“精準普法”的理論與實踐

朱大敏（浙江省杭州市江干區司法局副局長）

朱文根 郭肖肖（浙江省杭州市江干區司法局）

“精準普法”的理論與實踐

不斷推進的改革步伐以及人民群眾日益多元化的法律需求給普法工作帶來了機遇和挑戰。普法工作如何與時俱進，成為當今普法人探討的新話題。本文基于當前普法工作存在問題的分析，闡述“精準普法”的概念、內涵、價值和操作方法，以期為普法工作的創新發展提供理論依據和實踐參考。

一、現實困境：當前普法教育的問題與分析

自1986年第一個五年普法規劃實施以來，二十多年的普法工作在普及法律知識、提高全民法律意識、推進政府依法行政等方面發揮了重要的作用。但是面對快速變革的社會形態，傳統普法模式出現了一些滯后于時代需求的問題，遏制了普法工作的進一步發展，主要體現在：（1）普法形式吸引力不強。當前，常見的普法形式如法制講座、法律咨詢、宣傳資料發放、標語條幅張貼等，因帶有較多“灌輸式”教育色彩，缺乏自下而上的大眾參與，以致活動現場中途離席、資料隨地扔、咨詢臺前冷清、群眾更熱衷領取小禮品的現象時有發生，受眾用心、投入地參與程度顯著不夠。（2）普法工作科學性不足。相當數量的普法活動安排隨意，大多建立在“經驗之談”和主觀判斷上，缺乏科學的理論指導和系統的操作方案，以致出現普法活動安排只注重對內容和形式的選擇而沒有前期論證和后期評估過程、缺少技術含量、泛而不精、實效低等一系列現象。（3）普法資源利用率不高。現有的普法資源簡單機械拼湊，無法形成高效合力。各地在經濟社會發展中呈現的人文、地理、建筑等區域優勢資源未得到有效整合利用，普法的地方特色未能彰顯。普法主體之間缺乏高效的溝通平臺，在普法工作上單兵作戰現象仍然存在，一些好的經驗做法和普法資源無法共享，導致資源浪費嚴重。（4）普法成效的評估失準?！耙荒晷】己?，五年大驗收”的普法工作評估機制導致政府既是運動員又是裁判員。有的單位為了應付檢查，甚至臨時拼湊臺賬，弄虛作假，無法準確反映普法工作的成效?，F有的普法效果表述方式，一種是定性，如“公民的法律素質得到提高，領導干部和公務員依法行政、依法辦事能力得到加強，全社會法治化水平得到提升”等；另一種是量化，如多少人參加了普法活動，多少人接受了法律咨詢，辦了多少場講座、發了多少宣傳資料等。不管是定性還是量化表述，都難逃“功勞擴大化”、“成績流于表面”的嫌疑。

不可否認，決定普法實效是有許多因素和變量的。就目前而言，黨和政府對普法工作給予了高度重視和支持，在人力財力物力上的保障也大幅度加強，各項制度也在逐步健全，但為什么還會出現前文分析的問題乃至困境？筆者認為，追其根源，目前影響普法教育實效的一個重要因素是對普法工作本身的理論研究不夠，普法活動中的“技術構成”偏低、理論支持不足。無論是行業內還是學術界大部分局限于對工作實踐的探討，普法這么多年來很少被作為一門專門的學科進行研究，加上各地普遍存在的粗放型操作模式，成了制約普法工作創新發展的突出因素。

二、理論應對：精準普法理論的提出與論證

普法教育要走出困境，更好地服務和滿足人們的需求，保持自身的可持續發展，需要在理論研究上下功夫。杭州市江干區在全面分析總結以往普法實踐的基礎上，創新性地提出了“精準普法”理論，并進行了實踐探索。

（一）精準普法的主要內涵

參照有關理論研究,我們將“精準普法”界定為：以滿足公民、社會的法律需求和普法資源的高效配置為目標，以科學理論為指導，通過對重大普法活動進行論證、立項、過程控制和效果評估及各要素的精細、準確運作，為不同的普法對象提供量體裁衣般的個性化法制宣傳服務，以最優化的資源利用獲取最大的普法實效。具體而言，精準普法具有以下內涵：

1、著力于滿足公民、社會的法律需求和普法資源的高效配置。一是強調以需求為導向，分類細化，提供有針對性的法制宣傳服務；二是實現普法資源的共建共享，將資源用在“刀刃”上，使有限的資源達到1+1＞2的最優配置模式。

