對人民代表大會制度的若干思考

席文啟

今年是我國人民代表大會制度正式建立60周年。筆者人長期從事人大制度的研究，對此頗有獨特見解，現發表出來求教于國內同行。

一、關于人民代表大會制度的權力配置形式問題

對人民代表大會的組織形式。研究界主流認為，我國的人民代表大會制度與西方代議制的三權分立模式相反，是議行合一的，因為中國以馬克思主義為指導，而馬克思認為無產階級政權應當實行議行合一。我對此有不同見解。

要說清楚這個問題，需要從近現代民主代議制發展史的角度做些考察。資產階級議會制度起源于英國。1689年，英國啟蒙思想家洛克發表了批判君主專制、提倡分權制約的專著《政府論》。1701年英國通過法律，規定議會為最高立法機關，未經議會批準，國王不得頒布或終止法律;法官實行終身制，國王不得解除法官職務等，為現代英國代議制奠定了基礎。1793年，法國新憲法規定立法議會為最高立法機關，由普選產生;執行議會為最高執行機關，由立法議會任命;上訴法院為最高司法機關，從而建立了現代議會制度。美國的議會制度源于英國，又受到法國孟德斯鳩三權分立學說的影響。1787年通過美國憲法，1789年美國國會誕生，美國代議制度正式成立。西方現代代議制度的建立過程大體如此。從國家公共權力資源配置的形式來看，資產階級代議制的核心是三權分立，即立法、行政、司法的分立與制衡。從整個代議制度形式發展的歷史來看，三權分立是最早出現的第一種代議制形式。

對于三權分立的資產階級代議制形式，馬克思做過許多批判，主要認為它們推諉、扯皮、效率低下。為了克服這種情況，馬克思結合總結巴黎公社的經驗，提出了他關于未來社會公共權力配置形式的設想。其主要內容就是，公社“應當是同時兼管行政和立法的機關”，①全國人大常委會辦公廳研究室編:《人民代表大會制度重要論述》，中國民主法制出版社2008年版，第19頁。意思就是實行議行合一。但是，巴黎公社只存在了短短的七十二天，并沒有積累下什么經驗。十月革命后，列寧把馬克思的“議行合一”構想投入蘇維埃制度的實驗。經過一段時期的實驗之后，發現完全的議行合一也有許多問題，諸如職責不清、不便監督等等。后來，針對這些問題，蘇維埃制度進行了改良，實行了“上分下合”的模式，即在蘇維埃聯盟共和國和各個加盟共和國層面，把蘇維埃的議事權和政府的行政權分開(設立蘇維埃主席團和部長會議，后者對前者負責)，但在這個層次之下，實行“議行合一”，只設人民委員會。議行合一是代議制歷史發展的第二種形式。

我們的人民代表大會制度，在1979年以前是仿照了蘇聯上分下合模式的，即在國家一級設有人民代表大會及其常委會作為權力機關，同時設國務院、法院、檢察院等作為執行機關，后者對前者負責。但是，1979年在地方確立人大常委會制度以后，我國的人民代表大會制度發生了一個根本性的變化，與蘇聯模式分道揚鑣。從那時以來，我們的人民代表大會制度，既不同于代議制的第一種形式──三權分立;也不同于代議制的第二種形式──議行合一。實際上我們的人民代表大會制度規定:國家一切權力屬于人民，屬于人民代表大會;同時經由人民代表大會分別把行政權、審判權和檢察權授予政府、法院和檢察院，并統一由人民代表大會行使對它們的決定權和監督權。這既克服了三權分立模式(形式)互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑒了它職權清晰、便于監督的優點;既克服了議行合一模式(形式)職責不清、不利監督的弊端，又吸收了它便捷高效的優點。可以說，我們的人民代表大會制度是根據中國國情，對代議制歷史上出現的兩種模式進行揚棄的產物。首先，它有統的一面，把所有國家權力統統集中于人民代表大會，人民代表大會不與任何其他機構分享人民賦予的權力;其次，它又有分的一面，人民代表大會把立法權、決定權、人事任免權和監督權留給了自己，也把行政權、審判權和檢察權經由法定程序分別授予了政府、法院和檢察院。由此，我們可以說，人民代表大會是有統有分、統分結合、一統三分的代議制新模式，它在國家公共權力資源配置形式上走出了一條中國特色的社會主義代議制的新路，使代議制出現了第三種形式，這是中國特色社會主義民主政治對世界政治文明的一個貢獻。

