關于我國監獄制度發展完善的探討

楊 健（司法部監獄局）

關于我國監獄制度發展完善的探討

當前，我國進入全面深化改革的新時期，監獄制度隨著形勢變化需要不斷發展完善。堅持和完善我國監獄制度成為當前和今后一個時期亟需研究的課題。本文就如何完善發展我國監獄制度進行研究探討。

一、完善我國監獄制度的形勢與任務

（一）全面深化改革的要求

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了法治中國建設、平安中國建設、創新社會治理等改革任務，其中，“嚴格規范公正文明執法、嚴格規范減刑假釋保外就醫程序、完善人民警察統一招錄機制、健全人民警察職業保障制度”等內容，要求在罪犯管理教育、刑罰執行、監獄保障體制等方面作出改革完善，以適應我國經濟社會發展實際需要。

（二）國家刑事法律政策調整的要求

新的《刑法》、《刑事訴訟法》、《監獄法》、有關司法解釋，新一輪中央司法體制改革、中政委2014 年5號文件及社區矯正實施辦法，對刑罰結構作出調整，規范了刑罰執行的實體條件、程序和執行制度，要求司法公開，這些制度政策調整對監獄制度產生了深刻影響。一是監獄押犯情況發生了變化。押犯總數上升，結構日趨復雜，余刑1年以下短刑犯增多，限制減刑罪犯增長較快，危害國家安全犯、判刑兩次以上罪犯繼續上升，老病殘犯、精神病犯呈上升趨勢。二是對減刑等刑罰變更執行制度的影響。減刑等刑罰變更執行在嚴格規范其法定條件、程序和執行，對職務犯等“三類罪犯”依法從嚴適用，六類減刑假釋案件開庭審理，深化獄務公開，社區矯正制度確立等方面作出了新規定、新調整。如何針對不同情況和類型罪犯進行有針對性的教育改造，如何依法準確適用刑罰變更執行，迫切需要監獄在罪犯關押場所、分類管理教育、刑罰執行、法制建設等方面完善發展，實現教育改造法治化和科學化。

（三）人民司法需求不斷增長的要求

憲法賦予公民依法享有管理國家事務、經濟和文化及社會事務的權利。人民群眾對監獄執法管理有知情、參與、表達、監督的權利，對嚴格執法、公正司法、社會安全感等司法需求日益增長，網絡輿論監督使監獄執法管理日益受到社會媒體公眾關注。刑罰執行作為刑事訴訟程序的最后環節，依法懲罰和改造罪犯，對于正確執行刑事判決、預防和減少重新違法犯罪意義重大。監獄要保持監管場所安全穩定，提高罪犯改造質量和執法公信力，滿足人民群眾的新要求新期待。

（四）監獄工作改革發展的要求

近十年來通過監獄體制改革、布局調整、信息化建設，著力解決了制約監獄工作發展的體制性、機制性、保障性重大問題，為監獄真正履行刑罰執行法定職能提供了堅實保障和現實條件。同時，監獄工作遇到的罪犯看病難、保外就醫難、死亡處理難、罪犯考核獎懲、經費保障不足、警察執法能力水平不適應等具體問題，亟需完善監獄制度加以解決，推動監獄工作改革發展。

二、完善我國監獄制度的路徑與探討

（一）完善監獄體制

監獄體制改革實行“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”，確立刑罰執行管理和生產經營管理、執法經費支出和監獄生產收入分開的規范運行的監獄管理體制。當前，最重要的是經費保障問題。一些困難地方財政保障能力有限，監獄因基礎設施建設等實際需要經費支出加大，再如罪犯職業技能培訓經費、監獄警察職業保障等項目未列入預算等綜合因素，導致財政撥款與監獄經費實際支出之間有缺口。2013年全國監獄系統財政撥款占監獄實際經費支出90.8%，還有9個百分點的缺口。要完善落實以省級財政為主、中央轉移支付為輔的經費保障體制，健全財政支出科目，提高經費保障標準，健全完善經費動態增長機制，加大對經濟欠發達地區財政轉移支付力度，實現監獄經費按照實際需要予以全額保障，為實現監獄和監獄企業規范運行提供前提和保障。

（二）完善監獄法律制度體系

目前基本形成了以《監獄法》為核心，監獄教育改造工作規定等八項司法行政規章、相關規范性文件配套的法律制度體系。根據國家刑事法律制度政策調整和監獄工作實際需要，積極推進修訂《監獄法》，制定修改刑罰變更執行、罪犯教育管理等制度政策規定，完善監獄法律制度體系。

