領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名責(zé)任制初探

桑玉成 黃 杰

近日，原中國(guó)科協(xié)黨組書(shū)記、常務(wù)副主席申維辰由于嚴(yán)重違紀(jì)被查。從目前透露出來(lái)的消息看，申維辰的問(wèn)題主要發(fā)生在主政太原期間。從山西到北京，申維辰是典型的“帶病提拔”。類似的例子這幾年可謂層出不窮，根據(jù)某些學(xué)者的研究，在2002年11月至2011年6月里，72名“落馬”的省部級(jí)官員中，有近八成在其“出事”之后曾得到職務(wù)上的晉升。①涂謙:《中國(guó)省部級(jí)干部腐敗現(xiàn)象的實(shí)證研究:以十六大以來(lái)72名落馬省部級(jí)官員為例》，載黃衛(wèi)平，汪永成主編:《當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告(第9輯)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第222－246頁(yè)。“帶病提拔”已經(jīng)成為了干部選拔任用過(guò)程中不可忽視的突出問(wèn)題，反映了干部選拔任用工作中責(zé)任制的不足，特別是初始提名責(zé)任制的缺失。本文正是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名責(zé)任制的一個(gè)初步討論，希望能夠加深各方對(duì)初始提名責(zé)任制的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)干部選拔任用初始提名責(zé)任制的建立和完善。

一、初始提名及其責(zé)任制

(一)初始提名的由來(lái)與意義

干部提名貫穿于干部選拔任用工作的始終，主要包括:初始提名、考察提名、任用提名。初始提名顧名思義處于開(kāi)端和源頭，是整個(gè)干部選拔任用過(guò)程的先導(dǎo)和關(guān)鍵所在。目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于初始提名尚無(wú)統(tǒng)一的界定，在本文中，我們認(rèn)為初始提名是指從干部動(dòng)議到民主推薦之前，由各類提名主體向組織部門提出意向性人選的過(guò)程。

改革開(kāi)放以來(lái)，黨對(duì)干部初始提名的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)逐步深化發(fā)展的過(guò)程。1995年，中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，標(biāo)志著干部工作開(kāi)始步入民主化、科學(xué)化和制度化的軌道。2002年，中央下發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，確立了起始于民主推薦的干部選拔任用工作程序，并對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。但對(duì)“民主推薦”前實(shí)際存在的“初始提名”環(huán)節(jié)未有涉及。①根據(jù)2002年中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部包括如下幾個(gè)環(huán)節(jié):民主推薦、考察、醞釀、討論決定、與任職。長(zhǎng)期以來(lái)，民主推薦以前實(shí)際存在的初始提名環(huán)節(jié)一直未被納入干部選任的正式制度規(guī)范中。2014年中央頒布最新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，在民主推薦以前加入了動(dòng)議的環(huán)節(jié)，但仍未明確提及初始提名。

近年來(lái)，隨著干部人事制度改革的深入，初始提名責(zé)任制逐步受到中央的關(guān)注。黨的十七大提出要“規(guī)范干部任用提名制度”，②胡錦濤:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗:在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《十七大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，黨建讀物出版社，2007年，第30頁(yè)。十七屆四中全會(huì)明確提出了“逐步形成主體清晰、程序科學(xué)、責(zé)任明確的干部選拔任用提名制度”的改革任務(wù)，③《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，《黨的十七屆四中全會(huì)〈決定〉輔導(dǎo)百問(wèn)》，黨建讀物出版社2009年版，第15頁(yè)。十八大和十八屆三中全會(huì)則進(jìn)一步確認(rèn)了規(guī)范干部任用提名制度的重要性。

