江蘇省監獄整體發展研究

■ 姜金兵(江蘇省司法廳副廳長、省監獄管理局局長）

當前，監獄工作的基本格局發生了深刻變化，對監獄整體發展的外部環境和所處發展階段的準確判斷，順應發展大勢，遵循客觀規律，踩準時代步點，研究今后一個時期發展的總體思路、目標定位和工作措施，正當其時，適得其勢，對于又好又快推動江蘇省監獄科學發展具有重要的指導和促進作用，也是貫徹落實黨的十八屆三中全會的應有之義。

一、江蘇省監獄處在新的發展階段

當前，江蘇省監獄工作無論是外部形勢要求，還是內部自身發展，正在經歷著廣泛而又深刻的變化，整體工作正處在全面融入社會、向著法治方向、朝著領先目標邁進的特殊時期。一是江蘇省監獄正處于全面融入社會發展的轉型階段。順應經濟社會的迅速發展、行刑一體化的實施、監獄布局調整和體制改革的深入推進，監獄逐步由封閉走向開放，監獄的本質屬性進一步凸顯，監獄的社會功能進一步拓展，監獄與社會的互動進一步加深，這既給監獄工作發展提供了新的機遇和動力，也帶來了新的挑戰和問題。監獄工作任務更加艱巨。黨和政府及社會對監獄工作的關注度越來越高，對監獄本質職能的履行提出了新要求，監獄在特殊人群管理、刑釋人員安置幫教等方面擔負起了更多的任務和使命。監獄管理面臨新的挑戰。監獄執法制度、環境和民警執法素養等方面還存在不夠到位的地方，一些社會矛盾和問題，直接或間接地向監獄延伸轉移。監獄矯正有待新的突破。監獄“改造人為中心”的總體工作架構還不完善，改造工作的針對性和時效性有待進一步加強。民警隊伍呈現新的特點。一方面，民警隊伍新觀念、新思維、新理念普遍增多，社會交往普遍擴大，思想行為活動的獨立性、差異性不斷增強，利益需求更趨多樣。另一方面，少數民警職業認同感、自豪感不強，敬業和進取精神弱化，影響了隊伍凝聚力戰斗力的提升。二是江蘇省監獄正處于刑事政策調整銜接的過渡階段。隨著法治中國建設、司法體制改革進一步深入，刑事政策調整還將廣泛而深遠地影響監獄工作，監獄工作與之不相適應的方面進一步顯現。如：監獄法規體系還不完善。突出表現在監獄法律制度明顯滯后于現實需要，一些規定與現行法律相沖突、銜接不夠，不適應新形勢下監獄監管工作實際。監管改造模式還不科學。監獄安全長效機制建設仍在進一步探索，罪犯分類、分押、分管、分教工作未有較大突破，全省乃至全國監獄仍普遍實行單一的監管模式。教育矯正方法手段科學性不強、適用面較窄，社會化力度不夠等問題還在一定范圍內存在，直接影響罪犯教育改造質量的提高。監獄工作保障還不到位。押犯持續攀升所帶來的關押能力不足、警力不足的矛盾還沒有從根本上解決，監獄經費動態增長機制還不完善，等等，提高監獄工作保障水平，破解監獄工作發展難題的任務仍很艱巨。三是江蘇監獄正處于向著領先發展邁進的關鍵階段。近年來，江蘇省監獄系統各項工作取得了長足進步，實現了新的跨越。但是，面對全國監獄系統競相發展的態勢，江蘇監獄工作發展仍然面臨著巨大的壓力和挑戰。主要表現在：領先發展的局面還不牢固，有些工作與兄弟省市相比還存在一定差距；領先發展的領域還不寬廣，系統內部發展不均衡的問題比較突出，在監獄職能履行的主要領域工作亮點還不多；領先發展的基礎還不扎實，監獄物態與質態發展存在不相協調的地方，規范化管理、精細化管理的水平有待進一步提高；領先發展的核心優勢還不明顯，人才隊伍建設的規模與選拔使用的力度不夠同步，創新創業創優動力不足與爭先領先的競爭態勢不相適應。這些都需要我們進一步加大工作探究力度，把握發展的主要問題，進而達到“牽一發而動全身”的突破；抓住矛盾的主要方面，切實取得“一子落而滿盤活”的效果。

