基層司法行政機關人力資源配置與利用的思考

李端衛（山東省司法廳黨委委員、政治部主任）

管言明（山東省司法廳政治部）

縣（市、區）司法局和司法所是司法行政的基層基礎，承擔著法制宣傳、人民調解、法律服務、法律援助、社區矯正、刑滿釋放人員安置幫教等多項職能，在維護社會穩定、服務經濟社會發展中發揮著重要作用。基層穩則全局穩。人力資源是基層司法行政工作創新發展的最活躍和最根本的要素，科學配置、有效利用好基層司法行政機關特別是司法所的人力資源，對于穩定基層司法行政至關重要。筆者對山東省基層司法行政機關的編制配備、人員利用進行了認真調研，發現了存在的問題，也對如何科學合理配置人力資源、最大限度發揮其效能作了思考，希望以此引起更多人對基層司法行政人力資源的重視與關心，幫助推動解決發展中的困難和問題，進一步促進司法行政事業的健康快速發展。

一、基層司法行政機關人力資源配置存在的問題

古人云：國之興，長于政；政之興，在得人。人是生產力諸要素中最為活躍的因素。可以說，誰擁有人才誰就擁有了發展的優勢，誰擁有人才優勢，誰就會在激烈的競爭中立于不敗之地。近幾年來，山東省各級司法行政機關高度重視人力資源配置與利用，努力適應司法行政業務快速發展的需要，圍繞基層人力資源合理配置和有效利用進行了積極探索，做了大量工作，取得了顯著成效。同時，也應清醒地看到，隨著社會主義法治國家建設持續推進，司法體制和工作機制改革逐步深入，基層司法行政機關的工作任務愈加繁重，但基層司法行政機關在人力資源配置和作用發揮方面與所承擔的任務有許多不相適應的地方，甚至許多問題已經影響了基層司法行政事業的發展和職能的有效發揮。主要表現在三個方面：

（一）司法所編制和人員嚴重不足。目前，山東省1868 個司法所中，所均占有司法行政專項編制2.23個，最多的占有司法行政專項編制3 個，最少的只有1 個。2006年以來，中央編辦下達山東省明確用于司法所的司法行政專項編制累計為915 名，所均0.5 名，并且中央在今后相當長的一段時間內不會再為基層增加政法專項編制。但近幾年來，司法行政機關的職責和任務卻在不斷增加，“上面千條線，下面一根針”，各項業務工作最終都要落實到基層、落實到司法所。2012年3月，“兩院兩部” 頒布《社區矯正實施辦法》，社區矯正工作依法全面實施，司法所增加了非監禁刑罰執行的職能。截至今年6月份，山東省有社區矯正對象5 萬多人，每個司法所平均管理近27 人，教育管控任務十分艱巨。在加強和創新社會管理的新形勢下，法制宣傳教育、人民調解在維護社會和諧穩定方面的作用更加凸顯；法律服務、法律援助在促進法治建設、維護社會公平方面越來越重要；加強對刑滿釋放人員等特殊人群的管控，履行好特殊人群專項組牽頭部門職責的任務十分艱巨，這些都對司法所的工作提出了新要求。極少的編制、極少的人員承擔如此繁重的任務，只能處于應付狀態，嚴重制約了基層司法行政工作的發展，影響了司法行政職能的有效發揮。

（二）人力資源配備利用不合理。目前，基層司法行政機關人力資源不但有限，而且沒有得到合理配置和有效利用，具體表現為三個不合理。一是縣級司法行政機關和司法所的編制配備不合理。縣級司法行政機關占有編制多，基層司法所占有編制少。截至2012年底，山東省共有縣級司法行政機關138 個，占有司法行政專項編制2835 名；有司法所1868 個，占有司法行政專項編制4171 名；138 個縣級司法行政機關中，有15 個占有司法行政專項編制超過30 名，最高的竟占有46 名，形成了機關臃腫、基層單薄，指揮人員多、一線人員少的很不正常的現象。二是機關綜合部門和業務部門設置不合理。在縣級司法行政機關，綜合部門設置齊全，如辦公室、政工科、行政科、紀檢監察等綜合部門以及后勤部門都單獨設置，一應俱全，而人民調解指導、法律服務、社區矯正等業務管理部門設置較少，很多縣級司法行政機關律師、公證、基層工作、社區矯正、人民調解等業務指導管理機構合并設置。三是機關綜合部門和業務部門人員配置不合理。綜合部門人員配備較多，基本達到了一人一崗。業務管理指導部門人員較少，往往是一人承擔多項工作，工作頭緒多，疲于應付，缺少對司法行政業務和相關法律知識的學習研究，很少有時間到司法所指導服務，更沒有機會到村入戶了解情況，形成了機關行政人員多、業務管理干部少的現象，影響了司法行政基層業務工作的創新發展。

