司法行政系統網上行政審批探析

程遠瑞（山東省司法廳）

司法行政系統網上行政審批探析

網上行政審批作為現代信息技術與政府管理創新的有機結合，伴隨著電子政務的發展而產生，深刻改變著政府機關的管理理念、管理方式、行政組織、工作內容和工作方法，是審批權力運行方式的根本性變化，體現了陽光行政、服務行政、高效行政的內在要求。構建開放、動態、透明、便民的陽光執法新機制，提高執法透明度，實現公開與公正的高度契合，網上行政審批是重要途徑，也是深化行政審批制度改革、加快政府職能轉變的切入點和突破口。從司法行政系統具體實踐看，隨著電子政務的迅速發展和現代信息技術的廣泛運用，各種形式的審批平臺建設方興未艾，新的科技手段、科技成果、科技設備不斷推出，這在給廣大人民群眾帶來極大方便、降低行政成本以及促進政府自身建設的同時，也帶來了諸多問題與挑戰。本文著重從法制的角度進行研究。

一、推行網上行政審批的必要性

行政審批權始終是各級政府使用頻率最高、涉及面最廣泛、與廣大人民群眾的生產生活聯系最直接的重要權力之一，建設和使用符合司法行政業務特點的網上審批系統，有利于抓住和用好電子政務發展帶來的良好機遇，規范執法行為，促進執法公正，推進依法行政、建設法治政府；有利于節約行政成本、提高行政效率，提高人民群眾滿意率，打造廉潔型、服務型、高效型政府。

（一）為推進行政法治提供了新途徑

《行政許可法》要求行政機關“應當”而不是“可以”通過電子方式實施行政許可，以強制法的方式賦予了政府義務，違背了強制性法律規范就必須承擔一定的不利后果。同時計算機具有的公開化、流程化特點，排斥人為主觀判斷和恣意操作，并能夠有效地把相對人和廣大人民群眾吸收進行政程序中來，為群眾行使參與權、監督權、救濟權提供了可能，為本來自由裁量、難以控制的行政權力戴上了“緊箍咒”，這對于依法正確實施行政許可具有重要意義。

（二）為深化行政審批制度改革指明了方向

網上審批以法律為依據，以信息化技術為支撐，在堅持一定的標準下，通過流程再造、功能優化，讓政府像工廠車間的流水線一樣生產審批產品，實現了政府職責與現代技術的有機統一，權力與責任、效率與質量的有機統一。按照管理學的要求，審批方式的變革必然“倒逼”行政組織創新與人的觀念更新，促進管理組織、管理機制、管理內容、管理方式一定要適應這種變革而不可避免地發生改變，這對于推進行政管理體制改革、轉變政府職能具有重要意義。

（三）為加強執法規范化建設提供了動力

執法規范化是包括執法依據、執法內容、執法行為、執法尺度、執法手段、執法設施、執法檔案等諸要素規范化的有機統一，當然離不開信息技術和信息資源的有力支撐。執法規范化包括了執法信息化，并從現代信息技術發展中得到充分體現和鞏固發展。建設符合實際的網上審批系統，是適應信息化快速發展的必然趨勢，是加強執法規范化建設、提高執法能力和質量的必然要求，是新形勢下提升司法行政隊伍整體素質和戰斗力的必然要求。

（四）為更好地服務群眾提供了可能

網上審批系統克服時間、空間人為限制，提供高效、透明、全天候的在線交互服務虛擬大廳，避免了當事人在各個部門、各個行政層級之間的往返奔波，節約了大量的時間、精力和金錢成本，方便了管理對象。

（五）為加強廉政建設提供了保障

網上審批實現了行政審批的全方位公開,把權力運行全過程置于廣大人民群眾有效監督之下，一切在陽光下操作，杜絕了“暗箱操作”的可能性；實現了辦事人與當事人之間的物理隔絕，辦事人員必須按照事先設計的計算機程序完成操作，而不必考慮人情事故等各種關系的干擾，有效減少人情審批、違法違紀審批，有利于從源頭上遏制行政審批領域腐敗現象的發生。

