非法用工單位傷亡人員權(quán)利救濟路徑分析
——兼評《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》

吳春明

（山東省章丘市人力資源和社會保障局 章丘 250200）

非法用工單位傷亡人員權(quán)利救濟路徑分析
——兼評《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》

吳春明

（山東省章丘市人力資源和社會保障局 章丘 250200）

文章對在非法用工單位傷亡人員的保障問題存在的爭論進行了分析，并從法理角度對《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》進行評述。

非法用工；傷亡人員；工傷認定；救濟路徑

《工傷保險條例》第六十六條表明，因為主體不適格的“無營業(yè)執(zhí)照或者未經(jīng)依法登記、備案的單位以及被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的單位”與主體適格的勞動者之間不形成勞動關(guān)系，主體適格的用人單位和勞動主體不適格的童工之間也不形成勞動關(guān)系。因此，在非法用工單位傷亡職工或童工不適用工傷認定程序，按照勞動爭議仲裁進行維權(quán)。立法者將非法用工置于《工傷保險條例》“附則”部分，基于“附則”的輔助性和獨立價值的存在，既明確了非法用工單位使用職工和用人單位使用童工事故傷害的適用范圍，又強調(diào)了一次性賠償?shù)奶厥獍才拧５珕栴}并非這么簡單，因為《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》（簡稱《賠償辦法》）對非法用工主體的界定尚存爭議，對一次性賠償?shù)膶嶓w條件和程序條件未加細化，導(dǎo)致理論和實務(wù)界對傷亡人員救濟路徑的爭論不休，伴生同案不同判、訴訟資源浪費和傷亡人員訴累。

1 非法用工主體

1.1 對非法用工主體的界定

《工傷保險條例》第六十六條采用完全列舉的形式將所列單位稱為非法用工單位不夠嚴(yán)謹(jǐn)和成熟：一是沒有營業(yè)執(zhí)照并不一定非法。根據(jù)《勞動合同法實施條例》第四條，未依法取得營業(yè)執(zhí)照或者登記證書的分支機構(gòu)，受用人單位委托可以與勞動者訂立勞動合同，由用人單位承擔(dān)法律責(zé)任。因此，未取得營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)并非屬于非法用工單位。二是根據(jù)《公司登記管理條例》第七十二條、《企業(yè)法人登記管理條例》第二十二條、《個人獨資企業(yè)法》第三十六條規(guī)定，公司領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后應(yīng)當(dāng)在六個月內(nèi)開業(yè)，否則可能受到吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰，所以公司籌建期間一般不領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，這個期間合法雇傭人員被冠以非法用工單位不妥當(dāng)。三是涵蓋范圍不全面。比如借用他人營業(yè)執(zhí)照、超期經(jīng)營、超范圍經(jīng)營等屬于非法用工單位當(dāng)無爭議，只做典型列舉容易引起歧義。四是吊銷營業(yè)執(zhí)照是否歸于主體資格的消滅尚存爭議。國家工商總局《關(guān)于企業(yè)法人被吊銷營業(yè)執(zhí)照后法人資格問題的答復(fù)》（工商企字[2002]第106號）指出：“吊銷營業(yè)執(zhí)照、注銷登記是企業(yè)法人資格消亡的兩種方式，兩者的法律后果均導(dǎo)致企業(yè)法人資格消亡。” 與此相反，最高人民法院在分別給甘肅省高級人民法院和遼寧省高級人民法院的[2000]23號函和[2000]24號函中指出，企業(yè)法人被吊銷營業(yè)執(zhí)照后至被注銷登記前，該企業(yè)仍視為存續(xù)，可以自己的名義進行訴訟活動。各地基層法院對待企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照時，均按照主體仍然存在的標(biāo)準(zhǔn)進行判定。可見國家工商總局與最高法院在此問題認識上尚有分歧。五是“依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案”意在表達法人資格的消滅，因此，注銷登記應(yīng)包含其中。

根據(jù)上述分析，對非法用工單位的界定可以不做具體列舉，直接表述為：“不具有合法用人單位資格以及喪失合法用人單位資格的單位，或用人單位使用童工”即可。

1.2 非法用工單位的形態(tài)和特征

“無營業(yè)執(zhí)照或者未經(jīng)依法登記、備案的單位”包括：一種是依照《公司登記管理條例》《個體工商戶登記管理辦法》應(yīng)當(dāng)辦理營業(yè)執(zhí)照但未辦理營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)或個體經(jīng)濟組織；二是依照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《社會團體登記管理條例》應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝浒傅吹怯洝浒傅氖聵I(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和社會團體。這些“單位”的外部特征表現(xiàn)為，或者有名稱（字號）、或者有經(jīng)營場所、設(shè)備工具、廣告宣傳等。內(nèi)部特征表現(xiàn)為，或者有崗位操作規(guī)程、勞動定額、工資支付等管理制度。因此，它排除了個人雇傭和家庭用工。“被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的單位”包括根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，以及根據(jù)法律法規(guī)被撤銷登記、備案的事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和社會團體。用人單位資格喪失后，其外部和內(nèi)部特征更像合法的用人單位。