二、江蘇監獄發展總體思路和目標定位

面對全省監獄工作新的發展階段，站在新的發展起點，全省監獄系統要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，按照“安全為先、改造為本、創新為用”的要求，依據監獄發展的內在規律和歷史進程，科學準確把握監獄發展態勢，做到目標定位準確、思路理念先進、措施方法有力。

要圍繞“整體謀劃、統籌推進、協調發展、全面爭先”的總體思路構建發展藍圖、確定發展要領。整體謀劃體現的是大局觀念，強調的是監獄發展的視野觀。要切實增強大局觀和方位感，自覺將全省監獄工作置于江蘇省經濟社會發展的整體中來定位，置于全國監獄行業的整體中來定位，找準監獄工作在服務全省推進“兩個率先”、推動平安中國建設示范區和法治建設先導區建設中的地位和作用，找準全省監獄工作在全國監獄系統所處的位置，進一步明確發展目標和定位，確保監獄發展謀劃在決策層面具有科學性和前瞻性。統籌推進體現的是系統觀念，強調的是監獄發展的方法觀。要樹立戰略思維，正確處理好當前發展與長遠發展的關系，按照全省監獄工作總體發展規劃，分階段推進、分步驟實施，防止急功近利行為。要樹立辯證思維，正確處理好重點突破與全面推進的關系，既要找準創新發展的著力點和突破口，又要形成整體牽引和全面帶動效應。要樹立開放思維，正確處理好監獄內部發展與融入社會發展的關系，爭取政策支持，拓展外部資源，促進監獄工作科學發展。協調發展體現的是集約觀念，強調的是發展的平衡觀。要解決發展中的不協調、不平衡、不適應的問題，努力推動省局、監獄與監區等各個層級工作的協調發展，推動監管改造、監獄企業、隊伍建設等各項工作的統籌發展，推動蘇南蘇中蘇北及城市城郊農村等不同地域監獄的均衡發展，推動監獄工作與地方經濟社會的協同發展。全面爭先體現的是價值觀念，強調的是監獄發展的方向觀。要按照努力爭當全國監獄系統排頭兵的要求，全面總結江蘇監獄發展的優勢和不足，深入分析江蘇監獄發展的形勢與任務，理性謀劃江蘇監獄發展定位和目標，努力推動全省監獄工作取得新突破，打造新品牌，實現新發展。

根據總體思路，全省監獄系統要以“建設現代監獄，推動領先發展、服務兩個率先”為新的目標定位，努力實現整體工作全面升級。具體來說，要著力實現“三大提升”：一是要提升監獄工作“四化”水平。按照“提升監獄工作現代化水平、推進監獄工作一體化統籌、加強監獄工作社會化協同、深化監獄工作規范化建設”的要求，堅持監獄工作內涵式質量發展，推動監獄工作重心從內部維穩為主向更好地服務社會治理轉移，推動監獄工作以要素投入和資源粗放式利用發展模式向一體化、集約化發展模式轉變，推動監獄工作從物態發展向質態發展的轉型和升級，著力構建以規范精細效能為導向、信息技術為支撐的現代監獄。二是要提升監獄平安法治文明水平。把建設平安法治文明監獄作為新追求，堅持把監獄平安作為首要任務，構建完善安全穩定長效機制，努力打造平安監獄建設示范區；把法治作為基本方式，著力提升執法管理公信力；把文明作為目標追求，不斷改進管理、教育方式，不斷豐富發展內涵，全面提升發展質量，努力打造人民滿意的監獄機關。三是要提高監獄爭先領先發展水平。不斷“鞏固領先優勢、擴大領先空間、創造領先領域、豐富領先內涵”，努力打造全省監獄工作新優勢。通過2～3年努力，率先完成司法部達標監獄建設任務，創出司法部優秀監獄江蘇示范版。同時，根據各監獄資源稟賦、區位環境和發展條件，搶抓發展機遇，堅持均衡發展與差異發展、錯位發展相結合，突出比較優勢，努力在平安建設、循證矯正、規范管理、分類建設、現代警務、隊伍管理等方面創出新特色和新品牌，真正使全省監獄整體工作走在全國前列。

