深化生產經營類事業單位轉制改革的若干對策

盧學暉

2011年3月23日，國務院發布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》指出，事業單位按照社會功能分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，承擔行政職能事業單位與從事生產經營活動事業單位2015年改革基本完成。①參見《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》中發〔2011〕5號，2011年3月23日。多年來生產經營類事業單位進行了怎樣的轉制改革，取得何種進展，遭遇什么困難，未來轉企改制要采取何種對策，需要進行理論研究。

一、生產經營類事業單位轉制改革的績效

(一)生產經營類事業單位轉制改革的歷史進程

生產經營類事業單位改制有一個漸進過程。最早可以追溯到20世紀80年代末期的勘察設計單位收支管理改革;90年代以來，相繼進行應用類、開發類科研機構的轉企改制;近期不同類型的生產經營類事業單位轉企改制工作全面展開。

一是轉制的探索階段(1995－1999年)。1995年，建設部在國務院精神的指導下開始探索將勘察設計單位改建為現代企業的途徑，并決定將國有的30個大型勘察設計單位改建為現代企業。這個階段的主要內容是政府明確提出“改企建制”和“轉換經營機制”等新的事業單位改革舉措，從此，我國生產經營類事業單位的改企轉制正式掀開序幕，進入操作階段。1996年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》，進一步明確了事業單位改革的指導思想和基本思路，提出一系列具體的改革措施，其中明確提出“根據事業單位的不同情況分類進行改革”。由此，“技術開發類”的科研事業單位率先進行了企業化轉制改革，并取得良好效果。

二是轉制的實施階段(1999－2000年)。1999年7月，事業單位的轉制工作正式開始實施，到2000年底，大部分轉制后的企業基本完成工商注冊工作并且形成新的管理體制和運行機制。科研機構轉制后煥發出新的生機和活力，主要表現在以下幾個方面:轉制院所加快了結構調整和機制轉變的步伐，一些院所建立了現代企業制度，并完成公司制或股份制改造，實行全員聘任制、企業財務制度和企業效益工資制度;一些進入企業的院所為企業技術進步提供了有力的支撐;科技人員的待遇得到較大幅度的提高，對優秀人才的吸引力顯著增強;轉制前經營比較困難的院所面貌有了較大的改觀。①柏良澤:《中國事業單位分類改革回顧》，《前瞻與思考》，2004年第22期。

三是轉制的深入階段(2000年－至今)。隨著技術開發類科研機構企業化轉制工作的初步完成，生產經營類事業單位改革工作在全國范圍內擴展開來。近年來，一些地方政府陸續開始探索生產經營類事業單位轉制改革并取得了較為顯著的成效。中央選取了幾個具有代表性的省市作為生產經營類事業單位轉制改革的試點區域，以試點帶動全面改革，進一步推動生產經營類事業單位轉制改革走向規范化、制度化的道路。國務院在2012年出臺的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》中明確提出了生產經營類事業單位轉制的總體政策:一是推進轉企改制;二是完善過渡政策。可以說，生產經營類事業單位轉制改革進入深水區。

(二)生產經營類事業單位轉制改革的績效

1.技術開發類科研機構的轉制成效

1999年，國家以技術開發類科研單位轉制作為事業單位轉制的突破口，一是直接推進技術開發類科研機構轉制為企業;二是通過將這類科研機構進入企業的方式實行企業化轉制。在政策的指導下，國務院10個產業部門所屬的242個科研機構轉變為科研型企業、整體或部分進入企業和轉變為技術服務與中介機構，并在這個過程進行管理體制改革。2000年，11個部委管理的134個技術開發類科研機構完成企業化轉制，截止2002年底，中央和地方共有1200多家技術開發類科研機構完成企業工商登記，轉制成為獨立的企業法人②參見中央政府門戶網站:科技體系，2005年09月23日。。科研類事業單位轉制為企業，具有十分重要的實踐意義:一是優化了科技體系，促進創新主體多元化;二是提升了科研水平，增強科技創新能力;三是完善了科研機構的管理體制和運行機制。總之，應用科研類事業單位轉制取得了巨大的成效，推動了科技管理體制的發展和創新。