二、網上行政審批的具體實踐

（一）網上審批系統建設模式之分析

實踐中，政府依托互聯網、政務外網、政法專網、局域網等外網，開發建設的綜合性電子政務框架，將各部門相關審批事項納入其中。其主要優點是：為各部門實施行政審批提供了統一平臺，節約了財政資金，建設成本相對較低；有利于部門之間相互協作，開展統一的審批管理、數據交換和數據共享；有利于行政監督，及時發現和糾正審批過程中不規范的問題。其主要缺點是不考慮各個行業、各個單位的業務實際，造成了“電子政務的總體框架與現實的政府業務相脫節，‘電子’與政務在一定程度上難以達到統一”。有的部門依托互聯網、政務專網、政法專網、局域網等外網，從自身管理的角度出發開發建設以垂直行業管理體系為主導的電子政務框架。我省省直部門中，省住建廳、工商局、技術質量監督局、食品藥品監督管理局和我廳建立了獨立的網上審批平臺。其主要優點是：符合業務實際，便于操作，解決了電子與政務相脫節的問題；有利于系統本身不斷升級改造，促進系統不斷完善；方便與本機關其他業務系統的功能整合，提高管理效率。其主要缺點是：網絡體系之間相對封閉、互不相通，形成了部門屏障與數字鴻溝，增加了地方政府管理協調的難度。

（二）司法行政網上審批系統模式選擇

司法行政機關承擔著法律服務市場準入等行政審批職能，絕大多數行政審批必須經過下級初審、上級審核，下級初審構成了前置性行政審批；絕大多數審批事項能夠獨立完成，除了信息驗證等事項外，并不需要其他部門的聯合審批或者并聯審批；審批均為資質資格事項，審批對象一經批準就成為司法行政機關的監督管理對象。這些特點決定了司法行政系統行政審批不需要并聯審批，沒有納入由政府主導的網上審批平臺的必要。實踐中各個管理部門從自身實際出發，建設或者正在建設獨立的業務系統，這些系統不僅由于功能相互交叉、重復投入、建設成本高昂，而且相互封閉，運行成本高，牽涉人員和精力過大。建設和不斷完善網上審批系統，以此為基礎不斷整合各個管理信息系統，實行信息資源共享、業務協同，是走出這一困境的有效途徑。

（三）司法行政系統網上審批的具體實踐

1、上海模式。搭建的網上辦事平臺，通過政務外網，把市政府各審批部門及區縣政府連成一體，開展統一的審批管理、統一的數據交換和數據共享。建立一體化的網上辦事平臺，基本實現網上申請、過程查詢、結果反饋。政務內外網間每個工作日兩次以上數據交換，完善各部門、單位網上平臺的對接。對申請人信息進行識別，申請人領取批件時，對申請人提供的材料進行識別。建立電子監察和群眾滿意度評價兩個系統，對每一個網上辦事項目的工作流程、辦理情況、行政審批行為進行監控，對網上辦事工作情況進行評議。

2、河北模式。依托政法專網建成行政審批系統，與互聯網物理隔離，實現了省、市、縣三級司法行政機關聯網。網絡分為內網、外網兩部分，兩者之間通過數據交換系統相鏈接。申請窗口限定在初審司法行政機關，實行前臺受理、后臺錄入，申請人的材料經審核無誤后掃描錄入，并加蓋“本件與原件相符”的電子印章。統一查收審批數據和進行初步審查，根據審批事項的類別，點擊傳送相關職能部門提出辦理意見。機關內部運轉網絡化、無紙化，并根據業務流程嚴格操作權限和操作口令，限時辦結，整個審批時限控制在7個工作日以內，超時自動報警。

3、江蘇模式。開發行政權力公開透明運行系統，聯通全省各市司法局（該省已實現省管縣）。每一項行政審批進行了細化，全部上網運行。網上公開審批事項的辦事指南、法律依據、表格下裁、常見問題、辦理流程和承諾時限，申請人可以通過網絡下載申請表格，按要求以紙質方式報送相關申請材料，由市司法局初審并錄入、掃描相關文件資料。實行網上、網下并行審查，機關內部運轉通過傳統的紙質方式進行，初審、審核結果由信息技術保障部門拷貝至該系統。申請人或者社會公眾進入江蘇省司法行政網站，從中查看辦事編號、權力業務事項、登記日期、辦事狀態、權力編號等基本信息。