初始提名是干部選拔任用的起始，影響著干部選拔任用的全過(guò)程。雖然根據(jù)傳統(tǒng)的干部選拔任用程序，民主推薦是確定候選人的關(guān)鍵，但在實(shí)際工作中，通常在干部動(dòng)議以后、民主推薦以前，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及組織部門就會(huì)提出初步的意向性人選。沒(méi)有獲得初始提名的干部一般很難進(jìn)入之后的推薦、考察、比選等環(huán)節(jié)。初始提名的情況，很大程度上決定了最終選任干部的結(jié)果。因此，初始提名是提高選人用人公信度的首要環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。完善初始提名制度不僅有利于深化干部人事制度改革，完善選人制度，提高選人質(zhì)量，而且有利于擴(kuò)大干部工作民主，從源頭防止不正之風(fēng)，對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧具有深遠(yuǎn)的意義。

(二)初始提名責(zé)任制

初始提名責(zé)任制是干部提名過(guò)程中的責(zé)任監(jiān)督和追究機(jī)制。根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)須對(duì)等”的原則，各類提名主體在享受提名權(quán)力的同時(shí)也必須對(duì)提名的失誤和用人失察承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。換言之，提名責(zé)任是要給提名人戴上預(yù)防權(quán)力濫用的“緊箍”，讓他們?cè)谛惺固崦麢?quán)的同時(shí)不忘提名的責(zé)任，減少隨意提名和不當(dāng)提名，防止干部選任過(guò)程中的貪腐和其它違規(guī)違紀(jì)行為。

責(zé)任制度是完善的初始提名工作的關(guān)鍵組成部分。為了防止權(quán)力的濫用，現(xiàn)代民主政治基本都遵循權(quán)責(zé)一致的原則，即假如主權(quán)者要想有效地掌握控制權(quán)力，則對(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的任何授權(quán)，必須同時(shí)課以相應(yīng)的責(zé)任。④張成福:《責(zé)任政府論》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2000年第2期。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的初始提名權(quán)也一樣。沒(méi)有責(zé)任的提名權(quán)勢(shì)必會(huì)引致提名人濫用提名權(quán):他們或者不對(duì)提名對(duì)象仔細(xì)考察就任意提名，或者將提名視作個(gè)人的特權(quán)，僅僅提名那些與自己關(guān)系親密的人員。這些無(wú)疑是造成干部選拔任用中“帶病提拔”、“任人唯親”，甚至“買官賣官”等不正之風(fēng)盛行的重要原因，違背了黨的干部選拔的原則，降低了選人用人的公信度。

事實(shí)上，當(dāng)前干部選拔任用過(guò)程中的許多問(wèn)題的“病根”也正出在提名責(zé)任制上。沒(méi)有一個(gè)科學(xué)、合理的責(zé)任問(wèn)責(zé)、追究制度是干部選拔任用初始提名工作的一個(gè)關(guān)鍵性的缺陷，是導(dǎo)致用人失察失誤的重要原因。就此而言，規(guī)范干部初始提名工作的核心在于建立和完善一套公開(kāi)透明、責(zé)任明確的提名問(wèn)責(zé)制度，以保障提名人能夠切實(shí)地對(duì)所提人選擔(dān)負(fù)起一定程度的責(zé)任。這符合干部選拔任用的基本規(guī)律，是規(guī)范黨的干部選任工作的必然要求，是從源頭上預(yù)防和治理選人用人不正之風(fēng)的有力武器。

可喜的是，中央已經(jīng)意識(shí)到了建立科學(xué)、合理的責(zé)任制度在規(guī)范初始提名工作中的重要性，并已將建立和完善初始提名責(zé)任制視作干部人事制度改革的重要內(nèi)容。在中央精神的指導(dǎo)下，各地在初始提名責(zé)任制上也做了一些有益的嘗試。典型的如安徽宣城在2007年出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名責(zé)任制實(shí)施辦法》，初步明確了初始提名責(zé)任的基本內(nèi)容和究責(zé)方式，強(qiáng)調(diào)提名主體在提名過(guò)程中對(duì)提名人選任用前的德才表現(xiàn)負(fù)有舉察責(zé)任。這些嘗試無(wú)疑有利于防止干部“帶病提拔”，提高選人用人的質(zhì)量和公信度。然而，也必須看到，目前的地方性嘗試仍存在許多問(wèn)題和不足，在責(zé)任主體的認(rèn)定、責(zé)任的內(nèi)容、究責(zé)方式等方面仍然具有相當(dāng)?shù)哪：浴＜又O(jiān)督和配套機(jī)制的缺乏，初始提名責(zé)任制仍是干部選任工作中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，需要制度上進(jìn)一步的改革與創(chuàng)新。

