我國養老金籌集和投資管理機制的改革及法律對策*
——以利益平衡與風險控制為中心

馮 輝

（對外經濟貿易大學法學院，北京100029）

我國養老金籌集和投資管理機制的改革及法律對策*
——以利益平衡與風險控制為中心

馮 輝

（對外經濟貿易大學法學院，北京100029）

養老金籌集機制改革的關鍵在于利益平衡，我國面臨的任務是：解決基本養老保險的“多軌制”與“碎片化”，逐漸形成大一統的基本養老保險體制；以強化個人激勵為核心改革“統賬結合”的基本籌資模式，逐步確立“個人名義賬戶制”；加快發展養老保險的多支柱體系，優化政府補貼的分配機制；確立基本養老金繳費與支付之間的精算平衡、明確社保機關的征繳主體地位，并合理解決“便攜性”、延遲退休以及擴大全國社保基金籌資能力等問題。養老金投資管理機制改革的關鍵在于風險控制，應構建基本養老金投資管理的“統賬分離”模式；統籌基金部分應以總體固定與動態調整為核心向市場化運作過渡，并以提升養老金統籌層級作為保障；個人賬戶部分則應強化市場化運作程度及相應的風險控制機制；應從公司治理規范和投資損失分擔入手完善全國社保基金和企業年金的投資管理。養老金籌集和投資管理機制應構建由規劃、法律規范與指引組成的立法結構，在國務院層面應設立專門機構以切實推進改革并解決監管權的分配與協調等重要問題。

養老金籌集；統一基本養老保險；多支柱養老保險體系；統賬分離投資；風險控制

盡管對于如何界定“老齡化社會”、我國是否已經進入“老齡化社會”等問題還有理論上的爭議，但以我國的經濟、社會發展及人口結構的現狀而言，①參見劉金松：《未富先老的人們》，《經濟觀察報》2012年12月28日第10版。我國面臨著巨大的老齡化壓力應該已經成為共識。養老體制改革是老齡化壓力下亟需解決的最重要、最復雜的問題之一，養老金的籌集與投資管理則是其中的關鍵。中共十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）也明確提出要積極應對人口老齡化，建立更加公平可持續的社會保障制度。從研究現狀來看，目前對于養老金籌集與投資管理問題的研究主要集中在社會保障、經濟、金融、公共管理等學科，法學界的相關研究集中于法律監管，而對養老金籌集及投資管理的實體內容研究偏少，導致相關對策設計的有效性與針對性不足。從立法現狀來看，2011年《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱：《社會保險法》）的實施雖然為社會保險領域確立了一部統領性法律，但對于養老金籌集與投資管理中的許多具體問題，法律調整仍處于缺失、薄弱或低效的狀態，亟需以有效的法制建設滿足實踐對法律調整的巨大需求。從對策設計來看，完善養老金籌集與投資管理機制的核心，是籌集機制改革涉及的利益平衡問題和投資管理機制涉及的風險控制問題。本文擬循此思路探討老齡化壓力下完善養老金籌集與投資管理機制的基本路徑及法律對策，為推動我國養老體制改革及其法制建設盡綿薄之力。

一、我國養老金籌集機制的主要問題

狹義的養老金籌集是指養老金的征繳，即在既定的養老金征繳制度下從程序上保證養老金的足額繳納。多年來我國的養老金面臨著局部地區征繳不足的難題，在這個層面上討論養老金籌集也具有重要的意義。不過更加重要的問題則是廣義的籌集，即除了在既定制度下的程序性征繳，更重要的是從實體上保證養老金的構成，如城市職工養老保險體系中企業與個人的繳納期限和比例、非職工居民以及農民的養老金構成、政府補貼的分配機制等，并解決因養老金籌集而涉及的改革與發展等問題。就廣義的我國養老金籌集機制（以及相關的養老保險體制和整個養老體制）而言，目前存在的問題十分嚴峻。

（一）“統賬結合”的基本模式難以適應實踐需要

我國目前統賬結合的基本養老金籌集模式是從1997年發布的《國務院關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》正式開始確立的，其基本特征是基本養老金分為統籌基金和個人賬戶，用人單位按照國家規定的本單位職工工資總額的比例（從1997年起規定為20%）繳納基本養老保險費，記入基本養老保險統籌基金；職工按照國家規定的本人工資的比例（1997年規定為11%，2005年后改為8%）繳納基本養老保險費，記入個人賬戶。統賬結合被認為是綜合了現收現付制和個人積累制的優點，“是一種非常適合中國國情的混合型制度，它能夠把社會責任與個人責任兩方面的優勢結合起來，把公平和效率、宏觀的集合風險能力與微觀的激勵機制結合起來”。②鄭秉文：《“名義賬戶制”：我國養老保障制度的一個理性選擇》，《管理世界》2003年第8期。但統賬結合在實踐中遭遇的最大問題，是搭便車現象盛行，同時支付壓力與日俱增。我國企業職工養老制度的確立，最直接的出發點是以政府財政“贖買”的手段，為國企改革保駕護航、減輕改革壓力，而不同地區、行業的國企改革面臨的實際情況不同，自然在對改革的認同度和支持力度上存在重大差別，并均對中央的財政補貼帶有更大的期望。所以實踐中國企改革壓力大的欠發達區域往往因為缺乏足夠的能力和等待中央援手的強烈預期而未能足額繳納養老金；發達區域則因客觀上要承擔更重的壓力而普遍出現繳費積極性差的問題。統賬結合制度開辟出個人賬戶，主要就是為了解決對勞動者個人激勵不足的問題。但絕大部分個人賬戶規模偏小，與基本養老金的聯系并不緊密，故很難真正實現有效的激勵。隨著人口流動的加劇，大量欠發達地區的勞動者在發達地區繳納較高金額的養老保險費，退休后只能在家鄉領取較低金額的養老金，再加上養老保險異地轉移的“便攜性”問題一直未能妥善解決，這些因素均降低了勞動者繳納個人賬戶保險費的意愿。特別是盡管在法律上規定了統籌基金與個人賬戶分立，但實踐中統籌基金與個人賬戶實行混賬管理，個人賬戶余額被挪用于統籌基金的支付，甚至被挪用作投資、行政支出等其他非法用途。雖然國務院從2001年開始為了強化個人賬戶的正面激勵而先后在東北及其他地區推行“做實”個人賬戶的試點，但十幾年來“不允許挪用個人賬戶”的試點在巨大的統籌債務重壓下并未阻絕挪用現象，反因個人賬戶積累增加而衍生出巨大的保值增值壓力。“個人賬戶實賬積累的合法性前提，則至少是國家保證老百姓的這些‘養老錢’不受損失，即保值與升值。如果國家強制收繳、管理的個人賬戶收益率連通脹率都抵不上，老百姓只能坐觀這些‘養老錢’一再縮水的話，那么制度本身的正義性、合法性則仍存疑。”③鄭曉珊：《基本養老保險個人賬戶“實賬”省思——談〈中國養老金發展報告2011〉的核心之困》，《法學》2012年第4期。

