制定法律援助法相關問題研究

鄭麗娟（司法部司法研究所）

制定法律援助法相關問題研究

2003年國務院頒布《法律援助條例》，為法律援助事業提供了基本的制度保障。《法律援助條例》頒布實施10年來，隨著我國經濟社會的發展和民主法治進程的加快，法律援助工作的發展基礎和外部環境均發生了很大變化，出現了許多新的情況和問題，亟需制定專門的法律援助法，保障和促進法律援助工作有序開展。

一、我國法律援助制度研究現狀及立法情況

（一）我國法律援助制度的研究現狀

我國法律援助工作近年來取得的成績非常顯著。根據司法部統計，2012年全國辦理法律援助案件100萬件，提供法律咨詢568萬人次，分別比2011年增長了18.5%和6.6%。2012年法律援助財政撥款為近14億元，全國已有90.6%的地方將法律援助業務經費納入財政預算，20多個省（區、市）建立了省級法律援助專項資金。法律援助制度逐漸成為了實現司法正義和司法平等的重要保障。一些學者通過對中國近20年的法律援助實踐工作進行探討和分析研究，肯定了我國實施法律援助以來取得成績，綜合了我國各地方在法律援助的實際工作中積累的經驗，進一步分析我國法律援助工作中面臨的挑戰和亟待解決的困難，對法律援助的提供主體進行了重點闡述①肖揚主編：《探索中的中國法律援助制度》，法律出版社1996年版；高貞：《法律援助的中國經驗》，《中國司法》2005年第1期；宮曉冰主編：《中國法律援助立法研究》，中國方正出版社2001年版；洪大用：《轉型時期中國社會救助》，遼寧出版社2004年版；莫洪憲：《為了社會的公平和正義——法律援助實踐之探索》，《武漢大學學報》2002年第3期；嚴軍興：《法律援助之地理論與實務》，法律出版社，1999年版。。

（二）我國法律援助立法現狀

1994年初，司法部正式提出探索建立和實施中國法律援助制度，并首先在一些大中城市開展了法律援助的試點工作。1996年3月《中華人民共和國刑事訴訟法修正案》和5月《中華人民共和國律師法》相繼頒布實施，標志著法律援助制度在中國法律體系中確立了地位，由此，建立和實施中國法律援助制度的工作全面啟動。部分省市相繼出臺了地方性法規，如1999年8月廣東省出臺了《廣東省法律援助條例》，1999年4月青島市頒布實施《青島市法律援助條例》，2000年10月浙江省通過《浙江省法律援助條例》。1997年4月，最高人民法院與司法部聯合發布了《關于刑事法律援助工作的聯合通知》，同年5月、11月，司法部先后發出了《關于開展法律援助工作的通知》和《關于開展公證法律援助工作的通知》。1999年4月，最高人民法院、司法部下發了《關于民事法律援助工作若干問題的聯合通知》。2000年4月，最高人民檢察院、司法部又下發了《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知》。2003年9月1日，《法律援助條例》正式公布實施，標志著法律援助工作走上了法制化、規范化的軌道。通過對我國當前法律援助制度相關法規和規范性文件的梳理，不難看出，自2003年《法律援助條例》頒布以后法律援助立法研究相對比較薄弱。正是基于此，本文從法律援助立法中存在的若干問題進行闡述，以益于促進法律援助制度體系的完善和實際工作的改進。

（三）《法律援助條例》實施中的問題

一是法律援助范圍和標準問題。隨著越來越多的困難群眾將法律援助作為維權的重要途徑，法律援助需求量一直呈持續上升趨勢。適時調整法律援助范圍和標準，是滿足困難群眾法律援助需求、保障他們合法權益的必然要求。盡管近年來多個地方調整了法律援助范圍和標準，但該項工作并沒有形成規范化、制度化的長效機制，存在程序復雜、調整不及時、不規范、隨意性大等弊端。一些地方法律援助范圍和標準不能適應經濟社會發展狀況的變化，一定程度上影響了困難群眾獲得法律援助。

二是法律援助工作管理體制問題。司法行政機關和法律援助機構職責定位不清、職能劃分不合理, 管理機構和實施機構合署、分設等多種情形并存，很大程度上影響了司法行政機關監督管理法律援助工作以及法律援助機構組織實施等職能的有效發揮。法律援助機構設置不規范、性質不統一問題突出，行政性質、參公、全額撥款事業以及其他事業性質的法律援助機構并存，法律援助機構行使受理、審查等行政職能時職責落實不到位問題突出，也難以吸引優秀人才長期從事法律援助工作。

三是協作配合問題。新《刑事訴訟法》對刑事法律援助制度作了重要補充完善，亟需就刑事訴訟法律援助中公檢法司工作協調配合機制作出相應修改完善。雖然司法部聯合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部根據新《刑事訴訟法》聯合下發《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，但一些問題有待在實踐中進一步分析解決，相關工作機制需在此基礎上不斷完善。

