案性。涉訴信訪通常需要通過個案的具體處理來化解，而很少能夠像行政性信訪那樣，可以通過集體處理的方式解決所有類似問題。涉訴信訪原因的個體性，也決定了涉訴信訪案件解決的復雜性與難度。二是涉訴信訪處理機制具有行政化處理的外觀。我國實行所有國家機關都辦理信訪的大信訪格局，按照“分級處理，歸口辦理”的行政性信訪工作原則，法院作為涉訴信訪案件的責任歸屬單位，形成有關機關向法院提出轉辦、督辦、查辦案件要求。因此涉訴信訪的處理機制依然是行政化處理模式。三是涉訴信訪處理的過程具有非程序性。涉訴信訪案件無論是首先經過了其他機關還是直接由法院處理，信訪案件如何被受理，有怎樣的條件，信訪案件的處理過程是如何進行的，依據是什么，都缺乏統一、明確、科學的規定。四是涉訴信訪的實際處理機關只能是法院，而目前法院處理涉訴信訪的具體機構尚未統一。

(二)涉訴信訪的現狀

以筆者所在法院近幾年涉訴信訪情況為例，2006年，接待來訪人員1170人次，較2005年1546人次下降24%;來信655件，較2005年887件下降26%。2007年，接待來訪人員876人次，同比下降25%;來信759件，較2006年略有上升。2008年，接待來訪人員537人次，同比下降38%;來信651件，同比下降14%。2009年，接待來訪507人次，同比下降5%;來信573件，同比下降12%。2010年，接待來訪397人次，同比下降25%;來信393件，同比下降34%。2011年接待來訪374人次，同比下降5.79%;處理來信314件，同比下降20.10%。2012年度接待來訪501人，同比上升34%;處理來信151件，同比下降52%。從上述數據可以看出，隨著2005年國務院新的信訪條例的實施，涉訴信訪量呈逐年下降的趨勢，但是仍然保持一定的絕對數量。同時，通過對近幾年樂山市法院涉訴信訪案件的分析，發現涉訴信訪問題還呈現出以下態勢:

1.初信初訪減少，重信重訪甚至纏訪增多。由于司法環境的改善和法院干警綜合素質的提高，近幾年初信初訪案件減少，經常是一些信訪“老戶”在纏訪鬧訪。

2.逐級上訪減少，越級上訪增多，有的直接赴省進京。

3.真正息訴罷訪的減少，假息訴假罷訪的增多。部分信訪當事人在同意息訴罷訪得到部分利益之后，又借種種機會反彈，希望再次獲利，即使寫了息訴罷訪承諾保證書，也尋找機會繼續上訪，謀求個人利益。

4.群體訪數量增多，規模增大。以往群體訪僅在涉及企業改制、破產、房屋拆遷等涉及人員較多的案件中才偶爾發生，近年來部分信訪人員為了擴大社會影響，增強信訪效果，串聯后集體進行上訪，并且規模有增大的趨勢。

5.部分信訪案件呈現敏感期集中性。這類信訪案件集中表現在一些信訪“老戶”身上，他們通過信訪逐漸掌握了國家的一些方針政策和政治經濟規律，平時基本上不訴不訪，在國家有重大節日或重大活動時走上上訪之路，謀求個人利益。

6.信訪人隊伍逐漸產生組織性。隨著信訪人之間會面次數的增多，他們在相互交流信訪信息、信訪經驗中逐漸形成了一些松散的組織，開始有了簡單的分工，有組織領導者，有信息探聽者，有打前鋒者等。這類組織在謀求合法權益的同時，也在謀求法律之外的利益。

實踐表明，雖然人民法院解決涉訴信訪的工作力度不斷加強，涉訴信訪的數量亦呈逐年下降的趨勢，但涉訴信訪的壓力并未隨之減弱，相反由于實踐中經常發生的“重復上訪”、“群體上訪”、“越級上訪”、“進京上訪”等激烈的非正常形式的信訪，對信訪秩序影響較大，排查信訪隱患、明確包案領導、派駐進京工作組、堅持24小時值班制度等措施，幾乎已經成為在重大活動、節慶期間應對非正常涉訴信訪的慣常做法。大量的涉訴信訪案件表明，涉訴信訪制度運行面臨巨大困擾，制度初衷與實踐發生了較大背離，因此，需要分析制度存在的問題并通過改進或者完善制度來保證涉訴信訪制度價值的實現。