二、干部初始提名責(zé)任制的功能與問(wèn)題

(一)提名責(zé)任制的功能與經(jīng)驗(yàn)

干部提名、人才薦舉，并非今日中國(guó)所獨(dú)有。我國(guó)歷史上以及近現(xiàn)代西方資本主義國(guó)家都有許多類似的實(shí)踐，并積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。認(rèn)真研究、借鑒這些經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑有助于我們建立一套責(zé)任明確、科學(xué)合理的干部選任制度。

在領(lǐng)導(dǎo)干部的提名問(wèn)題上，中國(guó)古代經(jīng)驗(yàn)中最值得我們關(guān)注的是提名連帶責(zé)任制。僅以傳統(tǒng)中國(guó)人才選拔機(jī)制中的薦舉為例，在職的官員、社會(huì)賢達(dá)等向皇帝推薦、保舉人才，其核心是推薦人才，非常類似于今日的干部提名。為了防止舉薦人不負(fù)責(zé)任地提名，甚至是摻雜個(gè)人偏好和利益，傳統(tǒng)的薦舉一般都有連帶責(zé)任的設(shè)計(jì)，即被舉薦者獲職后如被發(fā)現(xiàn)并不具有推薦人所言的品格、不能勝任工作或者有貪污受賄等惡行，舉薦人需要承擔(dān)連帶責(zé)任。“所貢賢者有賞，所貢不肖者有罪”，“異時(shí)貪濁畏懦，職務(wù)曠廢者，舉主連坐”，“所保不當(dāng)，罪及保官”等都是這一制度的反映。①有關(guān)中國(guó)古代的薦舉及其連帶責(zé)任制，可參見(jiàn)呂思勉:《中國(guó)制度史》，上海教育出版社1985年版;閻克步:《察舉制度變遷史稿》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版。在具體程序上，舉薦人需要“具結(jié)保證”，即提交署有自己姓名的書(shū)面推薦材料，口頭舉薦通常是不被采納的。正如一些學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到的，這種提名連帶責(zé)任制是在舉薦人、被舉薦人和政府之間存在明顯信息不對(duì)稱的情況下理性的制度設(shè)計(jì)，較大程度地避免了舉薦的舞弊和貪腐，保證了被舉薦人員的質(zhì)量。②張維迎，鄧峰:《信息、激勵(lì)與連帶責(zé)任:對(duì)中國(guó)古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2003年第3期。