三、江蘇監獄發展的重點路徑

（一）牢固樹立科學的監獄工作理念

一是樹立行刑效能理念。一方面，監獄機關作為刑事司法活動的重要一環，必須體現整個司法活動減少犯罪的目的；監獄的具體工作對象是罪犯，主要目的是改造罪犯，防止再犯罪。要把提高罪犯改造質量和發揮監獄社會功能作為行刑效能的重要體現，實現行刑效果的全面優化和行刑效益的最大提升。另一方面，要牢固確立質量意識、效率意識和成本意識，在實際工作中不務虛名，不搞花架子，不干事倍功半的事，不做無用功，以最小的投入取得最大的產出，以最少的耗費謀取最大的績效。二是樹立社會責任理念。監獄機關作為國家機器，是國家社會責任的一種體現，要確立起社會本位思想，以監獄職能的切實履行，更好服務經濟社會發展，滿足人民群眾對平安和公平正義的期待；監獄民警隊伍作為一支紀律部隊，要把忠于職守、盡職盡責作為基本要求，勇于擔負應有的政治責任、道德責任、行政責任和法律責任，切實增強做好監獄工作的責任感和使命感。三是樹立依法治監理念。監獄作為國家刑罰執行機關，作為刑事司法最后一環，必須強化法治思維，堅持依法治監，把公平正義作為基本價值取向，把尊重和維護罪犯合法權益作為原則，把維護法律權威作為基本要求，把監督制約作為內在要求，做到依法、嚴格、公正、文明執法；要改變粗放的管理方式，著力推進規范化管理，不斷建立健全監獄法律和制度體系，做到依法管理、長效管理。四是樹立開放創新理念。經濟和社會的迅速發展對監獄工作提出了新的要求，監獄社會功能已經由獄內行刑、矯正向多方位服務社會拓展。在這樣的背景下，思考和研究監獄工作不能就監獄論監獄，要立足監獄、著眼整個社會，從全局和戰略的高度，以開闊的視野和多樣的視角，處理好監獄內部相對封閉環境和開放型社會之間的關系，推動監獄工作封閉走向開放，從獄內走向社會，從孤立走向協同，實現良性互動。要善于借鑒國際行刑制度發展趨勢，善于運用新理論、新技術，善于利用社會各類資源，形成社會化條件下推動監獄工作發展的新動力、新優勢。