（二）養老金“多軌制”和“碎片化”的負面影響日趨嚴重

受歷史及現實因素影響，我國的養老金、養老保險乃至整個養老體制均呈現出多軌制與碎片化的特點。多軌制和碎片化凸顯養老保險不統一、類型龐雜的問題，相比之下，多軌制側重于橫向群體之間的“多軌”，碎片化則側重于統籌層次過低而導致的體制松散、凌亂。養老保險除了繳費型（企業職工、城鎮居民、農民）與非繳費型（絕大部分機關與事業單位）、城市與農村、私人部門與公共部門等構成的整體意義上的“大雙軌”，實踐中整個養老保險統籌層級過低，市縣甚至鄉鎮統籌都十分常見，導致各地政策千差萬別，任意一“軌”項下還存在更復雜的區分。比如同樣是企業職工養老保險，往往根據戶籍性質和企業性質又分為“本地戶籍和雇用外地城鎮戶籍人員的單位”、“雇用外地農民工的城鎮企業”及“雇用外地農民工的開發區企業”等類型。又如同樣是機關與事業單位，往往又區分為“差額撥款和自收自支事業單位中的在編在冊工作人員”、“全額撥款事業單位中的合同制工人以及行政機關行政附屬編制中的勞動合同制工人”及“全額撥款事業單位的新進在編人員”等。④參見鄭秉文：《中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化”沖動探源》，《甘肅社會科學》2009年第3期。多軌制與碎片化的養老保險結構導致養老金的籌集存在嚴重的不公平和低效，并在實踐中成為各級地方政府挪用養老金的一大誘因，“縱向上信息傳遞嚴重損失，權力過度弱化，中央政府與地方政府和勞動保障部門只具有業務指導權而無管轄權，對地方上以政府名義違規動用社保基金的行為無從知曉”，“橫向上形成的上萬個‘碎片’必將導致地方政府的權力絕對化、隱蔽化和政績化，在片面追求GDP高速增長的環境下，地方政府對其使用管理的目標就可能與中央政府的總目標發生沖突，產生背離”。⑤鄭秉文：《社保基金違規的制度分析與改革思路》，《中國人口科學》2007年第4期。

（三）養老保險費的二元征繳體制引發混亂

根據1999年發布的《社會保險費征繳暫行條例》，社會保險費的征收機構由省級人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收，由此形成了養老保險費的二元征繳機制。《社會保險法》也維持了這個格局。二元征繳與養老金管理的全國統籌、專戶管理、一元征繳等國際慣例存在明顯背離，在養老保險統籌層級低、類型混雜的客觀背景下，加劇了養老保險費征繳和管理中的地方保護主義，為部門間的推諉扯皮以及地方政府違規挪用埋下了伏筆。

（四）養老金繳費與支付之間缺乏精算平衡機制與合理調整機制

對于企業特別是職工來說，養老保險費的繳費標準、流程及時限等要求十分明確，但支付（計發）卻要根據個人累計繳費年限、繳費工資、當地職工平均工資、個人賬戶金額、城鎮人口平均預期壽命等因素綜合確定，這就沒有實現繳費與支付之間的精算平衡，不符合繳費確定型養老保險模式的基本要求。此外，盡管通過法律規定明確了參照工資增長和物價上漲確定養老金的調整機制，但調整標準比較抽象，在整個政府財力受限的情況下實際調整幅度過低，不僅引發了已退休職工及其他參保人員的不滿，更加劇了在職職工對精算平衡缺失的質疑。另外，在政府補貼捉襟見肘、支付效果難盡人意、養老金領取的個人激勵愈發薄弱的情況下，企業20%、個人8%繳費比例卻自1997年開始日益剛性化并附加嚴格的法律責任作為征繳保障。繳費不僅成為眾多中小企業的切實負擔，也成為流動性較強、非正式就業職工的負擔，統籌層級低、養老保險征繳混亂則加劇了繳費與支付之間的失衡，導致欠保、退保之風盛行。

（五）政府補貼背負的壓力與日俱增

多年來養老保險的改革基調與重心均是盡可能增加覆蓋范圍，即形成城鎮職工基本養老保險（以下簡稱：城職保）、城鎮居民社會養老保險（以下簡稱：城居保）和新型農村社會養老保險（以下簡稱：新農保）構成的全面覆蓋體系。而在多軌制、碎片化、低統籌層級的客觀約束下，為了在不對既有機制作出實質性突破的前提下盡快實現全面覆蓋的目標，只能依靠不斷擴大支出規模的政府補貼。但“攤大餅”式的政府補貼也攤薄了每一種養老金的支付能力，客觀上加劇了各類養老金之間的差距，并使養老保險費成為城職保中的部分職工（如農民工）、城居保和新農保部分參保人員的負擔。

此外，諸如“便攜性”差、籌資來源單薄等問題，盡管隨著多年改革已經有所好轉，但距養老保險發達國家仍有較大差距，特別是在實踐中的效果難盡人意，在很大程度上也使現行養老保險面臨的困境更加嚴峻。廣義的養老金籌集實際上涉及了社會各階層利益的分配，因此其改革的方向和具體措施均具有巨大的外部性，往往引起較大的社會關注，甚至引發一些社會運動。美國、法國均多次出現過類似現象，在我國，這種現象也已經有出現及蔓延的勢頭。

二、利益平衡：改革我國養老金籌集機制的路徑及對策

廣義的養老金籌集，其本質在于利益分配，相應的改革及解決問題的核心在于利益平衡。從養老金的籌集模式看，無論是現收現付制還是個人積累制，抑或我國現行的“統賬結合制”等折衷模式，在根本上均離不開政府、企業和個人之間“橫向”的利益分配，及已退休職工、在職職工與后代職工之間“縱向”的利益分配。如果考慮到各國養老保險制度因歷史與現實等各方面因素的影響而形成的不同地域、階層、行業之間的養老金差異等國情與特色問題，其中牽涉的利益分配問題則更明顯。

我國的養老保險改革自1997年開始正式起步，在歷史和現實兩方面均面臨著巨大的利益分配壓力。建國后與計劃經濟配套的養老體制形成的巨大歷史負擔需要消化，市場經濟條件下企業制度的發展形成的新的養老壓力需要應對，同時還要面對因人口老齡化、社會化養老機制缺失而導致的城鎮非職工居民和農村居民養老的難題。圍繞著我國養老體制、養老保險體制以及養老金籌集機制改革的核心問題，均是在巨大的歷史成本與現實壓力面前通過利益平衡推進養老體制改革的前行。改革開放以來，決策層已經習慣在經濟與社會改革的各個領域通過增量利益化解歷史成本以推進改革的深化和進步。就整體而言，養老保險改革以擴大覆蓋面為核心目標具有客觀的合理性，也取得了不容否認的成就，展現出為了增強社會保障的“安全網”功能，養老保險改革客觀上需要成本分擔、利益分配來實現改革破冰和整體性改善。但成本分擔、利益分配只能是手段而不能是目的，全面覆蓋不能僅重形式而忽略質量，對體制性問題不能一味拖延甚至形成路徑依賴。目前最大的問題是整個改革在整體上缺乏利益平衡的理念，在制度設計上缺乏規劃，在具體對策上缺乏破冰的決心。下面以利益平衡為核心，對我國養老金籌集機制及相關的養老保險與養老體制的完善提出具體對策。

（一）從根本上推進多軌制與碎片化的解決，逐漸形成大一統的基本養老保險體制

必須從實質上改變多軌制的養老保險主體結構和碎片化的養老保險統籌機制。多軌制與碎片化不改，養老保險的歷史成本就會繼續堆積，以“攤大餅”追求增量利益的改革策略就會繼續面臨政府補貼捉襟見肘的難題，政府也就不得不繼續通過被動提高繳費型參保人的養老金以減輕維持多軌制和碎片化的負擔。養老金作為一種摻雜著政府因素與個人因素的準公共產品，由于牽涉個人在不同時間段的利益比較，不能在制度上人為形成不公平的局面，引發公眾攀比，導致社會對政府的非議。

對于多軌制而言，現在改革的思路是先將機關、事業單位的養老保險問題擱置或以試點方式擱置，重點通過創設城職保、城居保和新農保形成全覆蓋的基本養老保險體系。這種擱置歷史問題、以增量利益和覆蓋范圍為核心推進改革的策略，遇到的最大障礙就是隨著改革的延遲，制度收益出現明顯的邊際遞減，歷史問題對現實改革的負面影響日益增大，增量利益并未給改革創造空間，反而進一步增加了解決歷史問題的難度。