二、關于涉訴信訪的困惑

(一)法院缺乏有效的涉訴信訪處理機制

當前我國正處于社會轉型期，社會轉型必然帶來社會制度的變遷和司法理念的變革，各種矛盾糾紛沖突明顯，成為誘發涉訴信訪問題的根本原因所在。而面對大量的涉訴信訪問題，人民法院現有的處理機制難以應對。其具體體現在:

1.涉訴信訪具有與一般行政性信訪不同的特性，其處理機制也應當有別。但在目前大信訪格局下，法院處理涉訴信訪的方式基本上是套用行政性信訪處置方式，無法反映涉訴信訪的“涉訴”本質，法院的職業化、專業化、技術化的色彩不斷降低。由于處理涉訴信訪沒有獨立的法律依據，法院處理涉訴信訪也采取行政化處理方式，與司法程序有所矛盾。

2.人民法院自身缺乏維護涉訴信訪秩序的強制手段，造成對特殊上訪人員處罰懲戒力度不力，導致纏訪、鬧訪者可能在“花錢買平安”中獲得。案外補償滿足上訪人的情感訴求，破壞了法律適用的統一性。在上訪獲利和通過生產經營收益的博弈中，上訪獲利的直接性和有效性，就會促使大批人走上上訪之路。

3.在重大會議及節假日期間，大量的信訪人會進京上訪，對于此類上訪對象一般要求穩控在當地，勸止其進京上訪。對于涉訴上訪者，法院沒有就地穩控的條件和力量，同時這也與司法權的中立、被動的要求相悖。

4.法院調節社會矛盾的資源和手段是有限的，處理涉訴信訪在很多情況下需要借助于政府等機構，同時其他國家機關的信訪部門通過交辦、批示法院對涉訴信訪案件進行復查，突破了訴訟處理糾紛的基本程序制約。法治化的裁判遭遇人治化信訪的質疑和挑戰，這都加重了信訪人信“訪”不信“法”的意識，使當事人更加地依賴信訪。

(二)涉訴信訪引發的價值沖突

1.涉訴信訪與司法權威的沖突。司法權威是社會秩序的一個重要構成要素，司法權威作為一種社會最高的整合機制，通過對權利的維護及給政治統治提供合法性資源，可以將各種利益沖突和社會矛盾在法治的框架內解決，形成一種法律秩序。司法權威體現了司法機關基于權力與威信的雙重性質而得到的當事人及社會公眾的自愿服從。涉訴信訪的持續增高，成為影響社會穩定與社會和諧的主要因素，加之涉訴信訪案件本身就具有極強的負面轟動效應，使人們對法院的審判能力，辦案水平和法官們的職業道德產生懷疑，從而也使司法公信力降低。實際上，涉訴信訪者選擇信訪這種行為方式本身，一定程度上就是對司法權威的否定。無論是采用邊訴邊訪的形式，還是未訴先訪、訴后續訪，一個共同的觀念是信“訪”不信“法”。在涉訴信訪問題的處理上，信訪者沒有把法律化解決作為基本底線，采用與行政性信訪相同的接待信訪和處理信訪的規則，意味著權威并不在司法一邊。尤其是對已經生效裁判的不斷重復信訪，嚴重損害了法院生效判決的既判力。即使涉訴信訪成功化解，亦并不能帶來司法權威的提升。涉訴信訪主要以對已經生效的裁判決定作出否定性的評價為目標，如果信訪人的要求得不到滿足，他對法院會產生不滿;滿足了信訪人的要求，信訪人雖然會產生感激，但推翻了法院的裁判，實際對司法威信的打擊更大。法院在處理涉訴信訪中是陷入兩難境地，越是有所作為，越在無形中損害了法院的權威。