（四）山東省司法廳網上行政許可系統的功能與特點

山東省司法廳網上行政許可系統于2009年委托山東政通公司設計建設，于2012年底開始投入使用。審批系統是一個與國際互聯網邏輯隔離、集中式數據中心、三級審核、分散注冊既開放又相對獨立的系統。集中式數據中心部署在省司法廳；三級審核實現省、市、縣三級司法行政機關管理人員對相關業務信息的審核；分散注冊是司法行政機關相關機構和工作人員分別注冊和維護自己的數據。系統設計采用集中式部署、邏輯虛擬方式進行建設，在省司法廳建設全省統一的業務審批平臺，邏輯虛擬出省、市、縣三級司法行政機關業務受理、審批辦理平臺，實現網上申請、審批、咨詢、查詢、監督等功能。功能架構主要包括申請系統、審批系統、統計分析系統、公眾查詢系統。外網申請、咨詢查詢，內部專網進行審批處理。

系統角色權限劃分：按照系統用戶角色劃分為申請人員、申請機構、公眾用戶、信息管理人員。申請人員主要是社會申請從事法律服務工作的單位和人員；信息管理人員可以劃分為三個層次，即區縣、設區的市、省，每個層次按照業務進一步劃分，每個人根據管理權限查看的業務范圍和數據范圍不同。

業務審批流程總體框架：審批系統能夠根據每項司法行政業務的特點進行業務數據的劃分，每項內容審批流程和要求均不同，審批過程需要與其他審批流程進行數據交互。

（五）網上審批與審批大廳的關系分析

目前很多大中城市建立了區域性的物理服務大廳，即通常所說的審批大廳、審批服務中心或者政務大廳等，將區域內政府的主要審批事項集中到大廳辦理。審批大廳減少了當事人在各部門之間的往返奔波，節省了辦事成本，同時一定程度上實現了政務透明化，便于監督，無疑受到老百姓的歡迎。但在實際運作過程中，由于授權不充分等原因，致使很多審批大廳僅能辦理一些簡單業務，真正的審批仍需由機關各處（科）室進行，審批大廳扮演著一種“收發室”的角色，這與人民群眾期盼的“一站式”相差甚遠。網上審批系統建成并投入使用后，通過優化審批業務流程和再造組織結構，克服了授權不充分等審批大廳條件下的種種弊端，實現了政府與群眾的全方位、零距離對接。網站一站式貼近了全方位服務的要求，實現了真正“一站式”服務的目標。網站“一站式”服務并不排斥大廳“一站式”服務，現階段兩種工作方式可以做到相互依托、相互補充，實現真正“一站式”便民服務目的。

三、山東省網上審批工作中遇到的困難與挑戰

（一）系統建設方面存在的問題

1、系統端口的選定不科學。我省直接公布系統網址和注冊登錄辦法，將系統端口擴大到申請人，直接面向社會審批，目前情況下因過于理想化而導致很多不利后果：一是在目前社會上誠信缺失現象比較普遍的情況下，網上材料缺乏公信力與法律效力，有些材料真假難辯；二是申請人的錄入掃描設備千差萬別，因設備不同所掃描形成的文件電子格式不相同，有些電子文件無法閱讀；三是申請人上傳掃描的附件名稱混亂，或者表格填寫不齊全、不清楚，影響了工作時效。

2、系統功能不夠完善。系統功能比較簡單、粗放，穩定性、可靠性不夠強，有些地方違背了網上審批的內在要求。表現在：一是功能模塊過少，有些審批事項未納入其中。以律師執業審批為例，系統僅設計了執業證核發、變更、注銷等簡單功能模塊，但實際上還有律師執業證的換發、檔案調轉、年檢注冊等。二是內部審批流程過于簡單，節點不符合實際情況，難以實現徹底的無紙化運轉。三是網上程序啟動早于網下程序，因材料報送不及時影響工作時效。四是缺乏安全認證、電子簽章以及超時報警等功能。

3、個別存在著違規審批現象。一是系統規定了縣、市、省逐級審查（審核）的程序，不符合法律規定，縣一級的審查構成了違規審批；二是律師事務所有縣屬、市屬和省屬之分，現實中申請到省屬律師事務所執業不通過設區的市級司法行政機關，而是直接到省司法廳提出申請，違背了法律規定；三是目前實行的網上、網下并行的辦法，不僅沒有體現網絡便利和快捷的優勢，反而加重了工作量，人為增加了群眾辦事的困難與障礙。從本質意義上看，我省網上審批系統僅作為政務公開的一種方式而存在，并非真正意義上的網上行政審批。

4、有些市行政許可事項清理調整存有偏差。由于認識理解上的不一致，有些市將行政許可事項調整為非行政許可服務事項，或者將非行政許可審批事項調整為行政許可事項。同級司法行政機關所公布的行政許可（審批）項目差別很大，上下左右不一致，影響了網上審批工作的正常開展。