改革的首要前提是必須解決公私部門養老保險的差別。必須從根本上重新部署機關和事業單位的養老保險改革，打破機關、事業單位不繳費卻享受高額養老金的不正常也不公平的格局。機關、事業單位的養老保險改革固然是一個復雜、系統的問題（如公務員的崗位制度改革、薪酬制度改革、事業單位改制等均涉及宏觀的體制改革），但同時養老保險改革、養老保險費的征繳改革也可以成為整個系統改革的核心。打破多軌制這一目標和步驟，則再不能有所敷衍和拖延。從操作層面看，城職險確定的“老人”、“中人”與“新人”的區別化政策可作為參照物予以采納，從新人入手，打破機關、事業單位養老保險越改越難的惡性循環。

改革的核心問題是解決城鄉差別。解決城鄉差別具體又包括解決城職保與城居保、新農保之間的差別，以及城居保與新農保之間的差別。城職保的核心在于強化對企業和個人的繳費激勵，城居保與新農保的核心則在于有效強化政府補貼。在三大養老保險已經成型、全覆蓋已經基本具備的情況下，縮小城鄉差別的核心毫無疑問在于擴大政府補貼的規模和能力。從解決方案來看，決策部門長期以來一直推行的是“三大軌”加“打補丁”的做法，即以構建城職保、城居保和新農保“三大軌”為核心完成全面覆蓋，對于農民工、失地農民以及其他群體則通過設置特定類別的養老保險應對。這種策略表面上看操作性強，但最大的弊端還是攤大餅的財政投入模式惡化了政府的財政補貼壓力，同時待遇確定型的支付模式又無法形成對個人的有效激勵，反而會導致農民補貼城鎮居民和企業職工、農村補貼城市的新弊端。所以長遠來看，最根本的方法還是無論城鄉、公私部門，均建立起大一統的基本養老保險體系，政府或企業的繳費與個人繳費一樣全部劃入個人賬戶，并代之以繳費確定型的養老金支付模式，如此可以從根源上構建養老保險的個人激勵。政府對特定群體的補貼可以從支付端轉移到繳費端，一樣可以實現社會保障的效果。

對于碎片化而言，關鍵是要真正實現省級統籌乃至全國統籌。要明確的是，首先，只有先解決職業與身份不同則養老保險有別的多軌制，才可能真正解決統籌層級的問題。其次，長遠看來必須要實現全國統籌，短期內必須真正實現省級統籌。如果不提高統籌層級，各地養老金繳費和支付水平差距過大，中央和省級政府就無法擺脫巨大的財政壓力，財政資金的使用就不能擺脫低效的困境，基本養老金的社會公平功能就無從實現。再次，目前的養老保險之所以統籌級別太低，除了各地經濟發展水平差距較大、各地企業繳費水平差距較大、基金結余狀況差距較大等因素外，最根本的原因是現有的統帳結合的養老保險無法對個人形成有效激勵，卻給各地政府帶來了差異巨大的成本與收益結構。在地方政府事權與財權嚴重不匹配的情況下，提高養老基金統籌級別無疑會進一步削弱地方財權，而養老金的征繳和支付在技術上又不得不依賴地方甚至基層政府。這就造成了中央與省級政府一頭熱、市縣政府尤其是發達地區地方政府紛紛抵觸的局面。解決問題的關鍵是以優化、強化中央和省級政府的補貼能力提高統籌級別。這就再一次顯示出強化個人激勵、建設大一統養老保險的必要性與優勢，具體改革的方案則不得不涉及統帳結合的基本養老保險籌資模式改革與多支柱的養老保險體系構建。

（二）以強化個人激勵為核心改革“統賬結合”的基本籌資模式，確立“個人名義賬戶制”

任何一個國家的養老保險體制均是基于特定國情的制度選擇，本沒有絕對固定的模式可以套用。從我國養老保險體制的構建和演變來看，統帳結合即部分積累制本身是一種兼顧政府與個人負擔的制度創新，與我國現階段的基本國情具有較大的契合度，也確實對于擴大基本養老保險的覆蓋范圍起到了突出作用。但統帳結合的養老保險模式也存在著比較突出的弊端，應該在改革推進中予以實質性解決，而不能一味擱置。無論對于目前的哪一種養老保險，以強化個人激勵完善統帳結合的基本模式均是核心與要義所在。長遠看來，只有將政府/企業繳費部分全部劃入個人賬戶，同時在個人賬戶與養老金支付之間形成精算平衡，才能從根本上解決目前的問題。在此基礎上對于特定群體的繳費補貼、降低企業或特定企業繳費負擔等微調性操作，才具有可行性與實際效果。作為替代性的改革措施，至少應該逐步加大政府/企業繳費劃入個人賬戶的比例，形成明確的規則預期。

對于參保人針對傳統的統帳結合缺乏個人激勵、統籌基金與個人賬戶混賬管理引發大量挪用的不滿，政府的應對是提出“做實”個人賬戶。“做實”本身并沒有錯，但能起到的功能卻十分有限。混賬管理、挪用個人賬戶乃至違法使用統籌基金的制度根源在于目前中央對統籌基金管得太死而地方承擔的各種財政壓力太大，如果這個問題不解決，統籌級別過低的現象繼續維持，個人賬戶不能提前支取的限制仍在，即便“做實”個人賬戶，混賬管理仍然在所難免，對于根治挪用個人賬戶并無實效。“做實”個人賬戶如果不與養老金支付的精算平衡相配套，就無法形成對個人的有效激勵，也就無法化解統帳結合的制度癥結；如果缺乏分類管理、缺乏個人賬戶投資管理的創新與風險控制機制乃至整個養老金個人賬戶投資市場，不斷“做實”的個人賬戶會成為新的負擔。如此，如果沒有多支柱的養老保險體系，“做實”個人賬戶將客觀上削弱各級政府對于養老金的統籌能力、加劇各級政府的財政負擔，由此將進一步加劇相關改革的難度。解決的方案是在改革統帳結合模式的道路上放棄真正“做實”，而是將其改造為“個人名義賬戶”，即只在到期領取的時刻才真正“做實”。同時輔以繳費確定型的養老金支付機制和個人賬戶資金的投資管理機制，如此可促進統帳結合的基本養老模式趨于科學與合理。

（三）構建養老保險的多支柱體系，完善政府補貼的分配機制

基本養老保險必須打破多軌制和碎片化，逐步向大一統的基本養老保險邁進。一個社會的養老體制則應該由特點、定位與功能各異的若干養老支柱構成。1994年世界銀行提出了三支柱體系，即第一支柱——強制性養老保險，第二支柱——企業年金，第三支柱——商業保險。2005年世界銀行又補充了兩個支柱，即零支柱——一般性政府補貼，第四支柱——家庭養老。“五支柱體系”已經為現代各國所公認，成為主流的養老體制架構模式。⑥參見鄭秉文、孫婕：《社會保障制度改革的一個政策工具：“目標定位”》，《中央財經大學學報》2004年第8期。

應該說，我國養老體制改革的決策部門已經認識到養老體制的結構性特點，以及應當由角色和功能各異的養老支柱構成養老體系與結構的必要性。比如對于企業通過年金制度實現職工養老的鼓勵態度和政策日益增多。對于商業保險也開辟出了許多創新空間，比如正在醞釀試點的稅收遞延型養老保險；⑦參見黃蕾：《上海市已將個人稅收遞延型養老保險試點方案遞交財政部》，http://finance.people.com.cn/stock/n/2012/0702/c67815-18420736.html，2014年4月23日訪問。以及北京、上海等四地即將試點的住房反向抵押養老保險。⑧參見《老年人住房反向抵押養老保險，廣州等四城首批試點》，http://news.la.xafc.com/show-403-18859-1.html，2014年4月23日訪問。特別是從趨勢上看，構建多支柱的養老體制已經成為比較明確的改革方向。目前存在的主要問題，還是零支柱與一支柱的錯位問題。多年以來，統賬結合的養老模式實際上是將零支柱與一支柱混同，為追求覆蓋范圍，政府補貼以“攤大餅”的形式分散在多軌制和碎片化的養老保險中，既導致每一種養老保險（特別是繳費型的城職保、城居保和新農保）的支付能力較低、無法形成有效激勵，也導致政府補貼壓力日益增加。解決問題的關鍵就是厘清零支柱和一支柱在養老體系中的不同功能，以促進大一統的一支柱強制養老保險為核心，⑨目前城居保和新農保以自愿為基本原則，這一點應當在建立大一統基本養老保險的過程中逐步解決，可通過示范、鼓勵和政府在繳費端的補貼等方式逐步形成基本養老保險的全面覆蓋及強制性的保障功能。一支柱的基本養老保險，應當逐漸過渡到政府/企業的繳費全部歸入個人賬戶形成名義賬戶，以繳費確定養老金支付，形成全國統籌。對于區域不平衡的問題，以及城鎮居民、農民工、失地農民、農村居民等特殊群體的（繳費）補貼問題，應以零支柱解決。