（三）在編不在崗現象比較嚴重。在縣級以下基層單位，一條不成文的做法是，正局（科）級干部滿53 歲、副局（科）級干部滿52 歲、科員以下干部滿50 歲時就要提前離職離崗，不再工作，但編制、待遇一切與在職時完全一樣，直到退休年齡辦理退休手續。截至2012年底的統計，山東某縣級司法局司法行政專項編制79 名（含司法所編制），提前離崗人員就有14 人，實際在崗人員65 人，空余人員還不能補充。全省縣（市、區）司法行政機關在編不在崗人員達480 余人，占總人數的10%多。大批年富力強、經驗豐富的人員離開工作崗位，造成了基層人力資源的極大浪費。

二、基層司法行政機關人力資源配置出現問題的原因

（一）基層司法行政機關的定位使人力資源配置受到限制。縣級司法行政機關兼具縣級政府組成部門和政法機關雙重角色，工作人員既是普通公務員又是政法干警。作為政法機關，縣（市、區）司法局包括司法所承擔著刑罰執行、化解矛盾糾紛等維護社會穩定的執法職責，使用的是中央政法專項編制而不是地方行政編制，人員素質要求高。同時，縣（市、區）司法局作為政府的組成部門，又與其他政府組成部門的主體一樣，在招錄公務員時同樣受到使用地方行政編制補充公務員的限制，存在著空編、扣編等問題，造成了大量編制浪費。截至2013年6月底，山東省基層司法所還有1000 余名司法行政專項編制空余，占全省司法所編制的26%。

（二）體制問題致使司法所工作人員不能專注于司法行政業務。2010年，山東省司法廳、山東省編辦聯合出臺了關于理順司法所管理體制的《意見》。經過幾年的共同努力，山東省1868 個司法所的編制、人員基本收歸縣（市、區）司法局，實現了以縣（市、區）司法局管理為主的管理體制。但實際工作中，由于長期形成的習慣，司法所與鄉（鎮、街道）黨委政府存在著實質性的關系，辦公場所由政府提供、辦公經費由政府支付，黨委政府安排的司法行政職責之外的工作任務，司法所工作人員理所當然也要去完成。據調查了解，司法所的工作人員至少有一半的精力和時間用于處理計劃生育、來信來訪等與司法行政業務無關的工作，還有不少的司法所工作人員被抽調到鄉（鎮、街道）黨委政府幫助工作，很大程度上分散了司法所工作人員的力量和精力。

（三）基層司法行政保障不完善，職業吸引力低。一是職業風險相對較大。司法所人員工作在維護社會穩定的最前沿，特別是社區矯正工作，工作對象是社區服刑人員，司法所人員不具有警察身份，無執法權，在工作中極易越權執法，受檢察機關追究刑事責任的風險增大，并且受到人身傷害的現象時有發生。二是職級低，職務晉升緩慢。在政法其他部門中，法官、檢察官都分為十二級，以所任職務、德才表現、業務水平、工作實績和工作年限為依據確定級別，并享有相應待遇；公安干警實行警員職務制度，分四級警長和三級警員，依據級別享受待遇。但司法行政干部由于機構規格低職務則低，也沒有公檢法部門的職級晉升制度，多數工作時間長、經驗豐富、表現優異的基層司法行政干部很難晉升職務和職級，有的工作至退休也只能是辦事員。同時，出口不暢，造成了司法行政機關干部難以與其他機關交流。三是工資低，薪酬差。司法行政干部是公務員，工資實行職級工資制，由職務工資、級別工資和各種補貼津貼構成，與職務、級別掛鉤。基層司法行政干部職務低、級別低，相應的職務工資、級別工資和補貼津貼就少。與其他政法機關相比，又無職業薪酬，沒有政法崗位補貼，國家規定的僅有的數額較低的司法助理員補貼還因各種原因很多地方不能落實到位。鄉鎮街道政府發放的地方補貼也以司法所理順了管理體制由司法局管理為名而不予發放。