除了中國(guó)古代的提名連帶責(zé)任制，西方的經(jīng)驗(yàn)也是值得關(guān)注的。西方一些民主國(guó)家的人事提名可分兩部分:一是黨內(nèi)人事提名，另一是政府人事提名。在黨內(nèi)重要人事提名上，提名權(quán)是高度分散的，黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、普通黨員及競(jìng)選者個(gè)人都可參與提名。黨內(nèi)人事提名的過(guò)程相對(duì)公開(kāi)、透明，普通黨員可以監(jiān)督提名過(guò)程③美國(guó)是這一類黨內(nèi)人事提名的典型，具體可參見(jiàn)何思因:《美英日提名制度與黨紀(jì)》，臺(tái)北:理論與政策雜志社1993年版。;在政府人事提名上，西方國(guó)家則傾向于提名權(quán)的集中，即提名權(quán)掌握在少數(shù)民選官員的手中。最典型的情況是議會(huì)制國(guó)家的內(nèi)閣成員由政府首腦提名，議會(huì)只有復(fù)核的權(quán)力。之所以將提名權(quán)授予政府首腦是因?yàn)樽鳛閮?nèi)閣第一負(fù)責(zé)人，他對(duì)內(nèi)閣工作負(fù)全面責(zé)任，其他閣僚是輔助他管理政府事務(wù)的。政府工作的好壞很大程度上受政府首腦與閣僚合作好壞的影響，因此有必要賦予政府首腦提名閣僚的權(quán)力。同時(shí)，這種政府首腦壟斷提名權(quán)是以內(nèi)閣集體責(zé)任制為前提的，即對(duì)于內(nèi)閣成員的貪腐、瀆職或重大政策的失敗，內(nèi)閣首相負(fù)連帶責(zé)任，有時(shí)甚至需要內(nèi)閣集體辭職才能平息。④有關(guān)西方議會(huì)制國(guó)家的內(nèi)閣集體負(fù)責(zé)制，可參見(jiàn)田為民:《內(nèi)閣集體負(fù)責(zé)制及其例外:英國(guó)憲政習(xí)慣研究》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第3期。這種人事提名方式在給予主要領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)?shù)淖灾餍缘耐瑫r(shí)，又施加了有效的責(zé)任制約，較好地實(shí)現(xiàn)了“權(quán)責(zé)對(duì)等，失責(zé)必究”，提高了提名的質(zhì)量和可信度。

所謂“為政之要，首在得人”。得人之要，則很大程度上在于提名、舉薦。如何保證所提人選的質(zhì)量，一直是古今中外各類統(tǒng)治者十分關(guān)注的問(wèn)題。雖然，國(guó)內(nèi)外在初始提名責(zé)任制上的作法有許多的差異，但許多有益的經(jīng)驗(yàn)是共通的，這些共通的經(jīng)驗(yàn)可以給予我們很好的啟示，并可資于今日問(wèn)題的解決。概括起來(lái)，中西方在干部提名責(zé)任制上的主要經(jīng)驗(yàn)是:第一，權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必有責(zé)。所有擁有提名權(quán)力的主體，須承擔(dān)相應(yīng)的提名責(zé)任，即對(duì)所提人選獲任前的德才表現(xiàn)負(fù)舉察責(zé)任。一旦推薦對(duì)象在獲任后被查出“名實(shí)不符”或者“帶病提拔”，推薦人通常是要受連帶處罰的;第二，權(quán)責(zé)對(duì)等，給予某些與空缺崗位有密切聯(lián)系、擔(dān)負(fù)相當(dāng)責(zé)任關(guān)系的官員、一定程度的提名自主權(quán)。這背后的邏輯在于主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)相關(guān)部門的工作富有全面管理、協(xié)調(diào)的責(zé)任。一旦部門工作出現(xiàn)重大失誤和失敗，主要領(lǐng)導(dǎo)通常是第一責(zé)任人，難辭其咎。而工作的好壞往往是集體協(xié)力的結(jié)果，并非主要領(lǐng)導(dǎo)一人能夠完全決定。為了避免主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負(fù)超出其權(quán)能的責(zé)任，有必要給予主要領(lǐng)導(dǎo)一定程度的人事提名自主權(quán)。第三，提名過(guò)程要規(guī)范，并盡可能公開(kāi)、透明。一套相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、固定的提名程序是減少提名人“上下其手”、任意舉薦的重要前提。同時(shí)，提名的程序應(yīng)當(dāng)盡可能公開(kāi)、透明，接受各方的監(jiān)督。對(duì)于初步提名的人選要向相當(dāng)范圍內(nèi)的人公開(kāi)，以聽(tīng)取不同的意見(jiàn)，這可以有效減少由“暗箱操作”引致的人事貪腐，進(jìn)而有效提高被推薦人員的素質(zhì)。