1、關于修改《監獄法》問題。1994年監獄法已頒布實施20年。2012年全國人大常委會修改了《監獄法》，解決了《監獄法》與修改后的《刑法》、《刑事訴訟法》相銜接一致問題。目前《監獄法》修改主要任務是，對監獄改革發展成果予以制度確認和解決監獄工作中的困難問題。

《監獄法》是一部執行法，內容主要規范刑罰執行制度。勞動是教育改造三大手段之一，《監獄法》將勞動改造制度放在教育改造章節中，結構、體例比較合理，可以將勞動改造罪犯的新成果吸收進來，對內容加以補充完善，體現勞動改造手段的法律地位。目前監獄改革發展中形成的監獄分級建設制度、心理矯治制度、三分教育管理制度、釋放安置制度比較成熟，這四項內容都有規范性文件等制度規定，有較豐富的司法實踐作為支撐，國外也有類似的制度和實踐，上升為法律制度條件成熟，可以在現有《監獄法》框架下，對有關內容作出補充完善。

監獄實際工作中的罪犯看病難、保外就醫難、死亡處理難、考核獎懲、經費保障等問題，基層反映比較強烈，迫切需要國家層面作出頂層設計，通過修改《監獄法》予以明確、細化、規范，實現可執行性和具體操作性。上述問題在《監獄法》中都已經有相關規定，作為制度設計安排不存在問題，只是比較原則宏觀。從必要性、可行性和合理性來看，通過強化部門間的配合支持或者通過法規規章、規范性文件等下位法予以解決，不失為一種更好的選擇。

2、關于制定修改規范性文件問題。當前制定修改規范性文件的任務比較重，急需制定修改暫予監外執行規定、罪犯計分考核獎罰辦法等規范性文件。關于暫予監外執行問題。新《刑事訴訟法》、《監獄法》、有關司法解釋、《社區矯正實施辦法》對暫予監外執行作出了新規定。監獄暫予監外執行的情形主要是保外就醫，2013年全國監獄保外就醫占暫予監外執行總數近92%。現行罪犯保外就醫執行辦法已實行20多年，滯后于監獄工作實際需要。保外就醫出現了執法難點，一是執法壓力增大。隨著新《刑事訴訟法》和《監獄法》實施，監獄無條件收押危重病犯，保外就醫急保案件增加；適用保外就醫同時具備法定條件和社區條件，因受到地方政府、相關部門利益影響或罪犯家屬因素，拒保或應保無果現象增多。二是罪犯保外就醫期間因無法享受醫療保險政策、家庭困難等原因，無力承擔醫療費用，有的保期未到就要求監獄收監治療。三是需要重新界定嚴重疾病程度、范圍等內容，與時代發展、醫學發展相適應。繼續加強與公安、法院、檢察院、社區矯正等部門溝通協調，對暫予監外執行的適用條件、審批決定、程序、執行、部門協調配合、法律監督、嚴重疾病范圍等內容作出調整和規范，推動暫予監外執行規定盡快出臺。關于罪犯計分考核獎罰問題。建立考核制度是管理罪犯的手段，是對罪犯實行行政獎勵、刑事獎勵及分級處遇的依據。多年來我國監獄實行計分量化考核辦法。現行的計分考核獎罰罪犯規定實行20多年來遇到了一些問題，如考核內容和標準的設置上，缺乏具體量化的指標和標準，導致計分隨意主觀，執法自由裁量權較大，有失公正；各地計分考核辦法規定不統一，減刑、假釋等刑事獎勵有失統一和公平，也給罪犯跨省轉監服刑的計分考核獎懲帶來實際問題。監獄目前押犯構成發生了變化，限制減刑罪犯、三個月以上短刑犯、老病殘犯、精神病犯增多，還有喪失勞動能力的罪犯、依法從嚴減刑、假釋和暫予監外執行的職務犯等“三類罪犯”，他們的犯罪類型、主觀惡性、危險程度、生理心理等情況與其他罪犯顯著不同，對這部分罪犯需要體現分類計分考核的原則。辦法修改應當體現規范自由裁量權和分類管理、區別對待的思路，在考核原則、具體內容、設置標準、組織方法、獎罰及處遇等方面作出調整，約束、引導和激勵所有罪犯改造，實現法制公平公正統一。

（三）完善監管改造制度

對罪犯的關押、管理、教育和執行刑罰要全面貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，體現區別對待，推進監管改造科學化和社會化。