二、法律援助立法的必要性和可行性

近20年來，我國法學界和法律界對法律援助制度開展了持續而深入的研究，積累了極為豐富的理論成果，有關部門制定了一系列有關法律援助的行政法規、地方性法規、規章及規范性文件，為法律援助立法提供了實踐經驗和理論基礎，法律援助立法已勢在必行，立法條件已經具備，立法時機已經成熟。

（一）法律援助立法的必要性

法律援助制度的立法規范和制度是靜態的法律體系方面的內容，解決的是公民如何平等地站在法律面前；要實現動態的法律援助制度的目標則需要法律援助制度的穩健實施和完善。一般說來，法律援助制度通過法律援助主體為貧困者提供法律援助服務，使得法律能夠滲入到需要法律調整的社會關系領域，進而達到社會法治的目的。

隨著法律援助制度的廣泛、深入實施，隨著大量新情況、新問題的出現，比如，法律援助機構性質不明確和職權不足問題、不同地區法律援助標準不統一和條件差異問題、法律援助經費保障不足問題等，已經影響和制約了法律援助事業的進一步發展，迫切需要通過專門立法來規范：一是通過立法來規范、協調法律援助機構與法院的關系。理由是，法律援助制度是保障法院公正審判的重要機制，法律援助的主要業務都是圍繞著保障和促進司法審判的公正性進行的。規范和協調法律援助機構與人民法院在法律援助工作中的銜接關系，具有特殊的重要意義。二是通過立法規范，明確法律援助的國家責任屬性，明確法律援助機構的性質和設置、經費保障、組織實施等。三是通過立法規范律師等法律服務工作者的法律責任和義務。四是通過法律來進一步規范法律援助的范圍。因此，制定單獨的法律援助法，已經成為完善法律援助制度、進一步發展我國法律援助事業的迫切需要。

（二）法律援助立法的現實可能性

一是法律援助立法的基礎和依據已經存在 。在相關立法中，我國憲法中對公民的政治權利、社會地位與法律地位的平等以根本大法的形式進行了莊嚴昭示。加上近年來《律師法》和新《刑事訴訟法》、《法律援助條例》的頒布實施，都為法律援助立法提供了立法基礎和依據。

二是我國法律援助制度的目標和模式已基本明確。自2003年開始的多輪司法體制和工作機制改革，都把加強和改進法律援助工作納入其中；習近平總書記在中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時強調，要堅持司法為民，改進司法工作作風，通過熱情服務，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助，加快解決有些地方沒有律師和欠發達地區律師資源不足問題；黨的十八屆三中全會提出“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”并明確要求“完善法律援助制度”。所有這些都為我國法律援助立法指明了方向。

三是多年的法律援助工作為法律援助立法奠定了堅實的實踐基礎。經過近20年特別是《法律援助條例》實施10多年來的實踐，我國的法律援助制度已經在機構、人員和經費保障，法律援助事項范圍和條件、法律援助程序等方面，形成了比較完善的制度和做法；各省的法律援助地方立法也為國家立法積累了相應的經驗。這些都為我國法律援助立法奠定了堅實的實踐基礎。

四是多年的理論探索為法律援助立法奠定了堅實的理論基礎。多年來，相關部門和法學理論界對法律援助制度進行了多方面的深入研究，提出了許多有積極意義的立法建議；多名全國人大代表也在多年來的全國人民代表大會上提出了法律援助立法建議。這些都為法律援助立法奠定了堅實的理論基礎和民意基礎。

三、國外法律援助立法的借鑒與啟示

多年來，我國部分學者對西方有著500多年的法律援助制度特別是英國、加拿大、日本、韓國等國家的法律援助制度進行了系統的介紹，同時從不同方面加以比較，論證其引進的優勢和可行性，為我國法律援助制度的完善提供了有益的借鑒和啟示②宮曉冰主編：《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社2003年版；郭婕：《中國法律援助代表團考察加拿大情況報告》，《中國法律援助》2004年第5期；張耕主編：《法律援助制度比較研究》，法律出版社1997年版。。

(一)英國法律援助立法

《1999年接近正義法》是英國自1949年以來法律援助改革的經驗總結，其指導思想是在控制法律援助費用的同時提高法律援助服務的質量。 2000年4 月1日，根據1999年法第1條的規定，英國法律服務委員會（Legal Services Commission）取代了原來的法律援助委員會成為英國法律援助的主管機構。委員會基本的職能是在英格蘭與威爾士地區負責社區法律服務與刑事辯護法律體系。社區法律服務與刑事辯護服務也取代了原來的民事法律援助與刑事法律援助③資料來源：北大法律信息網 http://www.chinalawinfo.com 2009年7月9日。。

