新型城鎮化建設中加強流動人口普法教育探討

徐俊卿（天津市南開區司法局）

近年來，隨著社會主義市場經濟的發展和城鎮化建設進程的加快, 人口流動日益頻繁，流動區域和數量都在持續擴大，已成為一大趨勢。人口流動對加快城市化進程，促進城市經濟繁榮具有重要作用，但也因為人員素質參差不齊，犯罪高發，相對不固定等給社會管理和社會穩定帶來很大壓力。加強流動人口的普法教育，對于降低犯罪，提高人口素質，促進社會穩定，建設“平安中國、法治中國”，進一步推動城鎮化建設，具有重要意義。

一、加強流動人口普法教育是應對加快城鎮化建設的需要

首先，城鎮化建設加速流動人口增長。改革開放以來，隨著市場經濟和城鎮化的快速發展，流動人口迅猛增加，外來流動人口在城市中的比重越來越大。第六次人口普查結果顯示，目前中國的流動人口已達2.6 億，同2000年相比增長81.03%。人戶分離的現象已經越來越普遍，社會流動的規模已經越來越大，跨地區的流動已經成為全國性的一種常態，大中城市尤為明顯。例如，近年來,隨著天津市南開區“科技化”水平不斷提高,城區經濟實力不斷增強,到南開區求學、經商、務工的流動人口數量與日俱增。據統計，目前南開區人口總計為110 萬，其中流動人口約30 萬，已占人口總數的27%。隨著城鎮化建設步伐的加快，流動人口增長態勢會日益加劇。

其次，流動人口快速增長帶來社會治安管理新問題。在流動人口中，各類人員素質參差不齊。當前，流動人口的主體是農民工，隨著城市規模趨于擴大，越來越多的農村人口流入城市，在城市生活、工作、消費、納稅、創造財富，為城市經濟增長作貢獻。但這一群體相對教育文化水平較低，整體素質尤其是法律素質不高，一些流動人口違法犯罪影響社會安全穩定，成為社會治安管理的難點。

再次，流動人口亟需樹立法律意識，提高依法維權能力。由于流動人口游離于城市與鄉村之間，難以享受到與城市戶籍居民同等的社會公共資源和城市發展成果。帶來流動人口政治參與度低，社會保障權益處于缺失狀態等問題。如農民工較難獲得政府勞動部門、辦公職業中介提供的就業信息，求職渠道有限，轉移流動自發、盲目；農民工勞動合同簽訂率低，合同中存在“霸王條款”；勞動環境得不到足夠的安全保護措施；社會保險、醫療保險難以得到保障等。面對這些問題和困境，雖然新生代農民工的權利意識較老一代農民工有所加強，但他們在風險防范以及受到侵害時如何運用法律武器維護自身權利顯得能力不足。

加強普法教育，是提高流動人口法律意識、法治觀念、依法維權能力的重要手段。普法的普及性、針對性、長期性，是促進流動人口不斷提升法律綜合素質的有力保證，是在推動城鎮化建設中，有效提高社會管理，建設法治社會，保障社會安全穩定的一項重要基礎性工作。

二、在推動城鎮化建設中流動人口普法教育的特點和難點

全民普法教育工作已經歷了從“一五”普法到目前的“六五”普法。三十年來，普法工作始終緊扣時代的脈搏，圍繞黨和國家的發展大局、工作中心和社會難點、熱點，有針對性地對重點普法對象開展普法宣傳。如領導干部、青少年、企業經營管理人員、農民等都是普法教育重點對象。隨著城鎮化建設的加快，流動人口在大中城市的涌動聚居，已愈來愈成為社會管理工作的重點和難點問題，同時也賦予了普法工作新的挑戰。具體講，流動人口普法教育相對于其他普法對象，有其特殊性，困難也最大，主要體現在以下三點：

一是分散性，開展集中教育難。流動人口數量多，人員結構復雜，分布零散，不僅加大了日常管理的難度，也使得對他們的普法宣傳很難進行集中教育，只能采取小范圍、小群體地開展普法宣傳、組織講座、法律咨詢等，不利于法律知識的宣講和普及。