（四）構建并完善養老保險繳費與養老金支付之間的精算平衡

必須要實現養老金繳費與支付之間的精算平衡，這是打破搭便車、構建個人激勵、平衡政府與企業、個人負擔的根本，也是為全世界養老保險實踐所證明了的客觀規律。精算平衡的最大特點和優勢是以簡單、明確、易懂的規則解決繳費與支付之間的脫節和失衡，構建起明確的個人激勵。只有確立了精算平衡，政府、企業和個人的養老保險成本，才可能分別度量，才能給省級直至全國統籌、企業與個人的繳費補貼、繳費比例與養老金支付的結構性調整等核心制度改革以及相關的預調、微調手段奠定科學、合理、可計算的基礎，對企業和個人產生真正切實的影響。

（五）明確社保機關的征繳主體地位

改變目前養老保險費征繳的二元結構已經成為共識，但征繳權到底應當給稅務機關還是社保機關卻存在一定分歧。主張由稅務機關征繳或逐漸過渡到稅務機關征繳的觀點主要強調實務操作性，特別是強調稅務機關征繳有助于提高征繳效率。在當前欠繳、漏繳尚比較嚴重的情況下，由稅務機關以征稅的力度征繳無疑具有重要意義，在此基礎上還有人提出將繳納社會保險費改為征收社會保險稅的主張。⑩參見徐怡哲：《〈社會保險法〉的實施亟需社會保險“費改稅”》，《稅務研究》2011年第3期。不過養老保險費欠繳、漏繳的原因更多在于現行的統帳結合模式未能形成有效的個人激勵，而非征繳力度不夠或缺乏法律保障。換言之，如果不能解決個人激勵的問題，即便費改稅也不能解決欠繳漏繳的問題。稅收帶有無償性，而養老保險費卻帶有強烈的補償性質和積累性質，二者在激勵機制上畢竟有根本性不同。在整個養老保險向個人激勵轉型的大背景下，不能因為片面增加征繳能力而人為制造社保主管機關、經辦機關與社會保險費征繳之間的背離。長遠看來，應該是將征繳權限確定給社保主管機關。《社會保險法》顯示出的這個傾向，在修訂《社會保險費征繳暫行條例》時應該予以明確。①《社會保險法》第59條規定：“縣級以上人民政府加強社會保險費的征收工作。社會保險費實行統一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規定。”2011年《社會保險法》頒布后，1999年頒布的《社會保險費征繳暫行條例》卻沒有跟進修訂，以改變二元制的征繳機構。修訂最大的阻力應該是在醫療保險費的征繳和支出管理上存在人保部門與衛生部門的爭執。

（六）“便攜性”、延遲退休、擴大全國社保基金籌資能力等相關問題

《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（2009年）、《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（2014年7月1日實施）這兩個規范性文件的推出對解決養老保險的“便攜性”問題起到了極大的推動作用。前者規定凡企業職工參保人員（含農民工）跨省流動就業的，由原參保所在地社會保險經辦機構開具參保繳費憑證，其基本養老保險關系應隨同轉移到新參保地。后者規定參加城職保和新農保或城居保人員，達到城職保法定退休年齡后，城職保繳費年限滿15年的，可以申請從新農保或城居保轉入城職保；城職保繳費年限不足15年的，可以申請從城職保轉入新農保或城居保。這兩項制度對于人口流動性極強的基本養老保險的完善具有極其重要的實際意義，對于日后形成大一統的基本養老保險也具有極其重要的銜接意義。當務之急是要通過嚴格督查確保“便攜性”的真正便捷。這里的關鍵是要通過省級和全國統籌與轉移、接續和銜接制度互相促進，統籌問題不能解決，必將拖累轉移、接續和銜接的實際效果。此外，還應通過精算平衡、擴大保費向個人賬戶的歸屬比例、構建個人名義賬戶等宏觀及相關改革措施放大便捷性的實際效能。

延遲退休年齡的效果與增加當期保費收入、減輕未來支付壓力的效果等同，因此也具有資金籌集的意義。延遲退休本質上涉及政府、企業和個人在養老成本分擔格局上的調整，無論基于域外經驗還是現實國情，延遲現行的退休年齡都是養老體制改革的必然趨勢。客觀而言，延遲退休目前已經形成了一定程度的社會共識，《決定》也提出要“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。但目前社會公眾對于延遲退休之所以存在質疑或爭議，直接原因來自對基本養老保險多軌制、碎片化特別是機關、事業單位等不繳費、高支付現象的不滿，②對于機關、事業單位而言，延遲退休會產生分化問題。對于握有特定職權的人員，延遲退休實際上變相延長了權力的支配價值，故引發公眾對其以延遲退休分擔政府養老成本壓力的質疑。但對于非職權部門的公務員、事業單位工作人員特別是已經改革的學校、醫院等工作人員來說，延遲退休使其面臨著與一般企業職工同樣的壓力。深層原因則來自對缺乏個人激勵的統賬結合的基本養老保險未來支付能力的擔憂。前者的解決顯然必須通過機關、事業單位基本養老保險的破冰加以推進，后者的解決路徑則是在一支柱養老保險改革中構建充分激勵的個人名義賬戶制，同時發展二支柱、三支柱和四支柱，分擔零支柱和一支柱的壓力，促進社會化養老的成形和深化。除此以外，漸進式的延遲退休還應處理好不同職業、不同性別的區別問題，③撇開特定職業和身份蘊含的職權性福利不論，對于不同職業（如教育、醫療、企業之間）應實行差別化的延遲退休制度，基本已成共識。但對于男女在退休年齡調整機制中的差別則尚未引起足夠重視。參見潘錦棠：《養老社會保險制度中的性別利益——兼評關于男女退休年齡的討論》，《中國社會科學》2002年第2期。不宜搞“一刀切”。

除了在養老體制改革和養老保險改革意義上討論養老金籌集問題以及通過體制與制度改革完善籌集問題，還可以在純粹的資金籌集意義上展開討論。養老金支付具有剛性需求，且因為參保人在繳費與支付時分處人生不同階段，生活壓力的客觀變化及參保人的主觀感受往往變化較大，這些因素均導致基本養老金的支付往往出現互相攀比、水漲船高、可上不可下、對政府依賴越來越重等問題，故在養老金問題上很難“節流”（當然控制必要的管理成本是必須的），只能盡量在籌資問題上“開源”，比如國有資產（含股權）及其收益劃撥社會保障基金。從廣義上來說，國有資產（含股權）及其收益如果上繳給財政部，由財政部通過轉移支付、一般性財政補貼的方法補貼養老金繳費和支付，也屬于擴大養老金籌資能力的方法。但一來大量國有資產的收益及其上繳具有不確定性，二來在城職保的繳費上政府并沒有直接負擔，政府的資金壓力主要來自城居保和新農保的繳費補貼，以及支付當期和未來養老金，這些問題均需要建立儲備金的方式予以解決，所以目前比較成型的制度是以上市國有股減持充實全國社保基金。2009年發布的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》恢復了2002年因沖擊股市而暫停的國有股減持充實全國社保基金的制度，這也是目前對社會保障基金以及整個社會保障體制最為直接和有力的籌資補充機制。需要解決的問題主要是在減持機制、模式和比例上形成更加清晰的規則，④參見楊俊、龔六堂：《國有資本收入對養老保險的劃撥率研究》，《經濟研究》2008年第11期。同時慎重對待國有股減持對股市和金融市場的影響。⑤此外，如果養老金省級統籌確實是一個不可逾越的階段，以及省級政府客觀上也存在設立儲備金的需求，就應當在條件成熟時允許省級政府設立省級社保基金，并允許其減持地方上市國企的股權予以充實。還有學者提出運用外匯儲備設立主權養老基金，與以“中央財政預算撥款”和“國有股減持劃入資金”為資金來源的全國社保基金并駕齊驅，增強政府對基本養老保險的統籌能力。⑥參見鄭秉文：《中國建立“主權養老基金”的急迫性及國際比較——應對“中國威脅論”與外匯儲備二次分流的戰略思考》，《國際經濟評論》2008年第2期。這些建議的合理性均有詳盡論證和域外經驗作為支撐，但其推行明顯取決于相關制度特別是宏觀經濟制度的改革。此外，這些對策和建議均著眼于以壯大全國社保基金等儲備性主權基金的方法間接擴大政府統籌的能力，即擴大零支柱的容量與規模，而要想真正實現這些效果，顯然離不開個人名義賬戶制、繳費確定型支付、精算平衡等一系列配套制度的推進。