（二）不斷優化監獄工作模式

一是健全完善以動態分押分管分教為重點的監管改造工作模式。罪犯分類制度是監獄對罪犯進行管理和矯正的基礎，是提高安全防范、教育矯正針對性、科學性的基本要件。要建立以危險性評估為基礎的分押模式，制定科學的評估標準，全面開展個體危險性或安全風險評估，按照高度戒備、中度戒備、低度戒備的等級要求，對罪犯實施安全有序的分類關押。要規范以分級處遇為主要內容的分管模式。根據罪犯不同的服刑表現和服刑階段，依法從寬嚴兩個維度探索實施級差有別、寬嚴有度的處遇標準，有效激勵罪犯改造。要加快構建以個別化矯正為方向的分教模式。加強循證矯正的試點研究與實踐探索，不斷豐富優化矯正項目，全面提升管理、勞動、教育、心理咨詢等矯正措施的科學化水平，在現實層面逐步扭轉勞動為主、矯正為輔的局面，進一步提高罪犯改造質量，有效降低刑釋人員重新犯罪率。二是健全完善以服從服務執法改造活動為導向的監獄工作模式。堅持“確保安全、保障人權、有利改造、注重效益”的基本原則。培育罪犯與現代生產方式相適應的素養。要進一步完善罪犯勞動報酬制度，探索建立罪犯勞動改造效能評估體系，充分調動罪犯勞動改造積極性。要加大罪犯職業技能培訓力度。通過與地方刑釋安置幫教部門聯合辦學、委托職業技術培訓機構共建“罪犯職業技能培訓基地”等方式，進一步提高罪犯職業技能培訓的規模和水平。探索完善刑滿釋放前就業指導和職業推介工作，提高服刑人員刑釋就業能力。三是健全完善以實戰化信息化專業化為特征的現代警務工作模式。從監獄工作的特點出發，以現代警務理念為指導，建立科學、高效的監獄組織體系和運作模式，切實提升警務效能。要進一步優化監獄組織架構。堅持圍繞實戰服務實戰,加快組織機構的調整和重組。大力推行扁平化管理，減少管理層級,促進警力下移，切實解決警力“頭重腳輕”的狀況以及人浮于事、資源浪費等現象。要建立信息主導工作機制。依托信息化平臺,開展各類警務信息的研判與應用,直接服務于監獄實戰。要通過信息預警使監獄工作更主動,通過信息研判使監獄工作更高效,通過信息調度使警務資源投向更準確,以信息引領源頭預防、動態管控、應急處突等各項警務活動，推動監獄警務決策科學化、警務工作現代化、警務效能最大化。要推進民警隊伍分類管理。緊緊圍繞監獄改造人這個中心任務，著眼進一步提高教育矯正質量，構建符合監獄工作實際，具有創新性、科學性、可行性的監獄民警分類管理模式，探索建立分類招錄、分類考核、分類培訓等管理制度體系，形成人崗匹配、科學配置、優化組合、人盡其才的警力使用良好局面。

（三）完善監獄規范管理工作體系

一是推進執法標準化建設。深入貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，認真做好刑事政策調整銜接工作，健全完善監獄執法制度，著力構建程序嚴密、內容具體、責任明確的執法標準化制度體系。進一步完善監獄執法機制，明確各項執法工作的權限和程序，固化執法流程和工作規范，確定具體的執法標準，確保民警在各項執法活動中，在每個執法環節上都有法可依、有章可循。切實做好減刑、假釋和暫予監外執行工作，健全完善罪犯醫療保障體系，切實維護罪犯和合法權益，調動罪犯改造積極性。大力推進“陽光執法”，進一步健全監獄執法監督機制，深化獄務公開，不斷提升監獄執法公信力。二是加強現場規范化管理。堅持從規范隊伍管理入手，強化罪犯學習現場、生活現場、勞動現場的管理，做到程序規范、標準明確、秩序井然、履職到位。要規范民警崗位管理，進一步明確民警崗位的責權，日常管理工作的內容、程序、標準，使民警對監獄每項業務、每個管理環節知道該干什么、應該怎么干、該干到什么程度。要進一步修訂完善監獄管理各項制度，使監獄各項管理工作始終處于有章可循、有章必行的正常的運行狀態。要加強警務督察工作，促進各項管理制度和措施的落實，提升民警的履職質量和水平。

（四）構建監獄一體化運行工作機制

一是推進監獄工作一體化統籌。要推動全省各監獄單位一體化發展，在遵循監獄發展規律，尊重現實和條件差異的前提下，確定符合各單位實際的發展規劃，利用自身優勢實現均衡發展和科學發展，形成全省監獄既注重整體推進又兼顧差序發展的格局，既有一批全國領先、行業地位突出的品牌化示范監獄，又有功能完善、有自身特色的達標監獄。要推動監獄各項工作一體化發展，著眼于服務懲罰和改造罪犯這個根本任務，正確處理好監管、教育、勞動和隊伍建設之間的關系，相互促進、相互支撐，實現良性互動。要推動監獄各條線、各部門之間的一體化運行，切實解決部門壁壘、各自為政、工作碎片化的現象。二是深化與地方司法行政機關對接聯動。樹立司法行政系統“一盤棋”思想，充分發揮系統整體資源優勢，努力實現雙方互相幫助、共同建設、整體發展。要進一步完善對接聯動機制，加快構建刑罰執行對接機制、刑釋安置銜接機制、教育矯正互動機制、矛盾調處聯動機制、隊伍建設共建機制，促進監獄管理、安置幫教等工作有序開展、高效運行。建立定點聯系制度，進一步加強工作協同，實現雙方的有效互動。三是加強監獄工作社會化協同。要把監獄工作主動融入社會管理創新范疇內來推動和發展，實行向前、向外、向后“三個延伸”，使監獄能夠在社會建設和社會發展中謀得更大位置。要多角度、多層面的與社會對接聯動，促進全社會參與、支持監獄工作，使監獄工作向系統化、社會化方向發展。要加強與人力資源和社會保障部門對接，進一步提高罪犯醫療保障、技能培訓等工作水平；加強與社會組織和專業機構的對接，構建社會多方參與的幫教體系，進一步提高罪犯改造質量。