1、深化分押、分管和分教制度。在現行的按性別年齡、刑種、刑期實施分押的基礎上，逐步推行按照犯罪性質、惡習程度進行分類，如財產刑、暴力型、性犯罪等類型，每一種犯罪類型按照惡習程度再作深度分類，把初偶犯和慣累犯分開，防止交叉和深度感染。根據罪犯的心理、行為、思想和勞動等情況，對罪犯實施考核，實行分級處遇。在管理警戒、通信會見、活動范圍、文體活動、離監探親等方面調整待遇，約束和激勵罪犯改造。鼓勵條件具備的地方探索實行罪犯動態流轉的管理模式，隨時根據罪犯改造表現將之關押至適宜警戒等級監獄或監區，施以相應管理和處遇。根據罪犯的文化程度、職業經歷、學習需求、勞動崗位、適應社會等情況，結合罪犯危險程度評估，制定分類教育方案，實施因人施教、個案矯正等個別化矯治，推進循證矯正試點，健全完善罪犯教育改造質量評估體系，體現教育改造針對性和科學性，提高改造質量。

需要著重探索完善死緩限制減刑和余刑1年以下短刑犯這兩類罪犯的教育改造問題。（1）加強對死緩限制減刑罪犯教育改造的探索研究。目前全國各省區市均已收押死緩限制減刑罪犯，這部分罪犯刑期長、惡性程度和危險性程度較高，以計分考核為主要手段和減刑假釋為主要導向的激勵機制已失去意義，罪犯教育改造難度大，甚至鋌而走險。在關押上，應該在高度警戒場所里，適應安全穩定需要。在管理教育上，根據罪犯的需求強度、關注程度等情況，拓展新的激勵動力源，豐富處遇的內容和形式，如增加勞動報酬數量、獄內消費額度、高層次的學歷技能培訓等。同時還要強化心理矯治和危機干預管理，探索完善刑期管理和不同階段教育改造目標設計及實施，實現針對性和有效性。（2）迫切需要探索對余刑 1年以下短刑犯的管理教育。2013年全國新收押余刑 1年以下短刑犯有其自身特點，因刑期較短，受到減刑起始時間、間隔時間等法律條件限制，獲得減刑機會少，甚至沒有機會，導致他們混刑度日，大錯不犯，小錯不斷，難管難教，成為罪犯教育管理中不容忽視的問題。在分類管理的基礎上，要在研究制定相關制度規定、加強摸排防控、創新教育手段、做好釋放銜接上下功夫，提高教育改造效果。

2、依法準確適用減刑、假釋和暫予監外執行制度。加強刑罰執行執法規范化建設，進一步細化執法標準、規范執法程序、明確執法流程，實現有序銜接，特別是嚴格規范職務犯罪等“三類罪犯”的依法從嚴適用。深入推進獄務公開制度，配合法院部門依法做好“因罪犯有重大立功表現報請減刑”等六類減刑、假釋案件開庭審理；加快推進信息化在刑罰執行中的實際應用，推進監獄、法院、檢察機關減刑假釋網上協同辦案平臺建設，對執法辦案和考核獎懲中的重要事項、重點環節，實行網上錄入、信息共享，實現全程留痕，推進“陽光執法”，提高執法公信力。準確理解寬嚴相濟中對罪犯從寬處理的立法原意，在司法實踐中對罪犯依法擴大適用假釋和暫予監外執行。協調法院部門在審判階段依法適用暫予監外執行。樹立司法行政系統一盤棋思想，健全完善監獄與社區矯正組織在適用假釋和暫予監外執行時調查評估、罪犯交付執行、收監執行、法律文書送達等方面的銜接機制。探索將保外就醫罪犯納入醫保管理范疇，符合條件的納入社會救助范疇，解決保外就醫罪犯醫保、低保或臨時救助問題，促進依法擴大適用暫予監外執行，實現監禁與非監禁刑罰執行制度互為補充、整體發展，完善刑罰執行制度。

3、深入推進監管改造社會化。監獄布局調整和體制改革分離了監獄辦社會職能，監獄后勤保障社會化，監獄職能作用專門化，監管改造工作社會化是必然趨勢。主要有兩方面，一是加強與相關職能部門溝通協調，積極爭取將監獄有關工作納入國家經濟社會發展總體規劃或設計中，提供政策制度支持。二是充分利用社會力量參與監獄工作，提供專業化服務。（1）完善監管安全聯勤聯動機制。加強與檢察、武警、公安、消防、衛生等多警種、多部門協作機制，提升監獄快速處理突發事件、甄別罪犯身份、打擊獄內犯罪、防災減災、安全生產等多種能力，完善監管安全機制。（2）探索完善罪犯醫療衛生保障制度。在現有法律制度框架下不斷探索罪犯醫療衛生社會化做法，著力探索完善罪犯醫療經費保障、疾病救治、監獄與社會醫療機構協作等制度或機制，形成適合罪犯和監獄實際的醫療衛生保障模式。（3）爭取將罪犯文化教育和職業技能培訓納入國家和地方規劃。協調人力資源社會保障、教育等職能部門，積極爭取把罪犯的文化教育納入教育規劃，對罪犯進行系統規范的國民序列學歷教育；把罪犯的職業技能培訓納入國家勞動職業技能培訓總體規劃，解決培訓項目、師資資源、技能鑒定、經費保障等問題，完善教育改造制度。（4）完善社會幫教制度。大力推進社會團體組織、社會工作者、志愿者等社會力量參與教育改造罪犯，提供心理健康教育、咨詢和矯治、法律服務等專業化服務。協調安置幫教組織、人力資源社會保障、民政、教育等部門，幫助罪犯解決未成年子女失學、長期無人探視、婚姻家庭危機、房屋拆遷等切身利益問題，促進罪犯安心改造。落實刑滿釋放人員享受地方促進就業優惠政策和社會救助政策，促進其順利融入社會。