2 一次性賠償?shù)膶嶓w條件

《工傷保險條例》第六十六條給傷亡職工或童工的維權(quán)路徑是按照處理勞動爭議的規(guī)定處理。《賠償辦法》第七條又另外增加了行政維權(quán)路徑，指出“人力資源和社會保障行政部門”具有接受“舉報”職權(quán)，所以系特指勞動保障監(jiān)察機構(gòu)，因工傷認定部門不行使接受“舉報”職權(quán)。根據(jù)《工傷保險條例釋義》，傷亡職工或童工不應(yīng)當(dāng)進行工傷認定，那么，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)實施監(jiān)察時便處于兩難境地：一是“責(zé)令該單位限期改正”必須依據(jù)法定的事實和條件，如果不按照《工傷保險條例》規(guī)定的實體條件進行認定，即使傷亡職工或童工存在故意犯罪、醉酒或者吸毒、自殘或者自殺，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)也“責(zé)令該單位限期改正”，那么，對于非法用工單位的行政復(fù)議或訴訟是必敗無疑的。二是如果勞動保障監(jiān)察機構(gòu)按照《工傷保險條例》規(guī)定的實體條件進行認定，相當(dāng)于撇開工傷認定部門成熟的機制另起爐灶，似有資源浪費之嫌。

勞動保障行政部門對傷亡職工或童工不應(yīng)當(dāng)進行工傷認定，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)所謂的“查證屬實”必須符合《工傷保險條例》第十四條和第十五條規(guī)定的實體條件并排除第十六條情形。為了避免資源浪費，勞動保障監(jiān)察機構(gòu)可以協(xié)調(diào)工傷認定部門的人員參與事實的查證工作，但行使“查證”的行政行為主體是勞動保障監(jiān)察機構(gòu)。

3 一次性賠償?shù)某绦驐l件

3.1 賠償主體的確定

《賠償辦法》第七條中的“該單位”是投資人、受益人或負責(zé)人一直存在爭論，同樣，第八條由誰作為勞動仲裁的被申請人也是惜墨如金。為了保證對傷亡職工或童工的清償，應(yīng)當(dāng)分不同情形確定賠償主體：一是根據(jù)《勞動合同法實施條例》第四條，用人單位設(shè)立的分支機構(gòu)未取得營業(yè)執(zhí)照或登記證書，受用人單位委托可以與勞動者訂立勞動合同，勞動者因工受到事故傷害的，以用工單位作為賠償主體，賠償標(biāo)準(zhǔn)按照《工傷保險條例》執(zhí)行，而不適用《賠償辦法》。二是非法用工單位使用職工（包括童工）的，以出資人為賠償責(zé)任主體。以出資人作為行政行為相對人和勞動仲裁被申請人最為恰當(dāng)，況且一般情況下非法用工單位也是誰投資誰受益、誰投資誰負責(zé)或委托負責(zé)這樣一種簡單關(guān)系。三是用人單位違法使用童工的，以該用人單位為賠償責(zé)任主體。

3.2 行政救濟

非法用工單位職工或用人單位非法使用童工發(fā)生事故傷亡后，工傷認定部門應(yīng)告知向勞動保障監(jiān)察機構(gòu)投訴或者申請勞動爭議仲裁。

為避免證據(jù)滅失，傷亡職工或童工以及近親屬應(yīng)當(dāng)及時向勞動監(jiān)察機構(gòu)投訴，勞動監(jiān)察機構(gòu)就是否符合《工傷保險條例》第十四條和第十五條規(guī)定作出定論。符合規(guī)定情形的，待傷亡職工或童工經(jīng)治療傷情相對穩(wěn)定后存在殘疾、影響勞動能力的，傷亡職工或童工以及近親屬可持勞動監(jiān)察機構(gòu)查證屬實的結(jié)論書向設(shè)區(qū)的市級勞動能力鑒定委員會提出勞動能力鑒定申請。勞動監(jiān)察機構(gòu)查證屬實的結(jié)論書和能力鑒定結(jié)論不但可作為傷亡職工或童工以及近親屬向非法用工單位賠償?shù)闹饕C據(jù)，也是通過勞動仲裁主張權(quán)利的主要證據(jù)。非法用工單位拒不支付一次性賠償?shù)模瑒趧有姓块T責(zé)令該單位限期改正或處罰。

勞動監(jiān)察機構(gòu)對傷亡事實的認定不同于工傷認定。工傷認定是一種行政確認行為，必須嚴(yán)格按照《工傷認定辦法》（人社部令第8號）規(guī)定的程序進行，一般是坐等上門，程序復(fù)雜，時限比較長。勞動監(jiān)察是行政執(zhí)法行為，具有機動靈活、主動出擊、程序簡便的特點，能夠及時快捷地為傷亡職工或童工維權(quán)。非法用工用人單位、傷殘職工或死亡職工的直系親屬、傷殘童工或者死亡童工的直系親屬對勞動監(jiān)察機構(gòu)做出賠償決定或處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