二、關于人民代表大會制度的特色問題

人民代表大會制度的特色是“是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的制度載體與操作平臺”。我從三個角度加以論述。

首先，從“三者有機統一”的歷史淵源看，它源于人民代表大會制度的實踐經驗。如果說，我們的人民代表大會制度在1979年建立地方人大常委會的重大改革之前，還沒有與蘇聯的上分下合模式劃清界限的話，那么在這之后就形成了不同于蘇聯的特色了。從此以后，人民代表大會制度在實踐中尤其是地方實踐中迅速發展，取得了豐富的實踐經驗。歸納這些經驗，可以有千條萬條，但最基本的就是這樣一個三位一體的經驗，即“堅持黨的領導，充分發揚民主，嚴格依法辦事”。這三句話是一個密不可分、三位一體的有機整體。在這里，黨的領導是發揚民主和依法辦事的根本保證，充分發揚民主(也即人民當家作主)是實質和核心，依法辦事(進一步說也即依法治國)是行為準則。可以說，這個在人民代表大會制度的偉大實踐中產生的經驗，既體現了全國上下各級人民代表大會在實踐基礎上的理性自覺，也體現了人民代表大會制度內在的本質規定。

具體剖析“三者有機統一”特色形成的過程，在1997年9月黨的十五大報告中，江澤民指出:“依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導作用”。這段話是強調依法治國對于保證黨的領導和發揚人民民主的功能和作用。其中透露的重要信息是:其一，它第一次以黨的最高權威文獻的方式把黨的領導、發揚民主和依法辦事放在一起加以論述;其二，它沿用的是脫胎于人大基本經驗的互相關聯的三個概念，即堅持黨的領導，充分發揚民主和嚴格依法辦事。十五大的這段論述是從人大基本經驗到三者有機統一正式表述之間的過渡環節。一般說來，三者有機統一的正式表述是在2002年11月黨的十六大報告中，即“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”

其次，從“三者有機統一”的價值落實看，人民代表大會制度是三者有機統一的制度載體。三者有機統一，從理念到現實，是需要制度構建來作保證的，而人民代表大會就是這種制度體系。具體而言:第一，人民代表大會制度是人民當家作主的制度載體。我國憲法規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。可以說，沒有人民代表大會這樣一個國家權力機關，人民就無法行使自己當家作主的權力，人民當家作主就是一句空話。第二，人民代表大會制度是依法治國的制度載體。在這里，人民代表大會是立法機關，在黨的領導下依照人民的意志立法;在這里，人民代表大會監督憲法和法律的實施，這是法律賦予人民代表大會的制度權力;在這里，各級人民代表大會都把保證憲法和法律在本行政區域內的實施作為自己的首要職責。第三，人民代表大會制度是實現黨對國家系統進行領導的制度載體。共產黨作為執政黨，其全部工作的核心內容就是支持和領導人民當家作主，就是實施依法治國、建設社會主義法治國家，與此相適應的則是黨的民主執政、依法執政和科學執政的執政理念。而黨要按照這樣的執政理念實現這樣的執政任務，當然也就不可能離開人民代表大會制度這個共產黨一黨領導的一院制作為制度平臺。這樣，人民代表大會制度就自然而然地把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者從制度上有機地統一起來了。

再次，從“三者有機統一”的運行機制看，人民代表大會制度是其操作平臺。從堅持黨的領導的角度說，在人民代表大會制度體系中，黨對人民代表大會的領導，是由一系列有法可依的制度安排和有效措施加以保證的。在人民代表大會舉行會議期間，設立臨時黨組，組織黨員代表貫徹黨的主張，保證黨的意圖的落實。在人民代表大會的常委會設立黨組，負責就人民代表大會常務委員會的重大事項和重要工作，請示黨的指示，貫徹黨的意圖。依照法律規定，黨的主張或意見是可以通過黨向人民代表大會主席團及其常委會提出建議這一途徑進行的。由于在人大代表和人大常委會組成人員中黨員約占三分之二左右，只要黨員都按照黨的主張作為，就能保證黨的意圖得到落實。從人民當家作主的角度說，在人民代表大會制度體系中，人民行使當家作主的權力是巨大而充分的。概言之，有立法權、重大事項決定權、人事選舉任免權和監督權等，舉凡國家管理的重大事項，人民具有的意志愿望訴求，都可以經由人民代表大會得到表達并做出相應決定，由國家予以執行。從依法治國的角度說，在人民代表大會制度體系中，人民行使當家作主權力的一切作為都是依法進行的，即議案和決議等均依法提出、依法決定、依法實施、依法監督。這一點可由人民代表大會制度近30年來推進法治進步的顯著成果做證:在立法方面，我們已經形成了社會主義法律體系;在普法方面，現在已經進行到“六五”普法時期;在執法檢查方面，全國各級人大積極作為，督促國家依法行政。這種以人大為主導的立法、普法和法律實施三位一體的依法治國方式，在全國上下立體推進，大大地促進了中國的法治建設。