2、強調科學理論對普法活動的內在推動作用。強調對普法活動的推進實施都應有相應的科學理論依據，使理論與實踐在互相作用過程中促進普法工作的發展。

3、保證普法活動整個過程在廣度和深度上的“細節精準”。精準普法模式的“精準”理念不僅貫穿于前期調研、方案規劃、過程控制、結果評估等整個普法活動各階段，而且滲透至對普法內部結構各要素的精準把握，包括所處的社會情境、普法對象、信息源、普法形式、載體、普法內容等。

4、增加普法活動的技術構成和技術含量。通過環環相扣、層層推進的技術操作模式提升普法的“產品價值”。將整個普法活動細化為一整套標準化的流程：前期調研（對象需求調查、社會情境考究）、可行性論證（技術參數設定、成本預算、效果預估）、立項（確立方案）、過程監控（排除干擾因素、適當微調）、效果評估（接收反饋信息、驗證普法效果）。

（二）精準普法的理論依據

1、更精準的需求分析。根據傳播學“使用與滿足”的受眾行為論原理，要提高普法實效，首先要了解受眾參與普法活動的預期動機和希望滿足的程度；其次還要掌握影響受眾行為的社會文化因素和自我因素。精準普法在深度分析受眾所處的外在環境和自身特質的基礎上，根據普法受眾的法律需求不同，將普法對象細分為各類相對同質的群體，提供個性化服務。

2、更有效的過程實施。系統論認為，系統內各要素都有自己所處的最優位置，要素之間互相作用來共同推動系統有效運作。以系統論為基礎的控制論認為，通過調整系統結構、協調各要素關系的有效管理，能使系統達到優化目標。精準普法通過事前對普法對象、資源、內容、形式等涉及普法活動開展的各要素特點的分析，以及針對普法活動實施中會影響活動效果的各節點預測，采取精準途徑來避免實施環節上偏離普法目標的因素出現，從而達到預設效果。

3、更實在的效果達成。首先，精準普法的資源優化建立在成本收益分析基礎上，堅持以最小的投入產出最大效益，強調不增加額外的資源投入成本，通過縱向開發和橫向重組兩種形式實現優化。其次，精準普法運用控制論提出的“前饋”（進行傳播前，事先對受眾進行調研，以了解其構成、需求、行為等）和“反饋”（受傳者在接受信息后做出的各種反應）原理實現對信息的充分利用來滿足社會、公民的需求，提高普法實效。

（三）精準普法的應用價值

1、有利于提高政府行為績效。精準普法利用成本收益分析法配置普法資源的做法，能夠將政府財政在普法事業上的配置達到最優化，提高政府財政的利用率。

2、有利于提高群眾滿意度。精準普法堅持“以人為本”工作理念，它的實現能夠最大程度地滿足社會、大眾的法律需求，在服務群眾的過程中實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。

3、有利于普法事業的可持續發展。精準普法通過準確把握普法工作的內在規律，給普法工作提供理論支持，一定意義上給普法事業注入了綿延不斷的內在動力。“精耕細作”的工作方式，更是為普法事業的可持續性發展鋪上了一條給力之路。

（四）精準普法的現實理性

從普法工作本身來看，“政府主導”的普法推進模式在資源統籌調度、全盤控制普法工作走向和進度等方面的優勢給精準普法理論的產生提供了可行性。從社會發展來看，精準普法是伴隨著信息化發展產生的微觀普法運作方式。從普法受眾來看，精準普法在有限的可利用資源氛圍下向細節要效益的做法呼應了人們多樣化的法律需求。

三、實踐探索：杭州市江干區精準普法實例

精準普法理論提出以來，杭州市江干區相繼推出一些普法項目，用實踐案例論證了精準普法理論的可操作性。

（一）細分法律需求：向社區提供差異化服務

2009年起，杭州市推出“律師進社區”活動，通過政府購買法律服務的方式，為每個社區派駐一名律師，律師每周到社區值班半天，為居民提供法制宣傳、法律咨詢、人民調解等法律服務。江干區按轄區內社區的經濟發展狀況、人員構成、地理位置、法律需求等多種因素，將現有社區分為老小區型、撤村建居型、新建商品房型三類。根據三類社區的不同法律需求，派駐具有相應專長的律師，提供針對性的法制宣傳和法律服務。區司法局還不定期走訪社區，及時對不適配的律師進行調整。

（二）實施過程控制：開發青少年法制教學課

2011年，江干區司法局立項開發青少年法制現場教學課。該現場教學課分預先控制、現場控制、反饋控制三個階段實施過程控制。第一階段體現在課程設計上，圍繞教學目的，結合教學發展需要，在學生課堂心理變化的關鍵點設置有效的教學內容、方式和配置資源，形成一整套有針對性的細節教學方案。第二階段體現在教學現場中，設置全場主持人，引導學生進入教學預定環節并針對出現的突發失控情況進行“救場”。第三階段體現在過程完成后，用實際結果與預先目標進行對比，作為指導和改善未來教學行為的依據，形成教學過程的良性循環。