三、風險控制：改革我國養老金投資管理機制的路徑與對策

梳理我國養老金投資管理的背景與問題可以發現，整體上全國社保基金、企業年金與基本養老金的投資管理實行風險隔離，對前者以創造增量利益為核心、對后者以看守和管控為核心，具有一定的必然性與合理性；但對既有的基本養老金投資管理實行統賬合一，則明顯不符合做實個人（名義）賬戶、強化個人激勵、繳費與支付的精算平衡等基本養老保險的改革目標，亟需制度改革及完善。

（一）確立市場化、投資創新與風險控制的基本理念

對基本養老金的投資管理問題，固然不能因為面臨著日益增強的老齡化壓力和通脹壓力就放棄或忽略基本養老金投資管理的安全考量，但也不能因噎廢食，坐視既有制度的缺陷不斷惡化而不作出任何實質性改革。與籌集機制牽涉眾多利益分配、受限于諸多機制和體制性因素不同，盡管養老金投資管理問題與籌集機制存在不可分割的聯系，但其相對比較純粹、具體，可以此為突破口推進整個養老金籌集與投資管理機制的進步。同時，考慮到整個養老體制面臨的最大困境之一即來自于日益增加的養老金支付壓力，倘若在養老金投資管理上能夠形成充分、有效的制度供給，則對養老保險乃至養老體制改革均是極其強大的推動。

以上是養老金投資管理機制改革的必要性問題。就操作性問題而言，與任何公共部門和私人部門資金的投資管理一樣，關鍵與核心均在于投資管理機制的創新與風險控制。基本養老金的特殊性如安全格外重要、投資收益與虧損的非對稱性影響等問題可以通過配套制度建設予以針對性解決，但在資金使用與管理上，則離不開投資創新與風險控制這一基本法則。

保險資金投資管理體制改革，可為基本養老金投資管理機制改革的理念重塑和制度設計提供借鑒。2010年保監會發布《保險資金運用管理暫行辦法》明確了保險資金（包括保險集團或控股公司、保險公司以本外幣計價的資本金、公積金、未分配利潤、各項準備金及其他資金）的市場化投資管理機制。隨后保監會又發布了《保險資金投資股權暫行辦法》（2010年）、《保險資金投資不動產暫行辦法》（2010年）和《保險資金委托投資管理暫行辦法》（2012年），將保險資金的市場化投資路徑予以細化。保險資金的投資管理與養老金存在許多相似之處，即均面臨著許多特殊的目標及制度約束：對投資安全存在剛性需求，投資運作涉及眾多主體且對各類主體的影響存在較大差別，投資虧損會產生保險公司本身無法消化的負外部性，投資績效受限于完善的公司治理結構、成熟的資本市場以及完備的法律監管機制等。從政府監管而言，在上述特殊的目標及制度約束下，對保險資金的投資管理也在相當長時間內采取了類似目前養老金的嚴格看守機制。但保險資金的投資管理從2010年開始走向市場化，雖然在保險公司治理結構、資本市場發展、法律監管機制建設上均有所改觀，卻并未改變保險資金投資存在的特殊的目標及制度約束。可見在風險社會中，重要的不是規避風險或待損失發生后予以補償，而應充分運用各種創新和風險控制機制運營風險、管理風險。從域外經驗來看，凡采取完全的現收現付制的國家及地區，當期收費當期支付，養老金保值增值壓力較小，投資管理一般也比較簡單、保守，政府補貼的重點在于完善零支柱，以及通過稅收政策鼓勵二支柱和三支柱。但凡采取完全積累制或部分積累制的國家及地區，因個人賬戶產生大量結余，為應對通脹壓力，必然強化投資管理。當然，具體的管理模式和工具則存在較大差別。

總之，從趨勢而言，除了全國社保基金、企業年金的投資管理將在市場化的路徑上繼續前行和深化，養老金投資管理的市場化導向也是必然的。

（二）構建基本養老金投資管理的“統賬分離”模式

從域外經驗來看，在完全現收現付制的基本養老保險模式下，由于不存在明顯的保值增值壓力，政府除采取國債、存款等方式進行簡單的投資管理外，一般會設立類似于我國全國社保基金會的儲備性基金，以財政撥款等方式完成籌資，以市場化投資形成的收益彌補特定的支付壓力。在完全積累制的基本養老保險模式下，政府/企業與個人繳費全部劃入個人賬戶，養老金支付實行繳費確定原則，個人賬戶的投資管理存在巨大的需求和壓力。從域外經驗來看，此時由參保人個人自主選擇市場化的投資機構，損益自負，政府一般會設立最低養老金擔保或給予養老金補助。從具體的管理模式來看，又存在分散管理、中央控制和中央投資三種類型。分散管理模式的基本特點是：養老金的投資決策與具體管理均遵守意思自治原則由參保人私人選定，由承擔公共職能的社會組織、基金理事會等具體負責投資管理；中央控制模式的基本特點是：養老金的投資決策由政府決定，具體管理也由政府部門實際操作；中央投資模式的基本特點是：養老金的投資決策由政府決定，管理則由政府成立、具有完全民事能力的獨立法人機構操作，具體投資方式采取完全市場化的模式，包括委托外包投資、建立專門投資機構投資、與私人合作建立公司投資等。⑦參見鄭秉文：《社保基金的法律組織形式：歐盟的經驗教訓》，《中國政法大學學報》2009年第1期。

養老金投資管理模式的確定，既與一國的養老保險體制、養老體制等國情有關（即要遵守特殊性），也要適應整個國際社會的趨勢（即符合一般性）。

從我國的現狀而言，在統賬結合的養老保險模式下，統籌基金與個人賬戶并存，在提出“做實”個人賬戶之前，由于二者混賬管理，個人賬戶在投資管理上并沒有獨立意義，因此全部養老金的投資管理實際上采取的均是統籌基金的管理模式，即限定于國債和定期存款。而在強化個人激勵、“做實”個人賬戶的改革趨勢下，個人賬戶的保值增值壓力將日益增大，投資管理的剛性需求日益增強，此時就不宜再固守統賬合一的投資管理傳統。

統籌基金的投資管理存在比較明顯的公共性，對安全具有更高的要求，在我國統籌為主、個人為輔的現實狀況下，以及資本市場發展尚不成熟的客觀約束下，對于統籌基金的投資管理不應實行分散管理模式。但也不應恪守機械、死板的中央控制模式，而應選擇合理的方式向中央投資模式轉型，在可能的情況下尋求投資創新。對于個人賬戶，則應當構建獨立的投資管理機制，包括決策主體、投資主體、投資工具選擇等，都應當與統籌基金的投資機制存在不同。以上即是基于目前我國基本養老金的現狀提出的“統賬分離”投資管理模式的基本思路。