三、關于人民代表大會制度的質底功能問題

筆者認為，人民代表大會制度的質底功能是:它作為共產黨執政條件下群眾路線的制度體現者，是黨的群眾路線的最有效的實現形式。

群眾路線是我們黨在革命黨時期的一個創造，后來被概括為毛澤東思想的三個活的靈魂之一。它是我們黨最大的政治優勢與生命線。靠了這條路線，黨在戰爭年代保持了和人民群眾的密切聯系，取得了革命勝利，變成了執政黨。然而，黨在成為執政黨以后，由于社會地位、工作條件、生存環境都發生了重大變化，這個最大的政治優勢也就不容易保持了;相反，黨和國家機關卻變得很容易脫離群眾，而脫離群眾正是我們最大的政治危險。如果說，在革命黨時期，生存環境不允許黨在整體上長期脫離群眾，因此僅靠思想教育就往往能解決問題的話，那么，黨在成為執政黨以后，由于與群眾之間在客觀上不再具有過去那種血肉相連的必須性，許多干部往往自覺不自覺地有了遠離群眾的某些“需要”，這使得脫離群眾成為一種相當普遍的現象;在這種情況下，雖然思想教育依然重要，但僅僅依靠思想教育不可能整體性、根本性、長期性地解決問題。也就是說，執政黨要持續性永久性地解決脫離群眾的問題，除了思想教育以外，還必須有新的路徑，而這個新的路徑，就是毛澤東當年在延安窯洞里提出的共產黨執政以后的民主新路，即靠人人起來負責，靠人民監督政府。①1945年7月，當時作為民主建國會主任委員、國民政府參議員的黃炎培先生一行訪問延安，曾與毛澤東徹夜長談。毛澤東問黃炎培來延安考察幾天有何感想，黃炎培坦率地說:“我生60多年來，耳聞的不說，所親眼見到的，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一團體、一地方乃至一國，不少單位都沒有跳出這周期率的支配力。大凡初時聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時艱難困苦，只有從萬死覓取一生，繼而環境漸漸好轉了，精神也漸漸放下了。有的因為歷史長久，自然地惰性發作，由少數演為多數，到了風氣養成，雖有大力，無法扭轉，并且無法補救。也有因為區域一步步擴大了，它的擴大，有的出于自然發展，有的為功業欲驅使，強求發展，到干部人才漸漸竭蹶，艱于應付的時候，環境則越加復雜起來，控制力不免薄弱了。一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有。總之，沒有能跳出這個周期率。中共諸君從過去到現在，我略略了解了的，就是希望找出一條新路，來跳出這個周期率的支配。”聽了黃先生的話，毛澤東滿懷信心地回答:“我們已經找到了新路，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”這段話史稱“窯洞對”(轉引自陳舟、沈曉陽著《跳出歷史的周期率》，中原農民出版社1993年版，第211－212頁。)。顯然，這個民主新路，是群眾路線在新的歷史條件下的繼續和發展。但是，它的形態要有所發展有所變化，也就是說，群眾路線需要從革命黨時期的觀念形態、工作形態增加新的形態，即必須發展變化出能夠體現群眾路線的一整套的國家政治制度，因為這是執政黨貫徹群眾路線的需要。