（三）優化資源配置：開展“百名律師訪千家”活動

2011年，江干區對轄區內“律師進社區”工作開展情況進行了調研，發現律師主要通過“坐堂問診”的方式開展法制宣傳和法律服務，社區居民對“律師進社區”工作的知曉度不高，前來咨詢的人不多，有些律師在社區值班時經常無事可做，造成資源浪費。為解決上述問題，江干區開展了“百名律師訪千家”活動，組織社區律師上門走訪居民，了解居民反映和關注的矛盾糾紛，當面解答法律問題，收集居民對黨委政府意見和建議126條。通過改變工作方式，調整了普法資源的非最佳產能位置，使工作系統內部結構更趨合理。

（四）注重結果反饋：成立工友律師顧問團

江干區有近42萬外來務工人員，為了向該群體提供更好的法制宣傳，江干區司法局招募了40名外來務工人員作為普法教育信息跟蹤調查志愿者，以定期回訪和主動反饋的形式，了解其涉法需求、接受普法教育情況及對普法工作的意見、建議。從志愿者反饋的信息來看，多數外來務工人員存在合法權益受侵害時不知如何維權，甚至出現在維權過程中“破財不消災”的現象。據此，江干區司法局組織經驗豐富的律師、法律工作者，建立工友律師顧問團，常年免費為外來務工人員提供法律咨詢、協助申請法律援助。

四、操作指南：精準普法的應用流程與方法

精準普法強調系統的連貫性和完整性，所以，要選擇項目管理模式作為操作體系框架，將某項具體普法工作作為項目來推進。

（一）項目生成和決策

這一階段主要包括：（1）發現問題并提出設想。項目組織者首先要考慮的是為解決什么樣的問題而開展此項工作，然后在發現問題后，針對如何解決問題再提出工作的基本設想。（2）分析機遇和需求。在提出基本設想的基礎上，再進一步分析和識別實現設想的現實條件。同時，對工作設想能多大程度滿足普法對象需求進行深入分析。（3）編制項目建議書。首先要將項目背景、所處環境、客戶需求等調查情況進行反映；其次要有確定的可測量的目標定位、計劃，包括時間周期、預算成本、具體活動組成、項目價值等一些可以讓決策者對項目有基本了解的情況說明。

（二）項目計劃和設計

項目建議書得到審批通過后，進入到計劃和設計階段。在這一階段中，要在項目建議書的基礎上編制出周密計劃，設計出項目各階段的具體工作和每個階段工作要達到的要求以及針對可能會遇到的風險作出風險預案。

（三）項目實施和監控

主要工作包括項目計劃的實施、團隊的建設、信息的溝通、質量的保證、采購工作的開展、合同的管理等等。在實施項目過程中，要不間斷地將各個階段的工作與項目計劃的范圍、進度、成本、質量等要求進行比較，以便及時識別出項目的實際工作與計劃是否存在偏差。如果偏差超過允許范圍，就要采取糾偏措施。糾偏措施是項目實施與監控中的一項重要工作?？梢酝ㄟ^改進工作，提高工作績效，也可以通過調整項目計劃來適應變化了的實際工作。

（四）項目反饋和改進

項目實施完成后，要對普法項目進行驗收。驗收的過程其實是一個項目評估的過程。除了普法項目組織者的量化標準對照評估外，普法項目最重要的評估主體是普法項目面向的特定普法對象。普法對象的反饋信息可以通過發起交流會、問卷調查、個別即時性詢問等溝通渠道收集。例如，杭州市西湖區黃龍法治CBD項目的定義是充分利用黃龍商務中心的律師資源優勢，為企業的發展提供法律服務，力求把黃龍國際商務圈打造成“法治環境最佳、法治意識最強、法律糾紛最少、法律服務最優、普法教育最好”的示范區。2011年7月，黃龍法治CBD項目建成投入使用。同年10月，西湖區召開黃龍法治CBD建設企業座談會，樓宇業主、物業、企業代表對黃龍法治CBD建設的服務內容是否滿足自身法律需求提出反饋意見。同年12月，西湖區召開黃龍法治CBD推進會，會上法學專家針對項目建設提出了專業性意見和建議。項目組織者吸收反饋意見，通過整改措施改進和完善項目，直到達成或超越普法對象的要求和期望。

（責任編輯 趙海鷗）