2.經營性文化事業單位的轉制成效

2003年，為進一步完善社會主義文化體制，國家啟動了文化體制改革試點工作。作為文化體制改革的重要組成部分和關鍵改革目標，國有經營性文化事業單位開始探索轉企改制。截止2010年底，中央各部門各單位的出版社基本完成轉企改制工作。經過10年來特別是近3年的改革深化，國有文藝院團轉企改制已基本完成，面向群眾與面向市場有機結合，發展活力不斷增強。③劉奕湛:我國國有經營性文化事業單位轉企改制成效綜述，新華網，2012－09－24 http://news.xinhuanet.com/fortune/2012－09/24/c_113189830.htm。全國基本完成經營性文化事業單位轉企改制，經過多年的探索，全國總共核銷6900多家經營類文化事業單位，注銷近30萬人的事業身份。截至2012年9月，全國承擔改革任務的580家出版社、3000家新華書店、850家電影制作發行放映單位、57家廣電系統所屬電視劇制作機構、38家黨報黨刊發行單位已經全部完成轉企改制;全國2102家承擔改革任務的文化系統國有文藝院團(不含保留事業體制院團)已有2092家完成和基本完成轉企改制、撤銷或劃轉任務，占總數的99.5%。④陳原，王玨:《添活力顯效益—經營性文化事業單位轉企改制述評》，《人民日報》，2012年09月26日第10版。2012年，國家出臺了《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》，《綱要》中明確提出到2015年，全面完成經營性文化事業單位轉企改制。

3.地方生產經營類事業單位轉制改革的績效

各地正在逐步探索生產經營類事業單位的轉制改革并取得不小的成效，其中以浙江省、江蘇省和安徽省的生產經營類事業單位轉企改制的成效最為顯著。

作為事業單位改革的試點省份，浙江省在全國范圍內率先展開事業單位改革工作，其主要特點是以產權制度改革為核心穩步推進生產經營類事業單位轉制。浙江省政府高度重視轉制工作并出臺一系列重要的文件，其中，2002年出臺的《關于推進省屬事業單位改制的若干政策意見》明確規定生產經營類事業單位轉企改制的相關政策和措施，2003年出臺的《關于省屬事業單位改制有關問題的處理意見》進一步細化了改制政策。2003年，浙江省屬事業單位分類工作在相關文件精神的指導下全面推開并基本完成，在轉制進程中共審核批復72家生產經營類事業單位。2007年，各市縣基本完成事業單位分類認定工作。截止2008年，浙江省批復改制(撤銷)的生產經營類、中介服務類事業單位近1600家。杭州市完成500多家，寧波市完成300多家。①浙江省人事廳:《浙江省事業單位改革總體情況》，http://www.zjphis.com/20090202/2009020200041.htm。從局部來看，各地區的事業單位轉制工作也在有條不紊地進行中。截止2012年10月，湖州市市屬43家事業單位完成轉企改制，占湖州市應改制數的90%，各縣區完成數占應改制數的96%以上。②浙江省發改委:《湖州完成生產經營類事業單位轉企改制》，http://www.zjdpc.gov.cn/art/2012/10/19/art_10_334339.html。

江蘇省的轉制工作也取得了不少成就，大多數生產經營類事業單位基本實現了既定的階段性目標。以地級市為例，南京市列入改制名單的146家生產經營類事業單位全部完成改制任務，其中直接注銷40家，實行關閉26家，轉制80家，實現產權轉讓收入2.37億元，共涉及在職職工近萬人，已退休職工5800余人(含提前退休職工2600人)。③南京市發改委:《南京市事業單位分類改革情況》，http://tgs.ndrc.gov.cn/dfgg/t20080229_195408。南通市共有108家生產經營類事業單位改制為企業，削減事業編制7474人、職工3466人由事業身份轉為企業身份，國有產權轉讓變現收益支付改革成本后上繳財政2.5億元。④柏良澤:《中國事業單位分類改革回顧》，《前瞻與思考》，2004年第22期。