就未來的改革而言，在統賬結合的養老保險模式下個人賬戶如果“做實”到一定規模，那么個人賬戶的投資管理模式將逐步占據主導地位，相應的投資管理模式也應當作出進一步改良。如果將來能夠過渡到個人名義賬戶制，即政府/企業與個人的繳費統統納入個人名義賬戶，不再有統籌基金而只有個人名義賬戶，那么統賬分離的投資管理模式將為個人名義賬戶的投資管理模式所替代，亦需要對相應的投資管理模式進行調整，具體的改革對策應考慮到現狀與未來之間的銜接。

（三）基本養老金統籌基金的投資管理改革與風險控制

對基本養老金中統籌基金部分的投資管理，各國實踐中的做法主要有兩種。一是嚴格一體化的國債（及定期存款）投資模式，即全部統籌基金均投資于國債以及定期存款，不設置任何額外投資產品。這樣做的好處是可以在滿足基本養老統籌基金特定的保值增值目標的同時，最大可能地避免風險，特別是避免來自本國（或境外）資本市場的風險。二是“總體固定+動態調整”的投資模式，即統籌基金的絕大部分均投向國債及定期存款，但撥出特定比例（如5%）投向風險和收益均稍大于國債和定期存款的產品，如企業債券、股票、基金等，且具體產品的比例及結構搭配實行動態調整。動態調整的投資策略既可以由特定的政府機構實施，也可以委托給獨立的法人機構、專業化的養老金投資機構、市場化的投資管理機構進行。

我國目前實行的即是嚴格一體化的“國債+定期存款”的模式和策略，《社會保險法》盡管于2011年頒布，但仍然沿襲了一貫的看守策略和授權立法模式。⑨參見鄭秉文：《社保基金違規的制度分析與改革思路》，《中國人口科學》2007年第4期。統籌基金的投資管理應當安全至上，目前對此已經形成了比較明確的社會共識。有學者甚至提出在流動性泛濫、定期存款不僅無法保證收益反而給央行的流動性管理形成負擔的情況下，應當實行統籌基金只能從事國債投資的大一統模式，并提出為彌補普通國債收益率較低的不足應發行利率較高的特種社保債券。⑨參見鄭秉文：《社保基金違規的制度分析與改革思路》，《中國人口科學》2007年第4期。

安全固然是統籌基金投資管理的核心目標之一，但在現代社會下，安全與收益、風險管理其實密不可分。為了安全而忽略風險管理的必要性，未必能實現安全。不能先確立政府補貼對養老金支付的兜底擔保并形成依賴，繼而將統籌基金的投資管理限定于保守、不出事、寧愿低收益甚至無收益也不能有損失或者冒承擔損失的風險。首先應當承認統籌基金的投資管理具有內生的需求，獨立于政府補貼的兜底擔保。在此基礎上，應當契合中國當下以及未來的養老統籌基金以及資本市場的發展趨勢，尋求更合理的投資策略及具體工具。

從養老統籌基金的發展來看，隨著覆蓋范圍擴大、征繳機制完善、個人激勵增強，統籌基金的規模也會繼續擴大，從而也將增大其抗通脹、尋求保值增值的壓力。從資本市場的發展來看，國債在固定權益類投資產品中屬于規模大、收益低的品種，即使發行特別社保債券也無法超越這一內在局限。換言之，在耗用較多資金的情況下卻將喪失更多的機會收益，因此不能將投資范圍過分集中在國債。盡管我國資本市場的發展尚不健全和成熟，但也并非沒有適合養老統籌基金投資的產品或結構。從另一方面而言，統籌基金規模巨大，對于我國資本市場的壯大、穩定和成熟也是一支重要的力量，全國社保基金經過多年運作已經展示出這一功能，規模大大超過全國社保基金的養老統籌基金更應通過合理的投資管理形成與資本市場的良性循環。

近日，關于陳羽凡的新聞鋪天蓋地，一時間眾說紛紜。成人應該都有這個常識：他所觸碰的東西是不能碰的禁區。何況還是公眾人物的明星，正是因為這樣，所以無論是法律、社會還是個人，對毒品都是零容忍的。近幾年來，相關事件頻頻被媒體暴出，許多明星因為不差錢，又總把放縱自己的錯誤、缺乏個人管理能力朝壓力大于常人上面推，所以他們屢屢被舉報檢查出吸食毒品。從編劇寧財神，到臺灣著名的小鮮肉柯震東，還有成龍大哥的兒子房祖名，紛紛踏上了“毒”星之旅。

基本養老統籌基金應當實施“總體固定+動態調整”的投資策略。就固定的投資工具而言，國債和定期存款的具體種類、比例及搭配也應當視情況及時調整；就動態調整的投資工具而言，應當構建適合養老統籌基金投資需求的產品池（包括企業債券特別是市政債券、同業存款與協議存款、銀行間票據、國債期貨、貨幣基金、上市公司股票等），并根據實際情況具體設置產品比例與組合結構。

就風險控制而言，基本而重要的措施包括以下幾項。其一，是投資范圍限制。起步階段可限定為境內投資，條件成熟時再放開境外投資。其二，是投資總體比例及具體比例限制。首先應當對能夠用于國債和定期存款投資之外的統籌基金的總體比例進行限制（如5%），從而構建投資總體比例限制。其次應仿照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金基金管理辦法》為動態投資工具池設定結構性的投資比例限制，即規定單一投資產品的最低比例、最高比例，并設置相應的動態調整機制。其三，是明確投資決策、管理與執行機制。在投資的具體操作上有三種路徑可以選擇。第一種路徑也是成本最低的路徑，是委托全國社保基金投資，采取中央投資型模式，以《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》為法律依據，建立由理事會、管理人與托管人組成的主體結構。這樣可以整套利用后者已經比較成熟的公司治理結構、風險控制措施、法律監管機制以及相應的投資經驗。這種做法相當于以養老統籌基金的特定比例充實和加強全國社保基金的資產池。第二種路徑是仿照《企業年金基金管理辦法》的投資管理機制，采分散投資型模式，構建委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人的主體結構。這種路徑在投資決策、執行與監管的分工與制約上更加細致，具體投資管理的市場化程度也更強。但將其適用于養老統籌基金的投資管理，只能等到全國統籌實現以后。第三種路徑是為統籌基金投資管理特別立法，另行組建全國性的投資管理主體，具體的結構設置可以從上述二者中擇其一。這種路徑的優勢是可以充分考慮養老統籌基金的特殊性，同時與全國社保基金形成有效競爭，亦可為相應的法律監管提供更具體的依據。其四，是構建嚴格的信息披露機制和違法責任追究機制。應明確信息披露的標準、內容、程序、監督，以及違法責任的形式與內容，具體可以參照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金基金管理辦法》等。

