關于建立法律援助實質審查制度的思考

梁宣養 張兆祜（福建省三明市司法局）

關于建立法律援助實質審查制度的思考

法律援助實質性審查，是指法律援助機構通過已掌握案情材料進行分析，對申請人的訴求是否合理合法進行判斷，進而作出是否給予法律援助決定①高貞《法律援助審查中的若干問題探討》，《中國司法》，2008（2），第81頁。。現行的《法律援助條例》對當事人申請法律援助僅規定經濟困難標準和案件范圍的“雙審查”，對實質審查沒有作具體規定。但在實踐中，各地法律援助機構在審查中大量運用實質審查來決定是否提供法律援助②同①。對于實質審查，存在兩種截然相反的觀點，贊成者認為：法律援助資源有限, 應當用于最需要幫助的人身上,而且應當發揮法律援助的實際效用, 既然沒有勝訴可能,就沒有必要浪費法律援助資源。反對者則認為,法律援助審批屬于具體行政行為，既然法律法規沒有實質審查的規定，按照依法行政的原則，就不能依照沒有勝訴可能拒絕提供法律援助。應否進行實質審查，筆者認為應從法律援助的性質分析。

一、法律援助實質審查的必要性

其一，法律援助具有公益性。法律援助的宗旨在于保護弱勢群體的合法權益，即主要通過訴訟的方式去尋求私權的平衡。訴訟就不得不考慮訴的利益。訴的利益是訴訟要件或者訴訟的前提，“無利益即無訴權”。因此，當事人申請法律援助，其訴求應當符合訴訟的基本要件，即存在“訴的利益”。法律援助既然是國家依靠納稅人的財力支持設立的，而且存在有限性，就必須考慮節約應用。無利益的法律援助進入司法程序越多，意味著國家對有利益的法律援助提供的力量就越弱。對私權的無限滿足，既不公平，也不現實，法律援助機構必須在當事人利益與國家利益之間尋求平衡。因此，法律援助的這種公益性要求對當事人的申請必須進行實質審查。

其二，法律援助追求有效性。法律援助要講實際效果。實踐中，當事人經常發生認識偏差和法律常識性錯誤，法律援助機構對無利益之訴或不當訴請，負責任的做法是及時給予釋明，勸其停止無謂之訴，以提高法律援助的實效性。如若一律接受，指派律師，收集證據，浪費大量人力物力，然后進入司法程序，必然強化當事人“有利益”的錯誤認識，產生誤導，一些纏訪正是這樣形成的。既增加了負擔，也造成司法資源浪費。

其三，法律援助具有公平性。法律援助的宗旨是為了實現法律面前人人平等。存在利益訴求的法律援助案件的當事人，至少是雙方甚至多方，權利保護也應是雙向對等的。實踐中，無辜被人告上法庭，被迫應訴或者聘請律師，接受調查詢問，經濟、時間、心理、名譽上的損失常常令人難以忍受。目前我國的法律援助是完全免費，受援人無須支付律師費；司法救助與法律援助對接，訴訟費存在減免③《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》第3條規定：正在接受有關部門法律援助的，可以向人民法院申請司法救助。；加上我國民事訴訟制度對濫訴造成他人損害始終漠不關心，不存在律師費用轉付制度和濫訟賠償制度，即使輸了官司，也不存在要替對方支付律師費或賠償其他損失，濫訴者啟動訴訟的成本基本是零。在對濫訴的制裁存在制度缺失的現狀下，弱化法律援助實質審查功能，必將使法律援助成為宣泄私憤的工具。

二、法律援助實質審查的標準

法律援助實質審查的目的是為了防止法律援助權的濫用和法律資源的浪費，從法律的角度審查訴訟請求及其所依據的事實理由和證據,是否值得提供法律援助，即法律專業審查。我國《法律援助條例》對法律援助事項的實質審查并未作規定,而大多數國家均有此規定,但規定的審查標準不一。筆者認為應從申請事項合法性、合理性和經濟性三方面進行審查。