二是流動性，開展長期教育難。流動人口流動性強，工作、居住和生活都相對不固定，使普法工作有一定難度，且難以實現對其開展長期教育。特別是一些漂泊不定，無固定職業的無業人員和高危人員，極易成為普法工作的“死角”。

三是勞作性，開展常規教育難。流動人口體力勞動者占有相當大的比例，如個體商販、建筑工人、從事家庭裝修裝飾、清潔工等，沒有多少勞作之余，無暇顧及其他，對他們進行常規式普法往往是無從談起。

此外，流動人口總體上文化、法律素質偏低且參差不齊。文化層次偏低的體力勞動者，對法律的信任度低，學法積極性不高，這加大了普法工作難度。流動人口子女受教育體制和家庭經濟條件所限，一些流動人口子女教育不到位和缺失，導致其違法犯罪，危害社會治安。

三、增強流動人口普法教育實效性的幾點舉措

增強流動人口普法教育實效性，是推動城鎮化建設的基石和保證。城鎮化建設一方面形成流動大軍，為城市建設注入新的活力；另一方面，也給自身城市建設帶來前所未有的管理壓力和難度。增強流動人口普法教育的實效性，不僅可以提高流動人口的法律素質，進而提高整體人口的法律素質，而且有助于在推動城鎮化建設中，提升整個社會化解矛盾、減少糾紛、依法維權、環境整治、依法息訟、處理暴力事件、刑事治安等城市綜合管理能力和水平。因此，如何增強流動人口普法教育的實效性意義重大。

（一）提高對流動人口普法工作重要性的認識

一是要從維護社會穩定的高度，重視做好流動人口普法工作。在推動城鎮化建設中，隨著人口流動趨勢的迅速上升，維護社會安定和諧工作需要根據新形勢重新定位。因此，只有加強普法教育，提高社會法治化程度，才能使社會出現安定團結的祥和局面。

二是要站在維護群眾利益的高度，重視做好流動人口普法工作。近年，流動人員通過辛勤勞動，為城市的飛速發展作出了巨大貢獻，但同時也面臨著諸多民生問題，如前所述，包括受歧視，精神文化生活匱乏，子女受教育難等等問題。只有強化流動人口的法治觀念，樹立法律意識，并幫助他們依法解決在工作生活中遇到的維權難題，尋求正確的訴求渠道，才能使他們以積極健康的心態投入到工作中，在城鎮化進程中使他們成為新市民，真正融入到城市生活中來。

三是要從領導體制上，重視做好流動人口普法工作。各級黨委、政府要從宏觀上、組織上、經濟上等多個角度，將流動人口的教育、引導、維護列為政府工程，擺上議事日程，納入本地區經濟和社會發展總體規劃，全面部署，統籌安排，整體推進，制定切實可行的措施，不斷加大工作力度。

（二）建立完善流動人口普法工作機制和制度

一是實行責任制。堅持領導“一把手”親自抓，分管領導具體抓，主管部門日常抓，將普法工作細化、量化，使流動人口普法工作做到領導有力度、工作有制度、考核有尺度。同時，從流動人口的特性來剖析，普法教育的難度較大，單靠普法主管機關一家開展工作難度大，應取得其他職能部門和相關單位的密切配合，本著“誰主管誰負責，誰用工誰負責，誰出租誰負責”的原則，落實責任，責任到人。建立健全流動人口的宣傳教育和服務網絡，形成維護與教育相結合，教育與服務相結合的新運行機制。

二是實行綜合治理。建立由政府統一領導，各有關部門齊抓共管，以流入地管理為主，流出地管理為輔的工作機制。綜治、流管、公安、人力社保、司法行政、工商、稅務、建委、市政等職能部門既要各司其職又要緊密配合，努力營造齊抓共管、合力推進工作的生動局面。

三是納入普法整體規劃。主管部門要將流動人口普法教育納入全區年度普法工作計劃中，制定相應的工作實施意見，從加強組織領導、豐富宣傳內容和多種宣傳形式上入手，確保流動人口普法工作有計劃、有步驟地開展。