值得特別指出的是，統籌基金的投資管理改革，在根本上必須有養老金的省級統籌乃至全國統籌作為制度保障。

2012年3月20日，國務院批準全國社保基金理事會受廣東省政府委托投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元，資金分批到位，委托期限暫定兩年，⑩參見金水、肖君秀：《廣東投石問路中國版401K計劃，萬億養老金遐想》，http://finance.sina.com.cn/stock/y/20120324/ 083011669218.shtml，2014年4月27日訪問。全國社保基金理事會官網上只能查閱到2012年年度報告，其中列明其受托管理基金中包括廣東省人民政府委托管理的廣東省部分企業職工基本養老保險基金結余資金及其投資收益，但未載明該項基金的投資收益情況。2013年5月28日，廣東省十二屆人大常委會第二次會議公布2012年廣東委托全國社保基金理事會投資運營養老金年化收益率為6.72%（實際應收收益率按實際投資運營時間半年多計算約為3.4%）。參見《委托全國社保基金收益高，廣東爭議社保基金入市擴容》，http://stock.sohu.com/20130530/n377458915.shtml，2014年4月27日訪問。2014年4月1日，據《中國證券報》報道，廣東省委托全國社保基金投資運營的1000億元養老金兩年累計投資收益接近百億元，超出雙方約定的收益率水平，也跑贏了CPI。參見《廣東養老金委托社保基金投資，兩年累收百億跑贏通脹》，http://news.etnet.com.cn/all-jishixinwen/240401758.htm，2014年4月27日訪問。2014年1月，廣東省十二屆人大二次會議提請審議的《廣東省2013年預算執行情況和2014年預算草案的報告》將廣東社保基金（含委托全國社保基金理事會投資運營的部分）納入預算管理，但并未公布兩年來的委托基金收益以及到期后是否延長委托等信息。參見《廣東千億養老金6.73%收益爭論：高了還是低了》，http://money.163.com/14/0121/01/9J2VDH7600253B0H.html，2014年4月27日訪問。從而開啟了養老金入市的大門。但財政部在同年3月26日即發布《關于加強和規范社會保障基金財政專戶管理有關問題的通知》，重申除國債和定期存款外，地方不得動用基金結余進行任何其他形式的直接或間接投資，顯示出地方與中央、社保主管機構與財政主管機構之間的博弈。

從現實而言，決策層不可能不清楚養老統籌基金面臨的增值保值壓力，以及統賬合一、看守導向的投資管理存在的問題和養老金投資管理改革的趨勢，但養老金統籌層級過低、提升統籌層次難度巨大的現實，迫使決策層只能采取看守、消極的態度。其背后的邏輯是，既然事實上難以控制各地養老統籌基金的管理，就只能通過立法給出最低限度的要求、劃出明確的紅線和禁區，以盡量保證統籌基金的安全，并通過能夠執行的違法責任追究來實現這種最低層次的監管。同時，在另一端不斷推進和深化全國社保基金的市場化投資運作，以此消解養老統籌基金的增值保值壓力。可見，實質推進基本養老金的統籌，盡快實現省級統籌和全國統籌，乃統籌基金投資管理改革與風險控制的基礎條件。

在向這一目標邁進的過程中，也不應該以一成不變的看守空等省級或全國統籌的到來。中央看守、消極、有違各地養老統籌基金投資管理客觀需求的投資管理限制，客觀上成為許多地方違規投資、挪用養老統籌基金（以及個人賬戶）的誘因。因此，即使在統籌層次低下的當下，也應該通過合理的制度創新打破養老統籌基金投資管理的困境。比較可行的辦法是目前先推開廣東模式，以特別授權的方式授權并限定省級政府委托全國社保基金投資運營，同時修改財政部的相關規定以避免法律規范形式上的沖突；待條件成熟時可以直接授權省級政府對省級統籌形成的養老統籌基金具有合法的投資管理權限，并以統籌層級實質性提高的程度作為投資授權的依據。具體投資管理形式可以選擇委托全國社保基金基金會，也可以選擇設立獨立、專業化的投資管理機構，從而形成與全國社保基金的競爭，為地方政府提供委托投資的選擇權。這樣，一方面可以變堵為疏，為地方政府合理且必要的投資管理放行，另一方面也可以形成地方完善統籌機制的激勵。具體投資管理應依照前述“總體固定+動態調整”的機制進行。待真正實現養老統籌基金的全國統籌以后，則應進一步擴大市場化投資管理的程度。

（四）基本養老金個人賬戶的投資管理改革與風險控制

基本養老金個人賬戶的投資管理問題長期以來得不到重視，最主要的原因是其整體規模較小、征繳程度較低，此外繳費與支付未形成精算平衡客觀上也減輕了保值增值的壓力。但也正因為如此，個人激勵導向、“做實”個人賬戶的推進勢必將個人賬戶投資管理的壓力迅速堆積并顯現。

實踐中，由于個人賬戶資金的外部性較低，所以其投資管理改革的起步也較早。自2005年12月啟動9省份“個人賬戶的中央財政補助部分”委托全國社保基金投資管理試點以來，全國社會保障基金理事會公布的數據顯示，截至2011年底，其共受托管理個人賬戶基金本金543.62億元，年均投資收益率為10.27%，超過同期通貨膨脹率近8個百分點，比承諾收益率高出6.8個百分點。①參見《地方養老金托管入市5年探路：年均投資收益率10.27%》，http://finance.sina.com.cn/stock/zldx/20120316/021511603350.shtml，2014年4月27日訪問。與此相比，未試點省份通過統賬合一、投資國債和定期存款所獲收益則相去甚遠。盡管在統籌基金為主、個人賬戶為輔的現狀下這種收益差距尚未形成明顯影響，但在“做實”個人賬戶的大趨勢下其無疑將會對未試點省份產生巨大壓力。

從實踐來看，在“做實”個人賬戶的大背景下，以市場化為核心推進個人賬戶的投資管理，已經是大勢所趨。只要中央進一步放開政策限制，推行統賬分離，各地對個人賬戶投資管理的改革將會不斷擴大和深化。這就要求中央的政策重心要從看守、限制轉向鼓勵創新，同時強化風險控制指引和法律監管機制的構建。

首先，投資管理的主體應該進一步擴大。短期內為保障基本的秩序和形成基本的監管規則，可以限定由省級政府形成統籌后委托全國社保基金予以投資管理。但長期看來，隨著個人（名義）賬戶積累的“做實”和強化，個人賬戶資金的（名義）個人產權屬性日益凸出，就應當在投資主體的設置上引入個人選擇和市場競爭。個人名義賬戶制盡管限定了個人賬戶的變現時間，但是并不妨礙在實際運營過程中引入市場化的投資運營機制，保障參保人的準信托利益。②參見倪受彬：《公共養老金投資中的受信人義務》，《法學》2014年第1期。如此，就應在追求秩序、安全價值的同時尊重參保人的選擇權，可行的辦法是授權省級政府依據《企業年金基金管理辦法》選擇市場化的投資管理主體。

其次，投資管理的資金來源應該逐步擴大，從中央財政資金的補助部分擴大到全部個人賬戶資金。如果將來實行完全的個人名義賬戶制，即政府/企業的繳費部分也全部納入個人名義賬戶，則投資管理的資金規模將十分龐大，所需要的投資管理機制也需要從根本上予以重構。

最后，投資管理的產品選擇應該以市場化為核心，逐步向完全的動態調整機制邁進。可以在總體投資比例控制和單一投資比例控制的基礎上，大幅度增加個人賬戶資金可以投資的產品范圍，作為最重要的機構投資力量之一深度參與資本市場的發展，具體的產品可以包括國債、定期存款、企業債券特別是市政債券、同業存款與協議存款、銀行間票據、國債期貨、貨幣基金、上市公司股票，以及保險產品、期貨、權證、融資融券、新三板、次級債、資產證券化等，并可以根據各類投資產品的運營規則以及相關情況予以調整。

（五）全國社保基金、企業年金的投資管理問題

從廣義來看，全國社保基金在功能上類似于養老保險體系的零支柱，企業年金則屬于第二支柱。從基本養老金的投資管理來看，二者特別是全國社保基金的績效事關當下以及相當長的時期內養老金投資管理的成敗。