安徽省的轉制工作成效也較為顯著。以合肥市為例，市直列入轉企改制范圍的118家、縣區120家生產經營類事業單位轉企改制工作基本結束，共收回事業編制8111名，其中市屬5049名，縣2320名，區742名。⑤屈鳳麗:《合肥市“事改企”共收回事業編制8111名》，《合肥晚報》，2008年3月1日。截至2007年上半年，合肥市共完成256戶市屬企業改革和生產經營類事業單位改制轉企工作，涉及職工總數12萬人。另外，截止到2011年，安徽省401家生產經營類事業單位轉企改制，22000多人轉換了身份。

這些省份作為經濟發達省份或全國事業單位改革試點單位，較早地開始探索事業單位分類改革，其中生產經營類事業單位的轉制取得較大成功，基本上完成生產經營類事業單位的改企轉制工作。這些地方的生產經營類事業單位轉制實踐的主要成效有以下幾點:(1)推動生產經營類事業單位的體制轉變，進一步推進政企分開。轉制工作促進企業自主經營和決策，促進市場機制的完善，進一步推動政府職能轉變。(2)進一步增強了轉制事業單位的生機和活力，顯著提高轉制后企業的市場競爭力。新企業通過走向市場化，建立先進、完善、獨立、創新的現代公司管理制度，單位發展活力較以往顯著增強。(3)實現了轉制單位職工的身份轉換，充分激發了單位職工的積極性。轉制后的新企業建立起全新的人事制度，不僅極大地轉變了職工的傳統觀念，而且充分調動了職工的積極性和創造性，為企業進一步增強效益創造條件。(4)帶動了其他領域社會公共事業的改革，促進了公共事業發展。轉制工作改變了以往公共事業基本上由政府辦的格局，促進多元主體參與公共事業，鼓勵并引導社會力量舉辦科技、教育、衛生等公共事業。

4.生產經營類事業單位轉制改革的經驗

不同行業和不同區域的生產經營類事業單位在轉制改革過程中積累不少成功經驗:(1)做好政策宣傳與思想教育工作，解決職工的觀念問題。(2)明確產權改革的形式和程序，解決資金來源的問題。(3)系統研究并制定職工分流政策和措施，解決人員分流與安置的問題。(4)生產經營類事業單位轉制進行成本核算、控制轉制的成本，解決轉制的成本問題。(5)促進主體資格轉換，變事業單位為市場經濟的企業主體，解決轉制的主體屬性問題，徹底改為企業法人資格。(6)做好資產審計與評估，解決生產經營類事業單位轉制的資產問題。(7)進行體制機制創新的探索，解決生產經營類事業單位轉制后的管理體制與運行機制的問題。

二、生產經營類事業單位轉制改革面臨的主要困難

盡管生產經營類事業單位改企轉制在一些省市和一些領域取得了一定的績效，但是依然有相當多的改革仍處于徘徊狀態。究其原因自然相當復雜，既有觀念的、也有利益的、還有改革策略技術的，具體而言主要有如下幾個方面:

(一)轉制改革的利益障礙

生產經營類事業單位轉制是在以往事業單位的框架內進行的，這項轉制要求將生產經營類事業單位改為企業并進行轉制，必然影響到一些相關單位及其職工的利益，引起他們的反對甚至阻礙。一方面，部分生產經營類事業單位已經形成了“事業體制，企業化運營”的雙軌制，這種體制維護了事業單位職工的諸多利益，職工不僅保留了事業單位的待遇，還分享了企業的效益，一舉兩得。已經形成的既有利益格局使得這些事業單位和單位職工留戀現有體制，不配合轉制，甚至阻礙轉制。另一方面，改革的障礙也來自生產經營類事業單位的上級行政主管單位。由于其所屬的事業單位資源多、壟斷性強、效益好，上級行政主管單位都不太情愿所管轄的優質生產經營類事業單位進行轉制，成為獨立的市場主體。所以，既得利益集團的阻礙直接或者間接地影響到整個生產經營類事業單位的轉制進程。當然這個利益集體包涵的主體眾多，包括生產經營類事業單位本身現有的領導與職工、轉制前參加工作、轉制后退休的人員、上級主管行政部門等。