這個制度，就是我們已經建立了60年的人民代表大會制度。人民代表大會制度是群眾路線的制度形態。這需要做些論證。共產黨原來是革命黨，是靠鬧革命起家的。但是共產黨鬧革命目的何在呢?那么多革命先烈拋頭顱、撒熱血，所為何來呢?我們所為之奮斗的目標只有一個，那就是要讓人民不再受剝削壓迫，要讓人民翻身得解放，要讓人民來當家作主，行使國家權力。這也就是馬克思恩格斯在《共產黨宣言》里講的“爭得民主”，就是馬克思評論巴黎公社時講的“由人民自己當自己的家”，②全國人大常委會辦公廳研究室編:《人民代表大會制度重要論述》，中國民主法制出版社2008年版，第6頁、第29頁。就是毛澤東講的“人人起來負責”。當然，人民當家作主也要選舉代表，組成代議機關，決定國家大事，并選出代表他們行使國家權力的各級官員，由他們來執行人民代表大會做出的決定。而且為著防止這些官員不按照人民的意愿辦事或者濫用人民委托給他們的權力胡作非為甚至腐敗墮落，還必須組織人民起來監督，使他們不能不按照人民的意志進行作為，如果發生腐敗墮落，那就要遭到譴責、進行罷免甚至繩之以法。這也就是列寧晚年反復講的“工農監督”、“群眾監督”。而人民代表大會制度恰恰就是做這件事情的。因為，人民代表大會之所以設計出來，就是要承擔起兩個使命，或者說就是要發揮兩個質底功能，一是讓人民當家作主，二是讓人民起來監督。據此，我們可以看到人民代表大會制度與群眾路線的關系。在一般的意義上，讓人民當家作主是群眾路線的核心內容與終極目的，這點自不待言;但問題是讓人民起來監督與群眾路線有關聯嗎?有。因為在共產黨執政的條件下，國家機關工作人員同樣是公共權力的掌握者，同樣逃脫不了權力失去監督就必然發生腐敗的邏輯，為了讓人民的國家不發生變質，就必須組織人民進行監督。這是群眾路線在共產黨執政條件下的必然擴充，而且就像毛澤東說的那樣，除了讓人民來監督政府之外，別無它途。顯然，人民代表大會的這樣兩個質底功能是群眾路線在執政條件下的內容之必然延伸。換言之，人民代表大會制度就是群眾路線在共產黨執政條件下的制度化、規范化、程序化，就是民主和監督理念的制度化、規范化、程序化。總之，群眾路線是我們黨的根本路線，它關系著我們黨和國家的生死存亡;而人大制度就是由這個根本路線轉化而來的共和國的根本制度，它也同樣關系著我們黨和國家的生死存亡。

進一步看，人民代表大會制度的質底功能還是群眾路線的最高實現形態和最好實現形態。胡錦濤同志《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》中說:人民代表大會制度是“中國人民當家作主的”“最高實現形式”，也是黨在國家機關“貫徹群眾路線的最好實現形式”。①全國人大常委會辦公廳研究室編:《人民代表大會制度重要論述》，中國民主法制出版社2008年版，第295頁。胡錦濤同志為什么這么說呢?其一，這是由群眾路線的發展邏輯所決定的。在革命戰爭年代，我們黨是革命黨，作為革命黨的群眾路線屬于觀念形態、工作形態，主要體現在革命黨及其所領導的革命隊伍的群眾觀點、工作作風和工作方法上。而在奪取政權以后，革命黨變成了執政黨，作為執政黨的根本路線的群眾路線當然也還有觀念形態、工作形態的一面，但它又不能僅僅停留在這個層面上，它還要向制度形態轉化，它還必須轉化為國家制度形態，而群眾路線的制度形態最主要的就是作為我們國家的根本政治制度的人民代表大會制度。也就是說，人民代表大會制度是群眾路線的制度化。其二，這是由人民代表大會的制度形態所決定的。在這里，有許多制度規定的不得不履行的人民表達意愿的程序，有許多不得不做的使人民意愿進入決議或決定的程序。就是說，在這里，讓人民當家作主是制度的硬性規定，而不是僅僅訴諸于領導個人的意見正確或民主作風，這當然是群眾路線最好、最高的制度保障。同時，在人大制度中，人民起來監督，是保障人民的權力屬于人民而不至于發生異化的根本措施，它有許多迫使國家機關和國家干部不能腐敗、不敢腐敗的剛性監督方式，包括法律監督、工作監督、人事監督這幾大類型，也包括質詢手段、特定問題調查手段、撤職罷免手段等監督手段。這種制度性的剛性監督比一般性的民主監督、輿論監督要嚴厲的多也有效的多，可惜的是我們現在用的不夠。就是說，在這里，是靠組織起來的人民依法有序地進行監督，這種監督是靠制度來防止壞人辦壞事，也防止好人辦錯事，而不是僅僅訴諸于個人修養和道德自覺。也只有這樣的制度，才能夠保證黨和國家機關包括其絕大多數領導干部不至于太脫離群眾并減少腐敗現象的滋生。正是基于此，人大制度的質底功能是:黨的群眾路線的最有效的實現形式。