自《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（2001年）、《全國社保基金境外投資管理暫行規定》（2006年）、《企業年金基金管理辦法》（2004年發布、2011年修訂）發布并實施后，全國社保基金、企業年金的投資管理實現了有法可依。目前最主要的兩個問題，一是在公司治理以及具體的投資管理上受到政府的控制程度依然太深，市場化的程度依然不夠，整個監管的控制導向依然過于明顯和強烈，從而制約了二者在整個養老體系中的功能。這其中固然有諸多因素的制約，且從改革的眼光審視也確實體現出了發展與進步，但與整個養老保險體制改革以及養老體制改革的迫切要求仍然有較大差距。應當進一步轉換立法及監管的理念，以市場化為導向完善獨立的公司治理結構，促進投資管理決策、執行與監管機制的獨立性與專業性。③參見鄭秉文：《中國企業年金的治理危機及其出路——以上海社保案為例》，《中國人口科學》2006年第6期。二是如何熨平二者在投資管理中出現的損失。無論是全國社保基金還是企業年金，以市場化方式運作必然會產生收益率的波動，而與一般的投資損失由投資者自負不同，全國社保基金（含受委托的統籌養老金與個人賬戶資金）和企業年金的虧損將導致巨大的外部性。而且與一般的虧損做實在短期內即可見不同，全國社保基金和企業年金的投資損失在當期意義不大，以當期損失評判投資績效有違其投資管理的客觀規律。但一旦損失積累“做實”影響當期支付，則往往產生系統風險。在目前的解決方案下，全國社保基金（非受托管理部分）由財政兜底，而且沒有直接的支付壓力，這種方案雖然可以避免損失累及整個基本養老保險體制，但政府財政承受的壓力也在不斷累積；全國社保基金受托管理部分（個人賬戶中的中央財政補助部分）則由全國社保基金允諾收益并以財政擔保補貼的方式解決虧損或收益差額問題，事實上損失的風險還是轉嫁給了政府財政；全國社保基金受托管理的其他資金（如廣東省委托的1000億養老統籌基金），約定收益率但沒有中央財政兜底擔保，則損失的風險由全國社保基金和廣東省分擔；企業年金的投資損失則不設立政府補貼。市場化運作不可避免地會導致損失，完全轉嫁給政府財政反而破壞了投資管理的客觀規律。只要能夠做好風險控制，真正按照獨立、專業的市場化要求調整好投資管理的具體策略及工具，養老金投資管理損失的當期風險基本可控而且可以通過后期調整加以彌補。具體的對策一是在投資管理中嚴格落實總體比例限制、單一產品投資比例限制、動態調整機制、信息披露等要求；具體的對策二是在用政府補貼構建底線性擔保的同時加強市場化的風險補償機制，比如在投資管理的產品設置中加大萬能保險產品、投資連結保險產品等商業性保險的配置比例，或者直接通過政府補貼保費、限定保險金額的方式為養老金投資設置專門的政策性保險品種，確保當期虧損能夠彌補，或者投資能夠獲得最低限度的收益。

四、養老金籌集與投資管理的立法結構與監管協調

就養老金籌集與投資管理改革的法律問題而言，法律對策的核心即在于對前文討論的背景、問題、對策等實體內容的表達，特別是推動涉及相關問題的法律能夠盡快制定或修訂。

養老金籌集與投資管理領域的法制建設，一直存在集中度不夠、統一度不夠，全國人大及其常委會制定的法律少、相關部門制定的規章多，全國統一的立法較少，地方法規、規章以及其他規范性文件多等問題。這些問題飽受學界、輿論和公眾詬病，在一定程度上也確實反映出養老保險統籌層級低、體系龐雜、管理零散的弊端。但養老體制改革、養老保險體制改革以及養老金籌集與投資管理機制的改革，并不是簡單地提高立法等級、收緊立法權限就能解決的。相反，這些問題的內在特點與外在環境決定了不能追求形式上大一統的立法結構。首先，在牽涉到改革與利益調整、特別是歷史因素與現實因素交織混雜、改革又需要較強的技術性和專業性的領域，立法的位階與效力的直接往往成反比，這已經成為我國經濟與社會改革領域的慣例。一味追求高位階、高度集權的立法，過于抽象、原則的立法只會將更多的實質問題延后，反而不利于用法治的方式解決問題。在養老金籌集與投資管理領域，《社會保險法》只能起到統領的作用，重在確立基本原則和架構，并發揮規則指引功能，合理引導下位立法，比如統賬結合的養老體制改革、省級統籌與全國統籌的改革目標等；并在具有全國意義的問題上明確基本方向和規則，比如“便攜性”、延遲退休等；至于其他具體問題的立法，只能留給有立法權的部門和地方。對當下部門立法和地方立法存在的弊端，則應當通過法律監督的方式予以解決。其次，在現代社會，經濟與社會改革對法律治理的需求越來越多元化、技術化和專業化，這就要求法律的淵源和形式也應當多元化。有些問題適宜也需要通過法律（重點是設置違法責任）來解決，比如養老金投資管理的法律監管問題；但有些問題需要通過規劃來解決，比如以個人激勵為導向的養老體制改革；還有些問題需要通過指引來解決，比如統賬分離的投資模式，“總體固定+動態調整”的投資策略等。法律規范、規劃、指引都屬于規范性文件的類型，也都應該屬于廣義上的養老金籌集與投資管理法制建設的組成部分，在不同的領域和問題上發揮各自的功能。在目前養老金籌集與投資管理的法制建設中，規劃過于宏觀、對核心目標的實施路徑不夠明確，指引基本處于缺失狀態，大量的法律、法規、規章和其他規范性文件由于沒有注意應有的功能定位而存在實施性差、協調性差等問題。應當以規劃——法律規范——指引為核心，對既有的法律體系進行梳理及整合。

就前文討論的養老金籌集與投資管理的實體內容而言，法律監管問題除了加強執法力度、強化違法責任追究保障養老金安全以外，值得特別討論的核心問題是監管權的分配與協調。首先是中央及其部門與省級地方政府之間的監管權沖突。在省級統籌尚未實現、地方承擔直接且主要的養老負擔的情況下，如果中央無法在養老金補貼及轉移支付上形成有力支持，同時又壟斷統籌標準、支付標準、繳費比例、調整機制、轉移銜接、延遲退休、投資管理的立法權，那么目前這種中央監管政策邊際效應遞減的局面還將繼續。所以，對于縱向的監管權協調，關鍵是要構建法定的機制以便于地方政府表達自己的利益訴求。比較可行的方法是以試點的形式擴大授權地方立法的范圍，并且在上述核心問題上盡量吸收和整合地方政府的意見，從而激勵省級地方政府在完成省級統籌的過程中形成相應的監管能力以及契合中央戰略與規劃的制度建設。此外還有財政部門與社保部門之間的監管權沖突，特別是基本養老金投資管理的監管權分配問題。盡管《社會保險法》確立了社保部門的主管權限，但實踐中財政部門在養老金預決算控制、養老金存儲、賬戶管理等關鍵環節也擁有法定的控制權，從而形成了兩大部門博弈及掣肘的局面。從養老金投資管理的實際需要來說，社保部門負責養老金征繳、投資決策、執行、監管等實體內容的全流程組織與實施，財政部門專門負責預決算、賬戶托管等資金管理，再輔以審計部門進行專業的審計監督，如此各司其職、各盡所長的多部門協作監管機制具有充分的合理性與必要性。養老金投資管理的監管權分配涉及兩大部門的利益分配，為了在加快推進養老金投資管理改革的同時滿足相應的監管需求，促進多部門協作監管機制的構建和實施，參照其他領域解決類似問題的經驗，④如依據《中華人民共和國反壟斷法》組建的國務院反壟斷委員會，依據《中華人民共和國食品安全法》組建的國務院食品安全委員會，以及2008成立的國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組（2013年具體工作由國家發展與改革委員會轉入國家衛生與計劃生育委員會負責實施）等。建議盡快在國務院層面組建“深化養老體制改革領導小組”，由總理或副總理任組長，人力資源與社會保障部、財政部、國家審計署、全國社保基金理事會、銀監會、證監會、保監會等部門領導作為成員，為養老體制改革、養老保險體制改革以及養老金籌集與投資管理機制改革過程中的部門協調提供有效的組織與制度保障。

（責任編輯：聞海）

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1005-9512（2014）06-0020-16

馮輝，對外經濟貿易大學法學院副教授，法學博士。

*本文是筆者主持的司法部國家法治與法學理論研究項目“老齡化壓力下我國養老金籌集和管理機制的創新與法律規制研究”（項目編號：12SFB5045）的研究成果，同時受到對外經濟貿易大學中央高校基本科研業務費專項資金資助（項目編號：14YQ10）。