行政救濟比較勞動仲裁和訴訟具有程序簡單快捷方便的優(yōu)點，并且不必遵守不告不理的原則，職工或童工發(fā)生事故傷害未得到合法賠償，向勞動行政部門投訴不失為一種有效途徑。令人費解的是，《賠償辦法》第七條強調(diào)的是舉報而非投訴，使救濟手段再一次受挫。進行舉報必須具備“非涉案”這個基本條件，“非涉案”是指作為舉報人的組織或個人與違法犯罪行為沒有直接聯(lián)系或厲害關(guān)系。與舉報制度不同的是，投訴人是權(quán)益被侵害者本人。根據(jù)舉報制度的保密原則加以判斷，當(dāng)職工或童工無法履行投訴權(quán)利時，其近親屬作為厲害關(guān)系人代為履行的權(quán)利也是投訴而非舉報。對于《賠償辦法》第七條中的單位拒不支付一次性賠償?shù)倪`法行為，任何組織和個人都可以舉報，卻偏偏限定為職工和童工及近親屬，而將涉案人及具有厲害關(guān)系的近親屬的投訴變異成舉報，實屬概念性錯誤。

3.3 仲裁救濟

沒有勞動關(guān)系不做工傷認定，那么，勞動爭議仲裁委員會是否受理此類案件？《工傷保險條例》第六十六條和《賠償辦法》第八條給出了肯定答復(fù)。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第二條列舉的五種情形中并未包括非法用工傷亡爭議，但因為該條采取的是不完全列舉，非法用工傷亡爭議當(dāng)屬于“法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動爭議”。

傷亡職工或童工以及近親屬申請勞動仲裁的，對爭議的事實和理由應(yīng)當(dāng)向仲裁委員會舉證以證明自己的觀點和理由，如果不能舉證，要承擔(dān)不利于自己的法律后果。根據(jù)法律規(guī)定，為了保證公平對待各方當(dāng)事人，仲裁委員會一般情況下不能代替?zhèn)雎毠せ蛲な占C據(jù)，同時在辯論過程中不能代傷亡職工或童工發(fā)表意見。無論仲裁裁決對任何一方不利，當(dāng)事人不能就此提起行政復(fù)議和訴訟。

另外，《賠償辦法》第八條僅就“賠償數(shù)額”作為勞動爭議處理令人不解。只要雇傭關(guān)系存在、傷亡性質(zhì)清楚、傷殘等級明確，賠償數(shù)額怎么會引起爭議呢？若說爭議也只有單位賴賬不愿意賠償，根本不必啟動勞動爭議程序，由勞動監(jiān)察責(zé)令給付即是。

4 結(jié)語

因為非法用工單位與職工或童工之間不存在勞動關(guān)系，所以不進行工傷認定。勞動保障監(jiān)察機構(gòu)通過行政執(zhí)法正好可以填補這一空缺，因其具有的程序簡單快捷的特點，針對非法用工單位一般不能長期存在導(dǎo)致清償能力的不可信，能夠及時為傷亡職工或童工維權(quán)。職工或童工發(fā)生傷亡事故還可以選擇勞動仲裁救濟，行政救濟不是勞動仲裁救濟的前置程序。無論選擇哪種救濟路徑，勞動監(jiān)察和勞動仲裁應(yīng)當(dāng)就雇傭關(guān)系、傷亡情形做出符合事實的判斷，據(jù)此做出一次性賠償決定或裁定。職工或童工認為事故傷害符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條情形，而單位否認的，由單位承擔(dān)舉證責(zé)任。為了能夠及時結(jié)案，市級勞動能力鑒定委員會作出的結(jié)論為最終結(jié)論。

[1]于欣華.非法用工單位傷亡人員工傷事故賠償法律問題研究[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2012(3)：95-102.

[2]王躍龍.“撤銷公司登記”與“吊銷營業(yè)執(zhí)照”的適用辨析[J].法學(xué),2009(6):153-160.

[3]韓榮和.談非法用工單位傷亡人員一次性賠償?shù)暮侠硇訹J].中國勞動,2010(4):26-27.

Analysis of the Way for Casualties of the Illegal Employment Units to Apply for Right Remed——Comment on "The Methods of One-time Compensation for the Casualties of Illegal Employment Units"

Wu Chunming (The Zhangqiu Municipal Human Resources and Social Security Bureau, Zhangqiu, 250200)

illegal employment, casualty, industrial injury, relief path

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2014）8-59-4

10.369/j.issn.1674-3830.2014.8.16

2014-5-5

吳春明，山東省章丘市人力資源和社會保障局政策研究室主任，主要研究方向：勞動關(guān)系、社會保障。

【Abstarct】This paper analyzes the argument about security problems for the casualties of the illegal employment units, and makes comments from a legal point of view, on “The Methods of One-time Compensation for the Casualties of Illegal Employment Units ”.