（四）完善監獄保障體系

監獄保障體系建設是為監獄依法履行職責提供條件和保障。著力優化職能機構人員設置，提高監獄人民警察履職能力水平，推進監獄分級分類建設和信息化水平，適應監獄改革發展需要。

1、完善職能機構人員設置。在職能定位設置上，《監獄法》和2008年國務院《關于司法部主要職責內設機構和人員編制規定》明確，司法部主管全國監獄工作，內設監獄局為具體職能部門。各省（區市）司法廳局、監獄局比照中央相應設立機構、明確職責。各地根據歷史、經濟和條件等綜合因素經司法部行政審批設置、撤銷和遷移監獄。監獄下設監區。目前形成了司法部、省級、監獄、監區四級組織結構形式。長期以來監獄行政化、機關化傾向明顯，監區一線警力不足，制約監獄工作改革發展。要精簡監獄內部機構，加強獄政、教育、獄偵等業務科室，整合或撤并其他非執法管理科室，形成“小機關、大監區”組織結構。如廣東在全省推行“大部門制”改革，優化基層警務結構，符合監獄工作實際需要。推行深化扁平化管理，減少層級管理，深化監獄、監區二級管理，逐步撤銷監獄分散關押點，除大型監獄和情況特殊的監獄外，一般原則上不設分監區。如上海監獄系統通過推行兩級管理實現了基層警務體制轉型。有條件的地方試點將獄政管理、教育改造等部門直接前置到監區的做法。根據教育改造罪犯需要，科學設定監區關押規模、編制和人員配備，將機關精簡壓縮下來的編制人員全部用于監區一線，實現一線警力占警察總數75%的要求。推進監區規范化、標準化、精細化管理，推動人力物力財力及政策等資源要素向監區集中、傾斜，真正實現監獄工作提能增效。

2、推進監獄人民警察專業化和職業化。健全完善落實監獄人民警察業務能力培訓制度，突出加強崗位練兵和實戰訓練，切實提高履職盡責能力和實際工作本領；改善監獄人民警察知識結構，實現法律、教育等核心專業人員占警察總數70%的要求，適應新形勢監獄工作發展需要。健全完善警官、警員、警務技術人員分類管理制度和配套措施，繼續規范完善執法勤務機構警員職務序列。健全完善監獄警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制。健全完善職業道德規范體系和監督機制，提高職業榮譽感。健全完善警察職業保障制度，建立健全人身安全風險防范、救濟保障和保險制度。

3、推進監獄分級分類建設。推進監獄建設，改善執法環境和條件，為實現分押分管分教和安全防范提供物質保障。按照新的監獄建設標準，試點推進高度戒備監獄（監區）建設，關押高度危險性和難控制性、管理改造難度較大罪犯，適應監獄安全穩定需要。探索研究低度戒備監獄（監區）建設，關押刑期較短、低度危險罪犯，適應罪犯出獄后適應社會需要。完善入監、出監監獄（監區）建設，集中關押入監罪犯和即將出監罪犯，適應教育改造科學化需要。完善老殘監獄、病犯監獄等不同功能的監獄（監區）建設，集中關押老殘罪犯、傳染病罪犯、精神病罪犯等，適應完善監獄功能需要。同時加快研究分級分類監獄（監區）的組織機構、關押規模、警力警用裝備及設施配備等一系列問題，適應監管改造需要。

4、推進監獄信息化。加快推進網絡基礎設施和監獄管理、罪犯信息庫、警察信息庫建設，完善信息化在監獄執法管理中的深度廣泛應用，實現司法部、省級、監獄三級網絡連通、監獄安全防范信息化全覆蓋、刑罰執行等執法管理工作網上辦理、監獄系統辦公自動化，形成信息化監獄。

（責任編輯 趙海鷗）