(二)初始提名責(zé)任制的現(xiàn)存問(wèn)題

就各地的實(shí)踐看，當(dāng)前干部選拔任用初始提名工作和提名責(zé)任制普遍存在提名主體不明確、提名對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)不明晰、提名程序不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題。這方面問(wèn)題的關(guān)鍵是，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的初始提名，各地尚沒(méi)有一個(gè)確定性的制度規(guī)范，因而在相當(dāng)多的情況下，非正式的初始提名起到了決定性的作用。這是導(dǎo)致干部選任過(guò)程中一把手專權(quán)、任人唯親、帶病提拔、買官賣官等問(wèn)題的主要原因，已經(jīng)成為深化干部選任制度改革的主要障礙。建立和完善提名責(zé)任制度必須對(duì)這些問(wèn)題有充分的認(rèn)識(shí)。

第一，提名主體不明確，少數(shù)人壟斷并濫用提名權(quán)。雖然，按照黨的干部工作的一向原則，組織、個(gè)人和群眾都應(yīng)當(dāng)有權(quán)力參與初始提名的過(guò)程。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)初始提名一直未被納入干部選拔任用的正式程序中，中央對(duì)初始提名工作缺少具體的制度性的規(guī)定，在提名主體的范圍上并無(wú)明確的說(shuō)法，導(dǎo)致初始提名工作在源頭上出現(xiàn)了失序狀況。而在實(shí)際工作中，一把手和主要領(lǐng)導(dǎo)往往利用這種“提名主體的模糊性”壟斷著初始提名的權(quán)力，經(jīng)常出現(xiàn)少數(shù)取代多數(shù)、個(gè)人取代集體和組織的情況。

第二，提名對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)不明確，少數(shù)人提名少數(shù)人。與提名主體相同，目前黨內(nèi)關(guān)于初始提名對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定也是十分模糊的。現(xiàn)行德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)過(guò)分寬泛、不易量化操作。標(biāo)準(zhǔn)的彈性空間為一部分人實(shí)現(xiàn)其利益和特權(quán)創(chuàng)造了可能。更為重要的是，由于初始提名的保密性很強(qiáng)，在候選人標(biāo)準(zhǔn)不明晰的情況下，提名主體的提名行為往往隨意性很大，那種傾向于提名與自己關(guān)系親密人員的情況就在所難免，導(dǎo)致提名對(duì)象限于一個(gè)狹小的范圍。甚至在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)一把手和主要領(lǐng)導(dǎo)在干部動(dòng)議之初就已確定了人選，提名以及其它所有的過(guò)程僅僅是“走過(guò)場(chǎng)”。

第三，提名程序不夠規(guī)范，提名的隨意性較大。不同地方的提名方式經(jīng)常不同，即使是同一地方的不同領(lǐng)導(dǎo)之間，同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)不同崗位，以及同一崗位在不同時(shí)期都有差別很大的程序，有的甚至還摻入了個(gè)人的一些偏見(jiàn)和利益考量，極大地影響了提名的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。具體說(shuō)來(lái)，提名程序的不規(guī)范包括:何時(shí)動(dòng)議及與其它環(huán)節(jié)的銜接尚無(wú)統(tǒng)一的規(guī)范，難免受到“臨時(shí)動(dòng)議”的質(zhì)疑;空崗預(yù)告與開(kāi)展提名時(shí)間安排偏緊，缺少適當(dāng)反饋提名結(jié)果的環(huán)節(jié)，影響提名主體知情、參與、監(jiān)督;署名推薦執(zhí)行不嚴(yán)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部以口頭推薦或組織名義推薦代替署名推薦;初始提名辦法尚未上升到制度層面，沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制。