（五）著力形成以監獄為主體的工作格局

一是要增強服務監獄發展效能。監獄局要牢固樹立服務監獄的思想，總攬全局，簡政放權。要強化對監獄工作的宏觀指導，推進監獄工作發展規劃和頂層設計，確定全省監獄總的發展方向和目標，完善監獄工作制度和工作模式，確保全省監獄工作在正確軌道上運行。要加強監督考核，建立健全科學的監獄和監獄企業工作績效考核辦法，發揮好考核的導向作用，調動基層的工作積極性和主動性。要把監區作為監獄最基本的構成單元，以監區規范化建設三年行動計劃為抓手，切實強化建設監區、服務監區、發展監區的意識，加快推進監區組織、隊伍、基礎設施和技術裝備以及制度建設標準化、規范化，不斷把監區建好、建強，為促進監獄工作發展奠定堅實基礎。二是要突出培育監獄發展特色。全省監獄的整體發展，必然是建立在各個具體監獄科學發展基礎之上。在具體工作部署、推進過程中，必須考慮各個監獄自身的具體情況和特殊情形，充分考慮不同的區位、歷史和資源稟賦，不在所有方面搞統一標準和“一刀切”三是要不斷優化監獄發展條件。要按照“減政、減負、減事、減壓”的要求，著力消除監獄在發展中的束縛。要進一步明確監獄權責，將監獄自己能夠管好的事情盡量交由監獄自己去辦，將監獄自己能夠決策的事情盡量交由監獄自己決策，將監獄自己能夠創新的方面盡量交由監獄自己去探索。要進一步理清監獄職能，清理不應當由監獄承擔的社會職能，切實為監獄減負；要進一步減少會議、活動、文件、檢查，促進監獄把全部精力投放到本職工作中去；要進一步建立和完善向基層傾斜的政策，營造心往基層想、勁往基層使、人往基層走、錢往基層花、物往基層用、干部從基層選拔的良好氛圍，進一步激發基層工作活力。