三、合理配置和有效利用基層司法行政機關人力資源的探索和建議

（一）構建正常的人員補充機制，利用好三個渠道。一是利用好公務員招考渠道。公務員招考是補充國家機關工作人員的重要渠道。2012年10月，經協調省人社廳同意，從2013年公務員招錄計劃編報開始，各市將使用司法行政專項編制的司法所公務員招錄計劃從與其他國家機關混合編報中列出，實施單獨編報，實現了司法所公務員招錄與公安派出所、法院法庭以及檢察院、監獄戒毒單位等其他政法機關公務員招錄并列單獨編報招錄計劃的待遇，保證了基層司法所公務員招錄的實現。2013年，我省司法所招錄公務員429 名，實現了歷史性的突破，收到了良好效果。基層司法行政機關應充分利用這一政策，認真編報公務員招錄計劃。二是利用好政法干警培養體制改革試點招錄渠道。2008年，為培養政治業務素質高、實戰能力強的應用型、復合型政法人才，從根本上規范政法機關進人機制，中政委、中組部、中編辦等11 部委聯合下發通知，決定改革政法院校招錄培養體制和人才培養模式，重點從軍隊退役士兵和普通高校畢業生中，采取入學考試和公務員考試一并統考的方式選拔優秀人才在指定院校定期培養的模式，為基層政法機關提供人才保障和智力支持。我省從2009年開始，依托山東司法警官職業學院為培養院校、專科教育為培養層次，開展了招錄體制改革試點工作，連續4年為司法所培養了627 名工作人員，有效改善了司法所工作人員隊伍學歷、知識、年齡結構，今年又編報了122 名招錄計劃。三是利用好接收軍隊轉業干部渠道。軍隊轉業干部是黨和國家的寶貴財富，是社會主義現代化建設的重要人才資源，安排利用好軍隊轉業干部是司法行政機關重要的政治任務。近幾年，從軍隊轉業干部的構成來看，呈現出年齡低、職務低、學歷高的特點，我們充分利用軍隊轉業干部的這些優勢，引導鼓勵他們到司法行政戰線再創業。

（二）科學設置機構配備人員，實現四個優化。一是優化機構設置。按照縣（市、區）司法局為基層工作實體的標準，科學設置內部機構。綜合部門的設置雖要考慮工作需要，但更要注重精簡和效能的原則，避免因綜合部門的過多設置而壓縮業務部門。按照《中共中央關于進一步加強政法隊伍建設的決定》，加強政工部門建設，配強政工部門的主要領導，由同級副職兼任或由同級副職干部專任，政工部門承擔人事管理、宣傳教育、機關黨委、工會、老干部服務等職責；將辦公室、行政科合并為綜合室；單獨設置社區矯正指導、人民調解指導、法律服務管理等業務科室；在縣級開發區、較大的鄉（鎮、街道）將司法所升格為司法分局，具體承擔司法所的職責，提升為群眾服務的水平和層次。如江蘇、浙江等省部分縣市區在開發區、鄉鎮設立司法分局、廣東省東莞市32 個司法所全部升格為司法分局后，更加充分地發揮了司法行政的職能作用，增強了工作能力，提升了服務水平。二是優化綜合部門和業務部門人員配備。在縣（市、區）司法局內部，整合綜合部門人員力量，優化業務部門人員配備，根據不同部門工作量、難易程度以及人員狀況，科學配置人力資源，最大限度地把人員力量向業務部門、向聯系服務群眾較多的一線部門傾斜，滿足群眾、服務對象對司法行政工作的需求。三是優化縣（市、區）司法局與司法所編制人員配置。縣（市、區）司法局是司法行政的基層，司法所是司法行政的前沿陣地，面對面地為群眾服務，承擔著大量繁重工作。在編制的分配上，要向一線司法所傾斜。2012年，山東省司法廳協調省編辦同意，明確規定縣（市、區）司法局政法專項編制不得超過25 名，其余編制全部分配到司法所，充實司法所力量。四是優化機關和司法所人員流動機制。司法所管理體制理順后，司法所是縣級司法行政機關的派出機構，司法所人員與機關人員一樣管理、同等待遇，這為機關人員到司法所工作掃除了障礙。縣級司法行政機關應將機關人員特別是年輕干部安排到司法所工作，既提高年輕干部為群眾服務的能力，又調整司法所的人員結構；積極從司法所選拔能力強、素質高、有實績的工作人員充實到縣（市、區）司法局，逐步建立起可上可下、可進機關可下基層的人員流動機制，進一步調動基層司法行政機關干部隊伍的積極性。