第四，提名監(jiān)督不完善，提名責(zé)任缺失。一方面，目前的初始提名過(guò)程中并不存在有效的監(jiān)督機(jī)制，特別是對(duì)一把手缺少有效監(jiān)督。實(shí)踐反映，在選人用人上，一把手通常具有很大的發(fā)言權(quán)。經(jīng)一把手認(rèn)可的人選基本上都會(huì)獲得提拔任用。可以說(shuō)，目前狀況下，一把手在初始提名時(shí)幾乎是不受制約或者受到的制約很少，這難免引起權(quán)力的濫用和人事貪腐。另一方面，目前的初始提名普遍存在權(quán)責(zé)不對(duì)等、有權(quán)無(wú)責(zé)的問(wèn)題。由于缺少明確的責(zé)任追究機(jī)制，即使被推薦人查出獲任前腐敗、“帶病提拔”，甚至在提名過(guò)程中存在權(quán)錢交易等違規(guī)行為，提名人也往往會(huì)借集體決定的名義規(guī)避責(zé)任，而較少受到處罰。這實(shí)際上使提名人只享受提名的權(quán)力而不承擔(dān)提名失誤的責(zé)任，隨意提名與用人失察也就在所難免了。

以上這些問(wèn)題的根本在于缺乏一套科學(xué)、合理的提名責(zé)任制度以使提名人能夠切實(shí)地對(duì)所提人選擔(dān)負(fù)起一定程度的責(zé)任。提名主體不明確、標(biāo)準(zhǔn)不明晰、程序不規(guī)范、監(jiān)督和究責(zé)缺失導(dǎo)致出現(xiàn)提名失誤、用人失察之后也無(wú)法合理地認(rèn)定責(zé)任人，更無(wú)法進(jìn)一步對(duì)責(zé)任人采取相應(yīng)的處罰。長(zhǎng)此以往，容易使得初始提名淪為了少數(shù)人的特權(quán)，他們?cè)谙硎芴崦麢?quán)力的同時(shí)基本不承擔(dān)提名的責(zé)任。這實(shí)際上正是目前領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過(guò)程中頻頻出現(xiàn)貪腐和失察問(wèn)題的根本原因。因此可以說(shuō)，明確提名主體的范圍、清晰提名對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范提名程序、以及完善提名監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制無(wú)疑都是建立和完善科學(xué)、合理的提名責(zé)任制的“題中應(yīng)有之義”。對(duì)此，我們不可不察。

三、完善初始提名責(zé)任制的相關(guān)思考

規(guī)范干部初始提名工作是深化干部人事制度改革的重要組成部分。規(guī)范初始提名的關(guān)鍵在于建立和完善一套科學(xué)、合理的提名責(zé)任制。結(jié)合現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題和國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，建立和完善干部選拔任用初始提名責(zé)任制須在以下幾方面著力。

首先是擴(kuò)大并明確提名主體。順應(yīng)黨代表常任制和黨內(nèi)民主的要求，適時(shí)將各級(jí)黨代表、用人單位黨委、普通群眾納入提名主體。改變長(zhǎng)期以來(lái)一把手和主要領(lǐng)導(dǎo)壟斷初始提名的狀況，使得各類主體一起參與初始提名，提高提名工作的民主性。并且，一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題是，要在制度層面明確規(guī)定哪些人具有哪一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位的提名權(quán)。

當(dāng)然，在擴(kuò)大提名民主的同時(shí)，也應(yīng)尊重崗位所在單位主要領(lǐng)導(dǎo)在干部提名工作中的發(fā)言權(quán)。這些主要領(lǐng)導(dǎo)熟悉本領(lǐng)域、本系統(tǒng)、本單位工作情況和干部狀況，尤其是，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本單位的工作負(fù)重大責(zé)任，工作的好壞離不開(kāi)班子成員的配合，因而對(duì)身邊的領(lǐng)導(dǎo)崗位選拔什么樣的干部自然應(yīng)有一定發(fā)言權(quán)。可以借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，給予那些與空缺崗位具有密切聯(lián)系的主要領(lǐng)導(dǎo)一定的干部推薦權(quán)，但這種權(quán)力是以連帶責(zé)任為基礎(chǔ)的。