2.涉訴信訪與程序正義的沖突。司法中的公正包括了實體公正與程序公正兩種不同屬性的公正。在司法實踐中，程序公正是實體公正的重要保障，離開程序公正，實體公正通常難以實現，“從程序對于結果具有否定意義的角度來看，依法辦事的根本，就是依照法定程序辦事”。但實體正義在我國人民的觀念中至今仍然有著根深蒂固的至上性。有關公民法律意識調查研究的結果顯示:“對法院的擁護仍然是基于分配正義的要求明顯高于對程序正義的要求。”涉訴信訪從根本上來說是忽略了程序正義的制度設計。人們提出涉訴信訪，更多的是希望借助信訪，找到程序內沒有或者根本無法發現的真實，進而實現自己的實體利益訴求。理論與實踐都已證實，絕對的實體正義由于缺乏判斷的標準只能是訴訟的理想價值目標。司法判決和法律意見，只能通過嚴格依照理性的法律原則和規范，在具體案件中的邏輯性應用而作出。目前涉訴信訪的處理往往是以個案真相的追求突破法律底線的結果。現行的涉訴信訪的非程序性和不確定性與程序正義理念存在嚴重的矛盾。

3.涉訴信訪與程序安定的沖突。程序安定是指民事訴訟的運作應依法定的時間先后和空間結構展開并作出終局決定，從而使訴訟保持有條不紊的穩定狀態。程序安定的基本要素包括:(1)程序的有序性;(2)程序的不可逆性;(3)程序的時限性;(4)程序的終結性;(5)程序的法定性。程序安定這一概念體現著對恣意的抵制和對秩序的尊重。其中，程序的終結性對于我國的訴訟實踐來說尤為重要。訴訟程序進行到一定的階段或過程以后就應當合理地予以終止，而不能無限期地任由當事人爭執、拖延下去。然而涉訴信訪的存在致使一項生效裁判幾乎可以不受任何時間及次數的限制地被復查甚至再審。一些訴訟案件當事人對于幾年前、十幾年前甚至幾十年前生效的裁判仍然申訴不止;各級機關對于經過幾次、十幾次處理的涉訴信訪，還轉交給法院復查、再審。涉訴信訪如何擺脫目前的終審不終的局面，在維護司法公正的前提下，將涉訴信訪對程序安定性的損害降到最低，是一個無法回避的問題。

三、關于涉訴信訪改革的思考

(一)涉訴信訪改革的方向

盡管涉訴信訪侵害了司法獨立審判權，破壞了裁判即判力，傷害了訴訟兩審終審制和既有的審判監督制度，但是也必須看到，我國仍有許多法制不健全的地方，很多實踐中的問題和矛盾還不能完全依照法律妥善解決，司法實踐中也存在有法官素質不盡如人意的地方，枉法裁判的現象也偶有存在，現有的監督體制還不能充分地發揮作用。因此，信訪對于實現公正還是發揮了一定的作用。并且，信訪在中國有著深厚的社會基礎和意識形態基礎，對維護國家政權的穩固和社會的穩定發揮過巨大的作用。信訪制度功能的演變，關系到政治溝通體制的完善，牽涉到公民權利救濟保障，與法制條件下的社會穩定息息相關。信訪制度承載了中國現階段社會轉型期太多的困惑、矛盾與沖突，需要從中國的具體實際出發，對涉訴信訪制度的改革應當審慎地判斷和權衡，需要的是一個逐步的漸進的改善。從長遠來說，我們希望達到的目標是發揮司法保障社會公平正義的價值功能，社會矛盾通過法治化的途徑予以解決，涉訴信訪可以成為人們宣泄不滿、表達意見、司法監督的途徑，但其權利救濟的功能得以取消，而非人們信賴或者采用的唯一或者最后的救濟途徑。而現階段的涉訴信訪處理能達到涉訴信訪程序規范化，在尊重司法的前提下，強調運用法律手段解決涉訴信訪問題，提高司法權威性。

(二)對現階段涉訴信訪改革的探討

2013年初中央政法委在全國政法工作會議上提出“推進涉法涉訴信訪工作改革”，其目的正是“引導涉法涉訴信訪問題在法治軌道內妥善解決”，實現這一目的可以從以下方面進行探索:

1.合法化。涉訴信訪制度在實踐操作中實質上是通過行政手段來解決矛盾和糾紛，但是在依法治國的前提下，通過法律途徑解決糾紛和實施權利救濟應該是最基本的要求。對此，一方面需要提高信訪主體的法律意識，矯正和消除信訪人對信訪制度的誤解，消除其將信訪制度作為唯一的保障權利的途徑或者獲取利益的方法的不當認識，避免其采取不合法和極端的手段進行違法信訪。另一方面完善和改革涉訴信訪制度應以合法化為前提，這里所指的合法性，是指從涉訴信訪的源頭到制度的設立、化解措施等涉訴信訪機制均要具有法律依據為前提。首先，要以案件質量為中心，從源頭上預防和減少涉訴信訪。其次，要提高法官的素質，并依靠制度而非法官的個人道德水平來保證裁判的公正性。第三，在涉訴信訪處理過程中，維護司法裁決的即判力，在審判監督程序結束后或者期限屆滿后，原則上不應當再啟動再審。第四，涉訴信訪的化解措施應當合法化。目前，對違法涉訴信訪采取強制性措施的依據不足，沒有法律依據。另外，大量涉訴信訪案件采取補償性的解決機制，對信訪人給予減免訴訟費用、滿足其訴訟請求、給予經濟補償等方式來化解糾紛，實際上也無相應的法律依據。

2.制度化。目前我國處理涉訴信訪“在根本上還是一種行政邏輯，從接受問題到解決問題具有非規范性、非程序性、非專業性、非對稱性和結果的高度或然性”。在涉訴信訪改革中，將涉訴信訪制度規范化通過制度予以固定下來，對于解決實踐中涉訴信訪界定不明確、申訴信訪的處理較為混亂的局面具有重要意義。首先，需要通過制度對涉訴信訪予以定義。通過對涉訴信訪概念的明確，澄清涉訴信訪與申訴、申請再審的界限，將涉訴信訪從信訪概念中剝離出來，對涉訴信訪的范圍予以界定，有助于指導人民法院處理涉訴信訪問題，歸順涉訴信訪的入口。其次，完善涉訴信訪制度，明確涉訴信訪的法律定性、責任分工、甄別機制以及與訴訟的銜接，以便于實踐掌握操作。第三，人民法院需要設立專門的信訪部門，實現涉訴信訪和民事再審分離機制，增強人民法院信訪工作職能的發揮，提高協調解決問題的能力。第四，設立專門的信訪司法救濟制度，將信訪矛盾交由整個社會群策群力解決，有助于解決原有司法救助資金既杯水車薪又給國家增添負擔，實際效果還不佳的情況。第五，建立與黨委、政府的溝通聯系制度。涉訴信訪不僅是法律問題，還是社會問題，法院沒有能力獨立處理所有問題，對于終結后的或者不屬于司法范疇的訴求，要由政府及相關部門處理。第六，落實不交辦、不通報、不問責制度。通過對涉訴信訪制度化的建立，各級人民法院在合法的框架內切實處理涉訴信訪問題，緩解目前形成的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的惡性循環。

3.程序化。“重實體，輕程序”這一思想在信訪制度中的體現為長期以來注意對信訪的實質處理結果而忽視信訪程序的保障，且在涉訴信訪案件處理力求息訴罷訪的目標指引下，法院在處理糾紛時沒有清晰、普遍適用的程序規則，涉訴信訪改革必須要從程序的建立入手。首先應當規范涉訴信訪案件的復查程序，充分保障信訪當事人正當行使合法權利。其次，完善信訪終結制度及信訪終結移送制度的程序，明確具體實施方案。對于不符合終結條件但又不足以提起再審的案件，如何處理應當予以明確。對于已經終結的信訪案件建立移送機制，對已經終結但仍不服的信訪當事人移送黨委政府落實后期處理。第三，嚴格劃分各級法院信訪辦責任權限，并在各級法院建立信訪信息通報平臺，暢通信訪信息傳遞渠道，為信訪人解決到哪里信訪的問題，確保信訪渠道的暢通，保障信訪人的合法權益。第四，嚴格涉訴信訪辦理事項的處理期限，保證涉訴信訪事宜的及時處理，提高涉訴信訪效益，保護信訪人的合法權益。

四、結語

涉訴信訪制度與中國特有的政治和法律經驗緊密聯系在一起的，其變革應當慎重考慮中國的實際情況。目前的涉訴信訪改革，短期內人民法院可能會面臨來訪人員增長、違法信訪情況增多、協調溝通難度加大、應對處置壓力攀升等問題，但通過對改革的探索和運行，引導涉法涉訴信訪問題在法治軌道內妥善解決的目標是可以期待的。

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