（一）合法性

由于法律援助權是訴權的衍生權力，法律援助制度是為保障訴權設立和發展的，而且，法律援助（刑事法律援助除外）主要方式就是訴訟代理，因此，審查合法性主要就是審查當事人是否具有訴的利益。所謂訴的利益是指當民事權利受到侵害或者與他人發生民事紛時,需要運用民事訴訟予以救濟的必要性與實效性④廖永安：《論訴的利益》，《法學家》2005年第6期，第90頁。。訴的利益設立是國家對設立民事訴訟的目的與現實的人力、物力、財力進行衡量的結果。“無利益即無訴權”。只有有必要通過訴訟途徑予以解決的爭議, 才具有訴的利益。廣義的訴的利益包括下列三種情形：其一，該訴訟當事人系為獲得本案判決所必要者 （當事人適格）。其二，該請求具備適合受本案判決之一般資格 （權利保護資格）。其三，原告就該請求有為判決之必要性⑤呂太郎：《訴之利益判決》，《民事訴訟法之研討（四）》，臺灣三民書局有限公司1993年版，第416頁。。由于訴的利益的內容是糾紛解決的必要性和時效性, 當原告或被告認為存在著這種解決糾紛的必要性與時效性時, 其應該成為具體訴訟中的適格當事人。所以, 在判斷一個具體訴訟中適格當事人時, 應以其有無訴的利益作為是否適格的基礎。對于無訴的利益主要表現在兩方面：一方面, 法院沒有必要受理該訴并作出本案判決; 另一方面, 即使判決, 對于糾紛解決也是無意義的。所以, 這樣的訴是沒有訴的利益的。對于無訴的利益的案件，人民法院不予立案，法律援助機構也就無提供援助的必要了，因此，完全可以不予法律援助。

（二）合理性

合理性審查是將法律援助結果的預測作為法律援助審查的條件之一，這是建立在對法律援助效率考量的基礎上。法律效率,是指從一定的法律援助投入量中獲得最大的社會效益,即以最少的法律援助資源消耗取得同樣多的效果,或以同樣的資源消耗取得最大的效果。目前有兩種標準，即“有勝訴的希望”和“不致明顯敗訴”兩種觀點。筆者認為應當采用“有勝訴的希望”。

其一，現實操作性的需要。勝訴和不敗訴是兩個有不同內涵和外延的概念,一直以來國內理論界對法律援助的結果通行的提法是案件要有勝訴的可能,其內涵是訴訟原告提出的訴訟請求并非明顯無依據（對被告不規定此條件），即要求申請人有充分的理由證明，為保障自己的合法權益確需法律援助及所申請事項符合法律規定或確有勝訴可能。而“不敗訴可能”是窮盡了敗訴之外的各種可能，在邏輯上是更近了一步。但是，窮盡敗訴之外的各種可能，需要法律援助人員先行介入，盡可能地收集各種證據，在此基礎上才能判斷出是否存在“不敗訴可能”，至此，案件已完成了一半。結果無非兩種，存在“不敗訴可能”，法律援助機構提供援助；或者案件絕對敗訴，法律援助機構拒絕提供援助。對于后者，法律援助機構花費了九牛二虎之力，動用了大量的法律援助資源，結果是不予法律援助，浪費了資源不說,也吊足了當事人的胃口,實踐中無法操作，也與設置實質審查的目的背道而馳。

其二，維護合法權益的要求。有專家提出：“讓當事人有機會參與到訴訟中去也就有機會選擇以調解方法解決糾紛,而如果僅對有勝訴可能的申請事項提供法律援助,抹殺了申請人調解解決糾紛的可能,這對保護申一請人的利益不利。⑥沈樹萍：《建立法律援助的實質審查標準》，《中國司法》2005年第7期，第91頁。”調解和和解的確是維護受援人合法權益的一種途徑，但是前提條件應當建立在合法利益的基礎上，否則有濫用訴訟權利的嫌疑。即使對方愿意滿足部分權益，也是因為其迫于訴訟的壓力而勉為其難。也于法治社會來說不足取的。此與法律援助制度的宗旨相悖，對于對方也不公平。當然，也存在一種可能，對方其實也很愿意滿足受援人的部分訴訟請求，但是不愿意主動支付。對于這種情況，當事人完全可能尋求成本更為低廉的人民調解。

其三，維護當事人利益的需要。在法律援助實踐中,由于案件進行實質審查的法律援助人員有一定的訴訟實戰經驗,在審查過程中基本可以判斷出當事人的訴訟請求是否符合法律的規定,對于訴訟請求是否具有足夠的證據或者有收集到證據的可能性，沒有必要對“不存在敗訴可能”花費大量的人力物力進行排除。因此，以“勝訴可能”作為審查條件，不至于造成不利于對申請人的保護，而恰恰相反，可以盡量避免當事人耗時耗力。