其次是明晰提名對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。在滿足黨的干部基本條件的前提下，提名對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)空缺崗位的特點(diǎn)與要求而確定。具體而言，在初始提名之前，組織部門須明確公布提名對(duì)象的基本要求，使得提名人對(duì)此有基本了解。同時(shí)，組織部門應(yīng)充分利用好干部考核的記錄，將符合崗位基本要求的干部篩選出來(lái)、編列成冊(cè)發(fā)予提名人。客觀、明晰的要求可以有效減少提名人自由裁量的空間，使提名人必須在滿足崗位基本要求的人選中選人，保證選出的人能夠勝任新的工作。

再次是規(guī)范提名程序，公開(kāi)提名過(guò)程。程序公平是結(jié)果公平的保障。要努力規(guī)范干部動(dòng)議，完善空崗預(yù)告制度，充分落實(shí)提名主體的知情權(quán)。在提名方式上，明確所有提名須書(shū)面署名推薦，口頭推薦不予接受。組織部門須對(duì)書(shū)面推薦材料作認(rèn)真審核，并歸類存檔，以備將來(lái)查用。所有提名過(guò)程和結(jié)果要向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受普通黨員和社會(huì)的監(jiān)督，提高初始提名的公信度。

最后是建立健全提名責(zé)任追究機(jī)制。按照“誰(shuí)提名誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行“首提責(zé)任人制”。個(gè)人提名，個(gè)人對(duì)推薦提名行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;黨委集體提名，書(shū)記是第一責(zé)任人;組織部門提名，組織部長(zhǎng)是第一責(zé)任人。黨委和組織部門負(fù)責(zé)人、署名推薦人對(duì)提名人選任用前的德才表現(xiàn)負(fù)有舉察責(zé)任。薦人失誤的，區(qū)分不同情形，按權(quán)責(zé)對(duì)等追究相應(yīng)的失察責(zé)任。對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)推薦人選不佳的提名人，可降低其提名信譽(yù)度直至取消其提名權(quán)。違反干部政策規(guī)定的，按黨紀(jì)處理。

當(dāng)然，責(zé)任的追究應(yīng)是適度的。因?yàn)椋环矫妫@畢竟還只是初始提名，整個(gè)干部選拔任用過(guò)程還有許多環(huán)節(jié)，它們對(duì)所提名的人才都負(fù)有相應(yīng)的篩選和評(píng)估的職責(zé)，不能把所有用人失誤失察的責(zé)任歸罪于初始提名環(huán)節(jié);另一方面，提名人的責(zé)任是盡量全面地考察所提人選任用前的德才表現(xiàn)。但由于人的行為和態(tài)度是會(huì)隨時(shí)間和環(huán)境的不同而發(fā)展變化的，因此提名人對(duì)所提人選擔(dān)負(fù)的責(zé)任不應(yīng)是無(wú)限度的，而應(yīng)限于合理的范圍和時(shí)間內(nèi)。這自然要求制度上對(duì)提名人所負(fù)責(zé)任的內(nèi)容和時(shí)限作具體的規(guī)定。一般說(shuō)來(lái)，將提名人的責(zé)任主要限于考察所提人選獲任前的德才表現(xiàn)、廉政狀況是比較合理的。

總而言之，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用初始提名工作的關(guān)鍵是堅(jiān)持權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，權(quán)責(zé)明確，失責(zé)追究，建立和完善一套公開(kāi)透明、責(zé)任明確的提名問(wèn)責(zé)制度，以保障提名人能夠切實(shí)地對(duì)所提人選擔(dān)負(fù)起一定程度的責(zé)任，進(jìn)而整飭選人用人上的不正之風(fēng)，減少用人失察失誤。