（二）法制工作面臨的問題與挑戰

面臨的主要問題：一是網上審批涉及到方方面面的利益，工作量大，任務艱巨。網上審批從根本上斬斷了行政過程中的利益鏈條，因而必然受到抵觸。法制部門職能偏弱、手段不過硬，“小馬拉大車”，協調起來難度較大。二是專業性強。網上行政審批呈現出法律性與技術性、綜合性與專業性相結合的特點，特別是現代網絡技術發展迅速、功能復雜，怎樣實現最新網絡技術與司法行政系統審批職能相結合，迫切需要從理論上加以破解。三是懂法律的人才少，既懂法律、懂網絡技術又能研究問題的人更少，工作起來“心有余而力不足”。面臨的主要挑戰：一是透明條件下實施行政許可，客觀上為群眾取證和獲得有關信息提供了方便，行政復議應訴案件大量增多，辦案壓力越來越大；二是網上審批是一個隨著司法行政業務發展不斷動態調整的過程，包括審批事項調整、執法流程再造、執法行為規范等，法制工作被賦予了新內涵；三是為促進系統管理的制度化和規范化，需要制定科學、規范、高效的操作規章，落實統一的技術標準，建立健全各項管理制度，制度建設任務更加繁重；四是網上審批改變了司法行政權力運行模式，促進了行政組織創新，深刻影響著行政管理體制改革的進程和結果。

（三）內外部環境的制約

從內部看，具有行政審批職能的機構缺乏整體考慮的意識，思想認識不統一，過于強調自身業務的特殊性和遇到的困難，配合不緊密，有要求不落實。從外部看，我省經濟欠發達地區和一些經濟困難的縣級司法行政機關，經費保障不足，信息化建設步伐緩慢，缺乏相應的技術設備，實現徹底的網上審批困難較多；我省青島、棗莊等市，所在市政務服務大廳均建有具有審批功能的網絡系統，與我廳網上行政許可系統難以兼容和鏈接，出現了兩個或者兩個以上同一性質的網絡系統同時運轉的情況；有的申請人習慣于傳統審批流程和方式，對網上行政審批不認可，“叫好不叫座”，認為“只有紙上才來得安全放心”；檔案管理要求紙質化，為了備案只好將網上審批文件進行打印，加蓋公章，最后的結果仍然無法實現徹底的無紙化審批，等等。

四、思路與對策

（一）加強組織領導

適應簡政放權、轉變政府職能的要求，樹立以人為本、執法為民的管理理念，從“管制型政府”向“服務型政府”理念轉變，從傳統的習慣于紙質工作方式向現代網絡辦公方式的轉變，實現行政審批過程的公開化、透明化、標準化。紀檢監察部門應當把推行網上行政審批工作作為一條硬性紀律，把網絡建設和網上審批情況作為重點監督內容，納入廉潔勤政考核重要內容；法制部門應當抓好制度完善和法制監督，牽頭搞好網絡建設和流程再造，并將網上行政審批納入執法執業考評重要內容；信息技術保障部門要做好系統技術維護、改造升級、安全保障工作；具有行政審批職能的部門及執法人員應當樹立“一盤棋”思想，自覺拋棄狹隘的部門利己主義和怕麻煩思想，緊密配合，協調作戰，共同抓好各項工作落實。

（二）加強規劃指導

注重從頂層設計、科學規劃入手，確定時間表，落實人員、資金，開發建設具有整合、分類、分層審批、上下互聯、共享交互功能、安全可靠的網上審批系統。具體思路是：分步實施，第一步學習江蘇省經驗，以實現行政審批過程和結果公開為目標，先進行書面審查，書面審查通過后再進行網上審查，實現靜態意義上的網上行政審批。第二步，學習河北省經驗，取消紙質方式，行政審批網上申請、網上審查、網上公開、網上查詢，實現動態意義上的網上行政審批。先將端口限定在初審司法行政機關,再逐步推廣至法律服務機構，待時機成熟后再推廣至申請人;受理機關前臺受理、后臺錄入，機關內部運轉網絡化、無紙化。第三步，結合司法行政業務特點，分期建設、不斷完善，逐步實現與其他業務系統的互聯互通、資源整合、信息共享、業務協作。