（二）加拿大法律援助立法

在加拿大，全國的整個法律援助系統不是由某個機構獨自管理的。各省和地區控制管理著當地的民法和刑法方面的法律援助項目。在加拿大，安大略等大多數省份的法律援助都由法定機構——法律援助署管理；愛德華王子島的法律援助項目不經立法設立，由省政府直接管理。盡管如此，聯邦政府的作用仍然十分重要，因為它對各省和地區法律援助項目的撥款數額極大地影響到這些服務的提供。政府的撥款是加拿大法律援助計劃的主要資金來源。80%～100%的法律援助資金來自聯邦和省政府的撥款。加拿大的法律援助范圍很廣，只要能夠證明他們自己無力支付律師費來解決他們的法律問題，任何人都可以得到這種服務。

（三）韓國法律援助立法

韓國法律援助法于1986年12月23日（法律第3862號法）制定，1994年、2001年、2007年、2008年和2009年經過7次修訂。最新修訂的法律援助法修訂于2009年5月27日，并于2009年11月28日施行。韓國法律援助法由39個條文和7個附則組成。韓國法律援助法的宗旨是保護基本人權，并通過對那些因經濟困難或缺乏法律知識而未能充分獲得法律保護的人提供法律援助服務，來促進法律福利的提高。韓國的“法律援助”指為了達到上述宗旨由律師或《公設律師法案》規定的公設律師提供法律咨詢、訴訟代理和所有與法律事務有關的其它形式的支持。韓國《法律援助案件管理條例》第三小節第9條規定：關于申請法律援助的受援條件，常務委員應審查以下幾點：一是申請人和申請法律援助的案件；二是勝訴的可能性和數額；三是勝訴后執行的可能性；四是法律援助的可能性；五是其余如裁判權等事情。

（四）日本法律援助立法

2004年6月2日, 日本公布并正式實施《總合法律支援法》。2006 年4月, 根據該法設立了由最高法院參與設立與運營、以獨立行政法人為結構的日本司法支援中心, 并于同年10 月作為總合法律支援體制運營的主體, 正式開始法律扶助業務至今。根據該法，負責法律援助機構設置及經費保障的日本司法支援中心的業務主管部門為法務省, 并設有評價委員會定期負責評估其執行④《總合法律支援法》第19條。。日本律師聯合會和律師協會是負責日本法律援助的機構，共同負責日本民事法律援助的管理和發展。日本設立了法律援助協會，同時在各地設立法律援助協會的分支機構，另外，日本在高等裁判所所在地還設立了地區協議會，以聯絡法律援助協會和其支部之間的工作和協作。

四、我國法律援助立法建議

綜上分析，就我國目前法律援助制度存在的法律援助范圍、法律援助工作管理體制和實施體系、各部門協調和監督機制、法律援助法律責任制度等問題，提出如下立法建議：

（一）擴大法律援助覆蓋面

法律援助范圍跟法律援助定義是密不可分的，它是法律援助定義的一種外在表現形式。根據筆者的理解，法律援助的定義可以表述為：“在我國，法律援助是指由設定的市和縣（區）級人民政府設立的法律援助機構，指派或安排律師、基層法律工作者等法律服務人員，為經濟困難的公民或者公安機關、人民檢察院、人民法院通知辯護案件的被告人免費提供法律服務的一項法律保障制度。”從這一定義可以看出，法律援助是有一定范圍的。

法律援助的受援條件是決定法律援助范圍的內在因素，它的寬嚴直接決定了法律援助范圍的大小。當然也有其他外在因素，如經濟發展水平、法律援助基金、法律援助社會需求量等。為了使法律援助制度惠及更多的困難群眾，擴大法律援助覆蓋面是一個重要選擇，而要擴大法律援助覆蓋面，在立法上需要解決幾個重要問題。

1、擴大法律援助受援主體范圍。在司法實踐中，常見的法律關系主體除了自然人，還包括法人和其他組織，其中自然人還包括了本國公民、外國籍人和無國籍人。在法律援助領域里，作為法律援助的受援主體，首選當是自然人，尤其是本國公民，這是世界上大多數國家的通例。

2、擴大法律援助案件受理范圍。法律援助制度設立的宗旨是為伸張正義和維護權利的困難者依照法律規定給予必要的援助。凡是涉及這一群體的有關事項，在無力支付法律費用的時候，法律援助機構都應該為其提供免費的法律服務，這樣才能保障這個群體的合法權益。建議立法擴大民事法律援助和行政法律援助范圍。在實踐中已經有將交通事故、家庭暴力、產品質量等納入法律援助的經驗。