（三）效益性

法律援助效益性審查指的是對法律援助申請進行是否值得為其提供援助的現實性審查。如勝訴后執行的可行性（案件無法執行）、案件結果的利益微小性（當事人案件的獲益遠遠小于成本）及案件處理的簡單性（僅僅代書等方式能解決,無須指派律師）等等。國外許多國家有此規定。他們大多是在規定法律援助對象、條件之后, 專門規定拒絕提供法律援助的情況, 以全面體現法律援助制度的宗旨和內涵, 既讓申請人更為明確地判斷自己是否可獲得法律援助, 也使法律援助機構的審查具有可操作性⑦同①。我國相關法律沒有這些規定,但在實踐中法律援助機構大量應用該項拒絕給予法律援助。從法律援助效率角度考慮，對于投入遠遠大于收益的案件不予提供法律援助無可厚非，但收益不僅僅是經濟效益，還包括社會效益。一個成功的法律援助案件，評判標準并非僅僅限于受援人獲得經濟效益，還應從其維護社會公平正義的社會效益進行評判。有的法律援助案件，即使其經濟效益很微小，但社會效益較佳，應屬于成功的法律援助案例。反之，經濟效益再大，但社會效益得不到體現，則屬于不成功的法律援助案例，不值得提供援助。因此，法律援助效益性審查不僅要考慮其經濟效益，還應綜合考慮社會效益。

三、對策及建議

法律援助實質審查制度是一個復雜的系統工程，會給法律援助實踐帶來巨大的變化，需要各項配套措施的跟進，涉及推進法律援助立法、完善法律援助救濟途徑、建立防止濫訴制度及提高法律援助審查人員法律素質等。

（一）完善立法

其一，盡快出臺《法律援助法》。目前,僅有《法律援助條例》,其法律地位使得它的作用受到一定程度的限制,《律師法》、《刑事訴訟法》等法律僅僅規定了法律援助的部分內容。而國家立法可以在更高層次上解決法律援助遇到的問題。因此,要盡快制定《法律援助法》,規范法律援助行為，促進法律援助事業的發展。其二，完善實質審查相關規定。從《法律援助條例》及相關規定來看，尚無實質審查的相關規定。而法律援助是行政給付的一種，是具體行政行為⑧白仲清：《法律援助機構不予提供法律援助的通知應當接受司法審查》，HTTP://WWW.YFZS.GOV.CN/ 2005-12-06 09:13:25，按照依法行政的要求，法無明文規定不可為，法律援助機構無權依照實質審查來拒絕當事人的法律援助申請。因此，應盡快完善相關規定，并出臺實質審查的具體標準，規范法律援助機構的審查行為。

（二）完善救濟制度

無救濟則無權利。法律援助資源的有限性，決定了并非所有的法律援助申請都能得到滿足。加上賦予法律援助機構實質審查的權利，大量的法律援助審查以此理由被拒絕。如不能輔以順暢、完善的救濟途徑，法律援助制度的優越性將大打折扣。而現行《法律援助條例》僅規定異議審查制度，由設立法律援助機構的同級司法行政部門實施。由于大多法律援助機構地位等同于同級司法行政部門的內設機構，異議審查基本上形同虛設。對于法律援助機構作出的“不予法律援助”能否通過行政復議和行政訴訟進行救濟，沒有明確規定，導致各地做法不一，當事人的法律援助權難于保障。從法理上說，法律援助審查行為屬于具體行政行為，當事人不服具體行政行為，可以通過申請行政復議或提起行政訴訟獲得救濟。因此應當規定：申請人對法律援助機構作出的不予法律援助的決定有異議的，可以向確定該法律援助機構的司法行政部門提起行政復議，行政復議機構應按《行政復議法》的規定進行復議，經審查認為申請人符合法律援助條件的，應當責令法律援助機構對申請人提供法律援助。不符合法律援助條件的，決定維持。并告之申請人可以在法定期限內向人民法院提起訴訟。但同時也存在兩個問題：其一，當事人之所以申請法律援助，就是因為訴訟能力的欠缺，行政復議和行政訴訟對他們來說同樣存在障礙。其二，經過行政復議和行政訴訟，耗費了大量的時間，不僅耗費了當事人大量時間，且有可能形成維權的障礙，如超過了訴訟時效或對方轉移了財產造成無法執行。對于第一個問題，可以考慮建立回避制度，即由被告的法律援助機構上一級法律援助機構或指定其他法律援助機構提供援助。對于第二個問題，可以考慮建立一審終審制度，減少訴訟周期。