(二)轉制改革的觀念障礙

前期的實踐經驗已經表明，落后的思想認識和傳統觀念，是推進各項改革的最大障礙。①成思危主編:《中國事業單位改革:模式選擇與分類指導》，民主與建設出版社2000年版，第71頁。在計劃經濟體制下，人們已經形成了一整套與傳統事業管理體制相適應的傳統事業觀念。②黃恒學:《中國事業管理體制改革研究》，清華大學出版社1998年版，第184頁。由于體統體制的承續和傳統觀念的影響，事業單位的職工普遍認為自己是“吃官飯”的“公家人”，遠離市場競爭機制，絕無失業之憂。這些觀念障礙主要有以下幾個方面:一是單位員工難以接受身份的轉變。生產經營類事業單位轉制前，職工身份是國家干部，享受國家編制待遇，由事業單位干部變為企業員工的轉變令職工難以接受，員工觀念上的難以轉變成為推進改革的主要障礙因素。即使在部分完成轉制后的生產經營類事業單位中，由于觀念還沒有發生根本性的變革，致使在經營管理上繼續沿用轉制前的運作模式，其結果可想而知，預期的經濟和社會效益等目標不能實現。③唐兵:《我國事業單位轉制中的問題與對策》，《集團經濟研究》，2005年12月上半月刊。二是轉制后的企業發展前景充滿著復雜性和不確定性。部分行業資源多、發展潛力好的生產經營類事業單位，基本完成轉企改制，但是部分行業資源少、自身經營能力不強的事業單位，轉制為企業后的發展前景不容樂觀，而且由于事業單位主要還是依靠政府的權力和資源進行公共物品和服務的提供，一旦進入市場參與競爭，其競爭能力的不足可能會凸顯出來。所以，生產經營類事業單位擔心轉企后被甩出“體制”，對發展前景充滿擔憂，擔心收入水平下降，甚至擔心轉企后破產，所以不愿改革。④易麗麗:《經營類事業單位改革的難點與對策——基于76位省部級、92位廳局級領導干部的觀點》，《領導科學》，2012年第7期。

(三)轉制改革的策略模糊

生產經營類事業單位轉制不僅僅是簡單將事業單位轉變為企業，更是涉及單位性質的變革，轉制成功與否關系到轉制后的企業的生存與發展，因此選擇正確的轉制模式對于轉制的成功尤為關鍵。但是生產經營類事業單位轉制中形式單一，轉制方法落后，較少考慮到生產經營類事業單位的不同類型，純粹為轉制而轉制，相對于事業單位改革來說目標模式缺乏明確性。正是因為缺乏明確的發展方向和改革目標，單憑生產經營類事業單位或其主管部門自主地進行轉制，既不能從根本上觸動傳統事業管理體制的根基，也不能解決事業單位轉制和企業發展的難題，甚至帶來負面影響，產生新的問題，給轉制的全局工作增添新的困難。因此，轉制工作應當根據事業單位不同的性質、特點和業務范圍，制定相應的轉制目標、戰略、政策和方法，分門別類、有條不紊地推進轉制。

(四)轉制事業單位的復雜性

對生產經營類事業單位進行合理分類是轉制的前提和基礎，但是由于轉制事業單位本身存在復雜性，所以這些復雜性就制約了轉制的順利進行。例如一些涉及到意識形態領域等相對特殊行業的生產經營類事業單位就存在一些困難。這些特殊行業中存在一些同時兼有多種性質的復合型事業單位，如廣播電視臺、出版傳媒等特殊單位既具有社會公益性又具有生產經營性，是復合型的事業單位。特殊行業、性質復雜的事業單位職能剝離操作困難，類別不好確定。①易麗麗:《經營類事業單位改革的難點與對策——基于76位省部級、92位廳局級領導干部的觀點》，《領導科學》，2012年第7期。這些類型的生產經營類事業單位因其特殊性在轉制進程中需要區別對待、認真考慮、精心策劃、謹慎實施、穩步推進，所以這也在一定程度上影響生產經營類事業單位轉制的全局。