（三）豐富流動人口普法工作的形式和內容

一是增強宣傳內容的針對性。要針對當前流動人口所面對的工資待遇、社會保障、戶籍管理、子女教育等重點、熱點、難點問題開展普法宣傳。可采取向流動人口散發法制教育手冊和宣傳材料，組織普法講師團、法律志愿者以建筑地、聚居地、經商地和求學地為重點，采取集中普法咨詢、專題法制講座、法制文藝演出等多種形式，把流動人口急需的法律知識送進公租房、廉租房、新市民公寓、農民工公寓、農貿集貿市場、勞動密集型企業、建筑工地等流動人口分布較多的區域及流動人口子女相對集中的校園，擴大學法用法工作的覆蓋面和法律知識的普及率。如天津市南開區開展的社區“法治大講堂”活動，由司法所、律師、法律工作者定期在社區、流動人口聚居地舉辦法律知識講座，組織法律工作者與167 個社區簽訂法律服務協議，積極為農民工提供法律援助。萬興司法所組織律師在流動人口集中社區開展“外來妹維權專題法制講座”。近年來，南開區還通過開展“法律進社區”活動，在每一個社區建立法律工作站，在部分條件較好的社區建立法治長廊、法治公園、法治廣場，大力宣傳法律法規和黨的政策，使流動人員在社區享受濃厚的法治氛圍。

二是注重宣傳對象的多樣性。針對流動人口范圍大、結構復雜、接受能力千差萬別的特點，采用不同的方法和手段，分類施教。以天津市南開區的流動人口現狀為例，流動人口占全區總人口的27%左右，人數眾多，分布在各行各業，結構復雜。按照普法教育對象重點大致可以分為兩類：

相對弱勢群體：新從農村流入的人口，文化水平低的流動人口，小商鋪經營者、工地工人等生活在社會基層的流動人口，流動人口18 歲以下和50 歲以上青少年和中老年等。對這一群體要有針對性地開展勞動、道路交通、安全、消防等方面法律法規的宣傳，著力提升其自我防范水平、安全意識和維權能力。

有暴力傾向群體：流動人口中有前科的違法犯罪人員，來自犯罪高危地區人員，有違法犯罪跡象的青少年等。對這一群體可主要由居住地暫住人口管理部門會同司法、公安、司法行政等部門有針對性地開展《刑法》、《治安管理處罰法》、《暫住人口管理規定》等法律法規的教育，以起到警鐘長鳴、威懾、提醒的作用。

三是著眼宣傳方法的創新性。要從宣傳效果、宣傳范圍、宣傳速度等多方面著手，開拓和應用新的宣傳方法和新的宣傳載體。隨著現代科技的迅猛發展，人們的生活已進入數字和網絡時代，影視、網絡等傳媒成為人們生活中不可或缺的部分。要充分發揮現代傳媒受眾廣，圖文聲像并茂，生動活潑，易被接受等優勢，對流動人口開展普法宣傳教育。同時隨著流動人口年輕一代知識文化水平的提高，可積極引導、指導他們參與法治實踐，增強他們對法律的認識。

四是強調宣傳治理的兼容性。要“虛實”結合，將普法教育與打擊違法犯罪行為并行，形成寓教于管的普法工作合力。既要根據當前流動人口所面臨的突出問題有針對性地進行普法宣傳教育，切實提高他們的法治意識，幫助他們解決實際困難，更好地維護其合法權益不受侵害，又要加大對流動人口違法犯罪的打擊力度，維護一方平安。

五是實現宣傳職能的統一性。行政執法、司法等部門對流動人口普法宣傳教育有著義不容辭的職責，凡是部門的專業法律法規都應該由本部門承擔宣傳教育義務。例如，公安部門在對流動人口辦理暫住證、房產部門對房屋出租戶的登記、衛生部門在頒發衛生許可證、市容及綜合執法部門在治理整頓占道經營、民政部門的收容遣送、工商部門審核辦理營業執照、稅務部門辦理稅務登記、勞動部門辦理用工許可證、計生部門在辦理婚檢證的同時，都能夠抓住在登記辦證和治理整頓的時機，增強對流動人口的普法宣傳教育，突出宣傳維護與服務、管理相結合。

綜上，通過加強流動人口普法宣傳教育，增強其法治觀念、法治理念，提升法律素質，提高維權能力，增加社會和諧度，在推進城鎮化進程中，使之能夠融入新的城區，安居樂業，成為城市建設的生力軍，為建設美麗城市作出更大貢獻。