（三）加強硬件建設

1、加強基礎設施建設。配備專門的計算機、掃描儀、照相機等專用設備，確保紙質文件圖像、照片等信息的正常錄入、傳輸。健全計算機網絡，橫向網絡上，建立同一層級不同部門之間的網絡平臺，加強部門之間特別是法制部門、紀檢監察部門與審批職能部門之間的溝通交流，切實發揮法制部門、紀檢監察部門的指導監督作用；縱向網絡上，實現省、市、縣三級司法行政機關之間的互聯互通，為審批事項的層級流轉和特殊情況下的材料補報、情況交流提供平臺。

2、完善網上行政審批平臺。一是健全網上行政審批事項。將行政審批事項分門別類、列明目錄，納入網絡運行范圍，設置相應的功能模塊，做到所有行政審批事項一律上網、準確無遺漏。二是優化審批流程。探索行政審批事項前臺受理、流轉、監督和數據錄入的流程設計，機關內部承辦、審查、批辦等各個環節做到網上實施、網上操作。三是完善系統自動處理功能。增加系統的信息篩選、超時報警、分類管理等功能，對審批事項按申請時間、申請類型、受理情形、審批狀態、審批時限、辦結情況和審核情況等進行數據分類，實現自動甄別、自動報警、自動攔截、自動統計分析。四是增加材料自我修改、備存以及接受預先指導功能，申請人在提交申請信息前可撤回申請、修改和補報材料，應受理機關的要求在提交申請后仍可補報材料和修改信息；對申報的信息進行檢驗，以郵件形式通知申請人預先指導。五是限定端口，建立用戶編碼名冊，授權用戶使用，未經授權不得使用。按照受理權限直接限定申請人在不同層級、不同地域之間選擇的司法行政機關。取消“官本位”色彩濃重的層級管理制度，嚴格按照法律規定的權限審批和管理。六是有選擇地公開審批信息，主要包括權力業務編號、事項編號、受理時間、辦理狀態、審核結果，但內部運轉程序不得對外公開。

3、健全網上行政審批安全系統。采用VPN隧道加密技術，建立行政審批系統與外網相隔離、使安全有著充分保障的特殊通道；使用覆蓋全網的網絡安全管理軟件和網絡版防病毒軟件，對網絡實施統一的管理、監控，打造比較完善的計算機病毒防御體系；使用全網統一的CA認證系統，完善統一、安全、可靠、高效身份認證、授權控制、公文處理、數字證書、數據完整性保障、不可抵賴性保障等應用級安全保護措施，提高網絡安全保密性。

（四）優化軟件環境

1、健全組織結構。抓住政府機構改革的契機，推動在省、市兩級司法行政機關設立行政審批科（處），集中實施本部門行政審批事項，實現行政審批權與日常監管權相分離，從源頭上切斷審批件“兩頭受理”和“體外循外”的鏈條。積極推行“兩集中、兩到位”工作，進一步加強行政許可服務中心和窗口建設，將物理的集中與網絡集中相結合，打造集政務審批、政務信息公開、政務監督和政策與咨詢為一體的政府公共服務平臺。

2、轉變政府職能。深化行政審批制度改革，在法律框架內加大行政審批事項清理調整力度，確保職能轉變到位。建立行政審批目錄管理制度，對行政審批事項實行動態管理。合理確定省、市、縣各級司法行政機關職責分工，擴大基層管理權限，提升基層執法能力和水平。重新調整各內設職能機構審批管理權限，實行審批流程再造，有序運轉，提升效率。

（五）完善配套制度

嚴格執法主體資格、執法依據、執法權力事項和執法流程，確保按照“規定動作”實施行政審批，提高執法規范化水平和質量。抓好執法基礎建設、行為規范，做到標準統一、程序嚴格、設施先進、便民高效。推進行政審批標準化管理，嚴格規范行政審批裁量權。建立健全首問負責制、一次性告知制、限時辦結制、崗位責任制等，不斷提高服務質量和便民化程度。完善績效評估機制，將網上審批納入目標考核范圍，通過嚴格的制度確保網上審批規范操作、管理長效化。

（六）加強法制機構和隊伍建設

選好配強信息化專業技術人才，加強對行政管理人員和技術操作人員兩個層面的業務培訓，提高信息化條件下執法能力和水平。加強與IT企業、科研機構等的合作，推行IT服務外包服務，借助外力搞好信息技術開發運用。做好系統的日常管理和維護工作，開展技術服務，為系統的安全運行提供堅實保障。加強對網上行政審批工作的理論研究，不斷分析新情況、掌握新動態、發現新問題，提高做好新形勢下司法行政法制工作的能力和水平。

（責任編輯 張文靜）