(五)轉制改革的制度短缺

行政改革是一項巨大復雜的系統工程，它本身包含著政府職能的轉變、機構的精簡以及人事制度、工資制度、社會保障制度管理方式和方法等方面的配套改革，外部又受到政治、經濟、文化環境的影響和制約，必須與政治、經濟、文化環境保持動態的平衡。②夏書章主編:《行政管理學》，中山大學出版社2003年版，第381頁。近年來，國家高度重視事業單位改革，為了指導事業單位改革的具體操作，國家和地方政府相繼出臺了一系列事業單位改革的政策和指導性文件，也包括生產經營類事業單位的轉制文件和政策。但是許多政策法規與指導文件都是方向性、宏觀性、原則性的，大多只涉及指導思想、基本原則和組織保障，較少涉及配套方案、具體和可操作的程序、制度規范等重要內容。具體落實到地方政府，由于種種原因制度很難得到執行，特別是中央政府在轉制的具體操作層面尚未出臺統一的政策，各地方政府的轉制工作只能自己探索，即“摸著石頭過河”。具體操作流程不明確，實際操作過程中遇到許多困難與阻力，地方政府改革的動力不足等等也直接影響到生產經營類事業單位的轉制進程。同樣的，生產經營類事業單位轉制不僅僅是政策問題和政治問題，也是社會問題，受到方方面面的影響，相關配套制度的不足也會制約到轉制的進程。在生產經營類事業單位轉制改企過程中，職工利益保障是轉制的重要問題也可以說是轉制瓶頸。這些短缺的制度包括社會保障制度、職工分流制度、資產管理制度、新型人事制度等等。

三、深化生產經營類事業單位轉制改革的對策建議

(一)加大宣傳力度，創造良好的輿論環境

改變社會和職工觀念，創造良好環境是轉制成功的前提。一是在轉制初期，應當充分利用各種新聞媒體擴大宣傳范圍，提高宣傳質量。提高廣大轉制職工的認知水平和增強廣大轉制職工的心理承受能力，促使廣大職工消除顧慮、理解轉制、關心轉制、支持轉制。二是在轉制進程中提高公開透明度，增強政府公信力，爭取得到廣大群眾的認同與支持。在職工分流安置過程中要做到公開公平公正，通過引入競爭機制重新進行員工篩選和聘用。三是重視并積極發揮各級黨組織思想政治教育工作的優勢，引導職工克服轉制的心理障礙，使改企轉制真正成為生產經營類事業單位及其廣大干部職工的內在要求和自覺行動。必須大力加強有關事業體制改革方面的理論研究，認真總結中國事業單位管理體制的基本經驗，并積極開展學術交流和理論宣傳，創造改革環境與條件。③黃恒學:《中國事業管理體制改革研究》，清華大學出版社1998年版，第185頁。

(二)完善政策制定，保障職工的合法權益

生產經營類事業單位轉制是一項由政府主導、事業單位和單位職工共同參與的復雜系統工程，政策制定與執行在轉制過程中起到至關重要的作用，直接影響到轉制的成功與否。制定轉制政策作為政府的重大決策過程，關系到轉制成敗，不容許絲毫差錯。轉制的難點之一是協調社會利益的平衡、行為規范與價值觀念的沖突。作為一項政策，轉制政策必須合理調整好各方面的利益關系。因此，要堅持實事求是的原則、民主的原則，做好調查研究，制定好轉企改制的一般政策以及配套文件，對轉制相關的人事、工資、福利、補償等作出制度規范，形成完整的政策體系。尤其要以政策保障職工的既得利益，避免職工的利益遭受損害，保證職工“老有所養、離有保障”。