（三）提升基層司法行政機關人力資源保障水平，抓好五個重點。一是提高政治待遇。各級司法行政機關要借司法所理順管理體制之機，盡力爭取提高司法所規格，一方面為司法所工作人員辦實事，另一方面也提升為群眾服務的層次。參照法官、檢察官實行分級制的做法，探討實行基層司法行政干部職務、職級雙軌制，職務受規格限制無法提升，則按工作量、工作年限等提高級別，使司法所工作人員能看到希望。二是落實經濟待遇。目前，政法各部門只有司法行政干部沒有落實政法補貼，也無崗位津貼。各級司法行政機關應在符合有關法律和政策的前提下，積極爭取黨委政府支持，落實司法行政干部政法補貼。進一步落實已有的司法助理員補貼。從鼓勵調解、節約司法資源的角度，爭取財政支持，對司法所工作人員發放調解補貼，對做了大量工作、付出巨大勞動、調解糾紛成功、避免民轉刑案件發生的調解案例，按案件發放調解補貼。三是改善工作環境。司法業務用房是司法行政依法履行職能的重要依托。加強司法業務用房建設是黨中央、國務院加強司法行政基層基礎建設的重要舉措，是改變司法行政基層基礎建設薄弱現狀的一次難得歷史機遇，事關司法行政事業長遠發展。抓好司法業務用房建設，建設好直接面向基層、面向群眾、服務群眾的窗口和平臺，為基層司法行政干部創造良好的工作環境。四是授予執法權力。社區矯正工作是刑罰執行的一種手段，是大墻外的刑罰執行，《社區矯正實施辦法》規定這項工作由司法所具體實施，但無法律授予基層司法行政機關是刑罰執行機關、司法所工作人員具有刑罰執行的權力。應加快推動立法步伐，賦予基層司法行政機關刑罰執行主體地位和強制執行權力，賦予基層司法行政干部刑罰執行權力，列入警察序列，保證社區矯正工作在法律授權范圍內開展。五是提高隊伍素質。抓好基層司法行政干部教育培訓，堅定理想信念，提升業務能力，強化群眾觀念和做群眾工作能力。切實把從嚴治警和從優待警有機結合起來，為基層干部干事創業提供良好的環境，進一步提升職業認同感、行業歸屬感、事業自豪感，確保廣大基層司法行政干部始終保持著奮發有為、真抓實干的精神狀態。

（四）統籌利用社會人力資源，有效補充司法人力資源不足。一是充分利用人民調解員。《人民調解法》規定，人民調解員由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任，由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任。山東省現有人民調解員30 萬余人，分布在各行各業、各個村居，他們用情、理、法在化解人民內部矛盾、避免民轉刑的發生、維護社會穩定等方面發揮了巨大作用，為政府分了憂、為人民解了難。基層司法行政機關應將人民調解員隊伍作為司法人力資源的重要組成部分，加強對人民調解員的管理和指導，調動好他們的工作積極性。二是充分利用好公益性崗位。公益性崗位是指以就業困難人員為安置主體，由政府出資或政策扶持而設置的，輔助性、非營利性、臨時性的社會管理和公共服務就業崗位。山東省已出臺了《山東省公益性崗位開發管理辦法》，將社區矯正列入了基層非營利性社會管理和公共服務崗位，要抓住這一時機，利用好這一政策，開發好這個崗位，編制好人員使用計劃，盡快招用人員，經過培訓后上崗，作為基層司法行政機關人力資源的有力補充。三是充分利用好社會志愿者。司法行政機關承擔的法制宣傳、法律援助、社區矯正對象的教育矯治等工作，吸引了大批的有一定專業知識、熱衷于這些事業的志愿者，他們是司法行政人力資源的有益補充。基層司法行政機關要為他們開展工作創造機會、提供條件，充分發揮他們的作用。

“現代管理學之父”彼得·德魯克認為，管理不僅是一項工作、一門學科，它還以人為核心，每一項成就都是管理者的成就，每一次失敗也是管理者的失敗。從這個視角看，各級司法行政機關管理者，要以人為核心，從符合自己的實踐為出發點，努力建設一個結構合理、分工明晰、人盡其才、運轉有力的基層司法行政人力資源管理體系，切實發揮現有基層人力資源的最大效能，激發基層干警活力，調動基層干警積極性，全面完成基層司法行政機關的職責，這是基層司法行政人力資源發揮最大效能的根本。