（六）不斷強化監獄事業科學發展的工作保障

一是扎實推進監獄建設。按照布局合理、規模適度、分類科學、功能完善、投資結構合理、管理信息化的監獄建設總體要求，調整優化全省監獄建設發展規劃，努力形成涵蓋區域協調和體現不同戒備等級、不同功能設置、適合不同罪犯身心特點與改造周期需要的監獄關押布局。二是深化監獄信息化建設和運用。充分利用現代安全技術、信息技術、管理技術、矯正技術等手段，提升監獄科學化管理水平。尤其要加快信息技術手段與監獄管理的深度融合，依托信息技術為監獄安全、改造罪犯服務，加快實施監管改造綜合應用信息平臺建設，實現監獄的人防、物防、技防、各種管理和教育活動等信息資源數字化、傳輸網絡化、管理智能化；依托信息技術進一步整合資源，推動監獄人、財、物、信息等資源的優化配置，向信息化要警力、要戰斗力；依托信息技術帶動規范管理，促進基礎工作規范化、標準化建設，進一步提高監獄基礎工作的層次、質量和水平。三是強化監獄領導班子和民警隊伍建設。始終把領導班子作為關鍵，民警隊伍作為根本，堅持抓班子、帶隊伍、育人才、促發展，切實為監獄工作科學發展提供組織保障和人才支持。要進一步加強和改進監獄領導班子思想、組織、能力、作風建設，強化德才兼備、公道正派、任人唯賢的用人導向，完善干部從嚴管理監督和激勵約束機制，切實提高班子的公信力凝聚力戰斗力，發揮好班子整體效應。要加強民警隊伍職業意識、職業思維的培養，進一步增強職業責任感、使命感和榮譽感。要加強民警能力素質建設，建立健全一套完整的、職業化的、貼近實戰的教育培訓機制，經常性開展崗位練兵活動，不斷改善民警隊伍的知識、專業結構，提高民警執法意識和實戰能力。加強專業人才隊伍建設，建立充實各類核心專業人才庫，完善人才引進培養、選拔使用、考核評價工作機制，建立健全有利于實現人才價值、促進創新創造的專項經費保障和激勵制度。要加強黨風廉政建設，制定新一輪懲防體系，健全完善監獄與監獄企業內控機制，推進風險防控機制建設，落實從嚴管理各項措施，樹立監獄系統風清氣正的良好氛圍。要加大從優待警力度，落實為民辦實事的各項措施，充分調動民警職工的工作積極性、主動性和創造性。四是注重監獄文化建設。堅持把加強文化建設作為推動監獄工作良性循環發展的“軟實力”，大力實施“文化興監”戰略，著力提高監獄文化軟實力。切實加強監獄理論研究工作，強化監獄理論研究的前瞻性、實戰性和針對性，推動監獄理論研究成果轉化，為推動監獄工作科學發展提供強有力的理論和實踐支撐。

四、江蘇省監獄發展需要處理好幾個關系

一是要處理好繼承傳統與創新發展的關系。在監獄工作變化和發展的同時，要清醒地認識到監獄工作中體現的本質是穩定的持久的。監獄工作在長期的實踐中積累了一系列行之有效的政策、程序和方法，形成了優良的工作傳統和工作作風，它們的形成有其內在的本源，是被實踐證明可行的，被全系統所認可的，需要進一步繼承和發揚。同時，要進一步解放思想，與時俱進，研究新情況，解決新問題，實施新舉措，打破思想僵化、習慣勢力和主觀偏見的束縛，摒棄一切不合時宜的觀念和做法，積極推動監獄工作的改革和創新，努力推動監獄工作的新發展。

二是要處理好頂層設計與實踐創造的關系。頂層設計與實踐創造是辨證統一的，推進局部的實踐創造要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的實踐創造的基礎上來謀劃。新階段的監獄工作，面臨的問題更加復雜，需要解決的矛盾更加交織。研究和推進監獄工作的改革發展，一方面要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重工作的系統性、整體性和協同性，切實解決影響和制約監獄工作發展的重大矛盾和問題。另一方面，要尊重基層單位的首創精神，鼓勵各單位在法律政策框架范圍內大膽創新、大膽探索，為監獄工作創新發展提供不竭動力。

三是要處理好規范統一與特色彰顯的關系。規范統一是主導，是界限，是平臺；特色彰顯是實踐，是探索，是行動。二者關系的核心在于規范統一度和量。該規范的地方必須規范，不能有所忽視，不能有所遺漏。該統一的環節必須統一，不能有所例外，不能有所疏忽。監獄工作中首要講求規范性，講求統一性，方方面面的具體工作必須以確定的規范為依據、為衡量、為標準，各種各樣的具體事務必須以統一的要求為口徑、為約束、為界限，確保監獄工作關鍵節點和核心流程規范合理，統一適度，形成嚴格、規范、統一的監獄標識。在堅持規范統一的前提下，又要兼顧個性，注重特色，突出具體性，努力打造符合監獄實際、適應地方文化和地方發展的工作特色和品牌。

四是要處理好整體推進與重點突破的關系。監獄工作是一項系統性的復雜工程，在推進監獄發展過程中，要樹立全局眼光和戰略思維，運用統籌兼顧的方法，總攬全局、統籌規劃，推動和促進監獄各項工作的全面協調可持續發展。在此基礎上，要善于抓住重點，集中精力解決主要矛盾。要圍繞牽動全局的主要工作、事關監獄改革發展的突出問題，著力推進、重點突破，以點帶面，促進整體工作的全面提升。