(三)規范審計評估，保護單位的國有資產

國有資產屬于國家和全民所有，對其進行審計評估有利于保護本單位國有資產的安全。生產經營類事業單位在轉制過程中，國有資產的處置關系到國家國有資產的穩定與人民的根本利益。對國有資產的審計評估應該本著避免國有資產流失和兼顧企業職工利益的原則，通過引進獨立的第三方評估機構，對轉制的事業單位的國有資產進行專門、專業的審計和評估，轉制的主管部門有責任規范并監督管理審計評估過程。規范評估機構的資產審計和評估行為要求政府聯合第三方機構將相關評估機構的審計與評估結果在單位內部進行公示，廣泛征求單位職工的意見與建議，接受單位職工的監督。

(四)穩妥推進改革，做好分類的事業轉制

生產經營類事業單位轉制應當遵循有所為，有所不為的原則。根據生產經營類事業單位改革的目標，其中相當部分的組織和人員要逐步實現社會化，但要實現社會化，首先需要對事業單位進行分類。①朱仁顯:《公共事業管理概論》，中國人民大學出版社2003年版，第83頁。政府在對公共事業組織進行管理時，要避免“一刀切”的傾向，即按照一種單一的模式，將公共事業組織局限在一個特定的范圍內進行活動。②馮云廷、陳靜:《中國公共事業管理體制改革研究》，東北大學出版社2003年版，第99頁。各地行政機關和事業單位及職工對轉制存在認識上的差異，而且事業單位轉制外部的環境和自身改革的難易程度不盡相同，具體到各個生產經營類事業單位，自身情況和轉制目標也存在不同。所以，應積極支持和鼓勵各地研究制定符合當地實際的政策，較好地調動各地、各部門的改革積極性和創造性，使事業單位轉企改制工作積極、平穩、有序推進。③浙江省編辦:《適應市場經濟發展要求，積極穩妥推進生產經營類事業單位轉企改制》，《機構改革與管理》，2012年第1期。生產經營類事業單位的主體性質也有所不同，大致可以分為以下幾類，一是依靠自身經營取得良好效益的生產經營類事業單位，如營利性教育機構、營利性醫療單位等，應盡快徹底擺脫政府的控制與管理，加快改企轉制的步伐。二是一些性質特殊的生產經營類事業單位的轉制要謹慎推進，如關系到國計民生、國家戰略、國家意識形態等類型的事業單位。總之，生產經營類事業單位的轉制要充分考慮本單位的實際情況的具體的分類，堅持分門別類進行轉制，以市場化為取向，勇于探索和敢于創新，努力探索生產經營類事業單位轉制的辦法和途徑。

(五)健全管理制度，完善公司的治理結構

生產經營類事業單位轉制完成后必須重新建立現代企業制度，完善新公司的法人治理結構。第一，建立嚴格規范的國有資產管理制度。盡快明確轉制后的國有資產管理主體，對國有資產實行統一監督管理;同時還應明確規定，將非經營性資產轉為經營性資產使用時，必須堅持有償使用原則，其收益須納入事業單位的統一預算。④朱光明:《關于政事分開的幾點思考》，《中國行政管理》，2005年第3期。第二，健全企業的財務制度。雖然轉制的事業單位推向市場變為企業，但是企業的原有資產和資金是國有的，應當順應市場化趨勢，積極向現代企業會計管理制度靠攏。第三，建立規范的收入分配資金管理制度。在合理控制工資總量的同時，通過加強收入分配資金來源管理、規范工資支付形式、簡化工資與福利費種類、制定崗位等級工資參考標準、強化收入分配秩序監管等方式，完善企業分配收入和工資增長的宏觀調控體系。⑤陽松谷:《出版集團轉企改制和股份制改造策略分析》，《出版發行研究》，2008年第11期。第四，建立新型的人力資源管理制度。實行科學民主的領導制度，加快推行聘用制，建立科學合理的分配制度，建立社會化的就業、醫療、退休養老等社會保障制度。⑥朱仁顯:《公共事業管理概論》，中國人民大學出版社2003年版，第68頁。另外，建立股份制企業并建立董事會和監事會制度也是未來轉制后的企業進一步實行市場化和社會化的發展方向。