3、放寬法律援助經濟困難標準。《法律援助條例》中沒有對法律援助經濟困難標準作出明確規定，由省、自治區、直轄市人民政府依據不同經濟社會發展情況及法律援助事業的需要自行規定。目前，各地的標準不統一，且缺乏可操作性。同時，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中規定，對農民工工傷、欠薪案件的法律援助申請免于經濟審查，這樣，同一類型的案件對不同人群的經濟困難審查標準不一致，造成新的不公平。未來的法律援助立法中對法律援助經濟困難標準應有科學合理的同一標準，審查經濟困難條件的標準應進一步明確。需要明確的是，法律援助經濟困難標準不等同于最低生活保障線或最低工資標準，有人提出“以最低的法律服務市場價格,作為法律援助經濟困難標準”⑤賈午光主編：《法律援助制度改革與發展》，中國民主法制出版社 2013年版， 第24頁。，讓各省執行起來才有法可依，值得立法部門采納。

（二）完善法律援助實施體系

作為政府設立的專門法律援助機構，它負擔著組織實施本轄區法律援助工作的行政職能。法律援助法應當遵循工作管理“四統一”⑥四統一，指的是統一受理、統一審查、統一指派承辦人員、統一督促辦案質量。原則。目前法律援助機構有三種性質：一是行政單位；二是事業單位；三是參照公務員管理的事業單位。這就造成了不同法律援助機構作出的決定書的性質不同，使公民維護和實現自己法律援助權利的法律保障途徑不盡相同。對于行政性質的法律援助行為，公民可以通過現行健全的行政復議、行政訴訟法律途徑去維護自己的權益，實現自己的權利。而對于非行政效力的法律援助決定卻沒有這樣完善的法律程序和途徑去保障公民的權利。建議法律援助機構應該成為獨立部門，機構性質統一為行政編制，體現法律援助是政府責任的屬性。在職責劃分上，法律援助工作處承擔監督指導本行政區域的法律援助工作，法律援助中心負責受理、審查、指派等法律援助具體實施工作。

（三）確立各部門工作協調和監督機制

法律援助機構負責各部門工作協調職能，主要體現在法律援助機構與相關部門之間進行聯系溝通，相互交換意見，理順工作關系，為本轄區內的法律援助工作的健康有序發展創造有利的環境和條件。協調既包括法律援助機構與司法行政內部相關業務部門，如律師、公正、基層工作管理部門之間、不同地方法律援助機構之間的協調，也包括法律援助機構財政、法院、立法機關、社會團體等相關部門的協調。通過協調，相互間就有關法律援助工作的某些事項達成一致的看法，或者共同下發有關規范性文件，以保障法律援助工作順利開展。為了保證法律援助工作秩序，保證法律援助工作協調運轉，需要從法律上明確各部門的職責，主要是要通過立法完善法律援助工作協調配合機制，完善刑事訴訟中公檢法司工作協調配合機制以及民事訴訟與司法救助銜接機制，完善與民政、工商管理等政府部門工作的銜接機制，確保相關部門之間工作銜接順暢。

法律援助的監督管理機制是司法行政機關對法律援助機構及法律援助活動進行有效監督和管理而形成的基本制度。建立完善的法律援助監督管理機制是確保法律援助質量與效率的重要基石。司法行政機關的監督職能主要體現對法律援助機構、社會團體和院校的法律援助組織開展法律援助工作、法律援助人員承辦法律援助案件的相關情況進行檢查和監督，以督促法律援助機構和社團、院校法律援助組織嚴格按照國家的法律、法規和政策辦事，促使法律援助制度的實施不偏離正確方向，以保證辦理法律援助案件的質量。這種行政性的監督管理行為與法律援助機構在組織實施法律援助工作中的受理、審查、決定、指派、監督辦案質量和管理使用法律援助經費等業務管理工作在目的、手段上是不同的，分屬不同的機構行使，不能混淆，司法行政機關不能無權行使法律援助機構的法定管理職責，法律援助機構也無權行使司法行政機關的行政監管職責。未來的法律援助法應當對司法行政機關監督管理法律援助的職責作出限定，避免司法行政機關侵犯法律援助機構的法定職責。

（四）完善法律援助法律責任制度

在立法中更好地體現國家意志性和強制力，促使法律援助有關各方履行好自己的義務，法律責任至關重要。法律援助機構及法律援助工作人員在履行法律援助職責中，因故意或違反規定致使受援人遭受重大損失的，法律援助機構應當進行賠償，然后向承辦人員追償；司法行政機關應當按照法律援助的有關建議給予處罰。受援人以欺騙方式獲得法律援助的，應當雙倍支付已獲得法律援助服務的全部費用。情節嚴重的，依法追究其行政或刑事責任；受援人無正當理由拒絕法律援助機構指派的法律援助人員的，不得就同一事項再次提出法律援助申請。目前的《法律援助條例》沒有對這些法律責任作出規定，未來的法律援助法應當就這些問題作出規定。

（責任編輯 趙海鷗）