（三）增加濫訴成本

法律援助實質審查之所以實施，是為了防止當事人利用法律援助的公益性而濫訴，通過增加訴訟成本來防止濫訴是國際的慣例。通常有律師費轉付制度、濫訴賠償制度等。律師費轉付制度，也稱之為“敗訴方承擔勝訴方律師費用制度”，是指在采取法律救濟措施的過程中，由“敗訴方”或“過錯方”承擔對方當事人因提起或參與訴訟、仲裁活動聘請律師所產生的律師費用的制度⑨錢雄偉：《“律師費轉付制度”的可行性研究》，《鄂州大學學報》2005年第2期，第39頁。。其理論基礎是“任何人都不得從自己的錯誤行為中獲利”的民法不當得利制度。實踐中，不少案件的發生是因為違法違約人拖延承擔其本來就應該及時履行的義務，雖然訴訟的判決讓其最終承擔了他的應盡義務，但他已經獲得了拖延履行的收益。國家的法律自然不能讓其獲得這一不合理的收益，而應該讓其返還給當事人。一些訴訟的原告并非出于權利受到侵害而提起訴訟，其真實目的往往在于通過媒體對案件審判的關注來提高自己的 “知名度”或“身價”，也有的將惡意訴訟當作報復他人的一種手段行使。而對方當事人因此遭受的經濟損失和名譽損害等損失在實踐中通常難以得到彌補，損害了其合法權益，也在很大程度上浪費了本來就有限的司法資源。沒有確立律師費轉付制度，無法給惡意訴訟人設置障礙， 提高其訴訟成本。同時無助于一些案件分流機制發揮作用，降低司法機關的超負荷工作，促進司法資源優化配置提高工作效率。在國外，無論是英美法系還是大陸法系的國家都設定了律師費轉付制度。在我國，除了知識產權案件外，尚未建立律師費轉付制度。為提高濫訴的成本，降低濫訴率，提高司法資源利用率，亟須建立律師費轉付制度。濫訴賠償制度，是指民事訴訟中的被告要求濫訴原告承擔賠償責任的訴訟制度。明知己方沒有勝訴的事實與理由, 訴訟的目的只是為了將對方拖入一場毫無根據、折磨人的訴訟, 是濫訴。這種濫用或者輕率使用者也明知其起訴不可能獲得成功, 但是其目標不在訴訟的最后結局,而在于讓被告疲于應訴從而產生痛苦的過程⑩湯維建：《我國民事證據制度的過去與現在》，《判解研究》2002 年第 1 期，第 35 頁。。濫訴是一種特殊的侵權?王斐弘：《訴權的維護及其限制——兼論建立我國濫訴賠償制度的必要性》，《人大研究》2003年第6期，第35頁。,按照侵權理論，被侵權人可以要求侵權者承擔賠償責任，因此要求濫訴者承擔賠償責任也在情理之中。法國《新民事訴訟法典》第32條第一款規定： 以拖延訴訟方式, 或者濫訴方式進行訴訟者,得科處 100 法郎至1萬法郎的民事罰款, 且不影響可能對其要求的損害賠償?《法國新民事訴訟法典》，羅結珍譯, 中國法制出版社 1999 年版，第 9 頁。。法國這種以民事罰款的方式防止濫訴的立法規定, 對我國極具借鑒意義。如果罰款不足以防止濫訴, 相對受害方還可以提起損害賠償的訴訟, 以彌補受害人的損失。

（四）提高審查人員素質

當前，法律援助審查由法律援助機構人員承擔，因此，審查人員的法律素質至關重要，不僅要有足夠的法律素養，還要有豐富的辦案經驗。但在法律援助實踐中，法律援助機構人員缺乏辦案經驗，甚至相當部分人員不具備基本的法律素質。為適應實質審查的需要，筆者建議：一是建立準入制度。尤其是處于一線的市、縣兩級法律援助機構除輔助人員外，都應具備律師資格。二是提高法律援助人員待遇。設立法律援助特崗津貼，吸引優秀法律人員加盟，防止有經驗的法律援助人才流失。三是累積辦案經驗。對于法律援助案件的成功預判，取決于豐富的辦案經驗。而實踐中，法律援助律師執業年限在5年以下的居多，且大多沉冗于管理業務，具體辦案不多，辦案經驗缺乏。有必要要求每位法律援助律師每年辦理一定數量的案件，以提高辦案經驗。四是建立社會律師值班制度。在人才相對薄弱的法律援助機構，可以采用政府購買服務的方式，讓社會律師到法律援助機構值班，以彌補法律援助人才不足。同時，將形式審查和實質審查分開，社會律師專司實質審查，提高資源的利用率。

（責任編輯 趙海鷗）