四、關于人民代表大會制度運行過程中的矛盾及其解決問題

盡管人民代表大會制度是最符合我國國情的制度，但也存在需進一步完善的地方，這就是人大任務的繁重性與其設置的簡便性之間的矛盾。這種簡便性在1979年以前，表現為代表的兼職性、全國人大常委會委員的兼職性、代表大會和常委會會期的短暫性，特別是表現為在地方實行議行合一的人民委員會制等。這樣，就在人大使命任務的繁重性和它的運行方式的簡便性之間，存在著很大的不適應;這種“不適應”既在一定程度上局限著人民代表大會制度的優勢發揮，又在一定意義上推動著人民代表大會制度的不斷進步。

應該說，人民代表大會使命任務的繁重性和它的運行方式的簡便性之間的這個矛盾，從人民代表大會制度誕生的時候起已存在。它伴隨著人大制度的發展而發展，我們黨和國家也始終在自覺或不自覺地觸摸著、思索著、解決著這個問題。1979年，我們在全國縣級以上地方建立了人大的常設機構──人大常委會，就是沿著解決這個矛盾的方向邁出的一大步。但是，人大使命任務的繁重性和它的運行方式的簡便性之間的這種不適應，并沒有因此而徹底解決。它表現在我們的人大常委會組成人員的大部分仍然是兼職的，人大常委會雖然規定每兩個月召開一次會議，但是仍然不能夠經常性地運轉，也表現在人大的專門委員會組成人員更多地是兼職的，更不能經常性地運轉。我們可以舉一個例子:在絕大多數代議制國家，對于政府預算，都是由議會提出框架，政府進行細化，再由議會的專門委員會和議會全體進行細致的審議。這個期間一般需要六至九個月。而我們則只有幾天甚至是幾個小時。我們人民代表大會運行方式的簡便性由此可見一斑。顯然，我們要想解決這個問題，建立人大常委會是絕對必要的，但僅僅建立人大常委會又是不夠的;要從根本上解決這個矛盾，還必須在制度上有新的突破。

怎么突破?其實，中央早在1987年就提出了實現這個突破的方案。方向就是十三大報告中提出的“常委會組成人員專職化”，途徑就是逐步提高專職委員的比例。十八大報告接著提出“提高專職委員比例”，那就是把提高專職委員比例中所說的“委員”從單指常委會委員，擴展為常委會委員和專委會委員兩個層面。①參見十三大、十八大報告。

筆者認為，我們將來的人民代表大會制度，就廣大代表來說，可以依然是兼職的，這有代表來自于人民扎根于群眾的優勢，應該繼續堅持;但就常委會組成人員和專門委員會組成人員來說，則應該逐步從兼職向專職過渡，即像十八大報告說的那樣不斷提高專職委員比例，其最終目標是像十三大報告說的那樣實現委員的專職化。也就是說，到那個時候，我們的人民代表大會不但有常委會和專委會，而且有專職人員組成的常委會和專委會，它的運行方式和繁重使命之間就可以基本上互相匹配了。應該說，通過這樣一種漸進的途徑，達到這樣一個良好的結果，是不難做到的。實現這樣一種格局，就會使我們的人民代表大會制度，一方面既有廣大直接生活于群眾之中并與群眾保持最密切聯系的兼職代表，一方面又有少量專職的常委會和專委會組成人員可以專心一意地代表人民履行人民賦予的國家權力機關的職能，我們的人民代表大會制度就會真正成為既具有自己鮮明特色，又能夠出色地擔負自己使命的人民的代議機關。這是我們對未來人民代表大會制度的一種不無根據的樂觀展望。