認識新常態 順應新常態
——如何在新常態下做好國土資源管理工作的幾點思考

金華市國土資源局 樓東江

認識新常態 順應新常態
——如何在新常態下做好國土資源管理工作的幾點思考

金華市國土資源局 樓東江

今年5月，習近平總書記在河南考察時指出：我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。這是中央首次以“新常態”描述新周期中的中國經濟，體現了決策層對中國經濟增長階段的重大研判，不僅是對當前經濟發展現狀的新認識，也影響著未來宏觀調控的政策取向。為此，做好當前的國土資源管理工作，必須要對新常態有一個新的認識，科學研判當前宏觀形勢，抓住戰略機遇期，保持平常心，適應中低速發展態勢。

一、科學認識新常態是國土資源管理工作的基礎

所謂新常態，從字面上看，“新”就是“有異于舊質”；“常態”就是時常發生的狀態。新常態就是不同以往的、相對穩定的狀態。新常態作為經濟學術語，是對經濟發展、經濟規律的一個新的認識。要科學認識新常態，就要認識到當前的經濟發展狀況和主要特征。

1.經濟減速趨勢凸顯

現階段，我們經濟正處在“三期疊加”的階段性時期，近30年的兩位數高速發展已不可持續。隨著經濟結構的不斷調整優化，要素價格的倒逼，房地產、金融等高速增長下掩蓋的風險開始顯現，經濟增長率明顯下行。從義烏市小商品貿易數據來看，2006年至2008年的小商品貿易額增速每年均保持在30%以上，2008年以后，增速降到了10%左右。從趨勢上看，在今后的一段時期內，10%以下的增速將是一種常態，甚至零增長也是一種常態。

2.經濟結構不斷優化

隨著資本、土地等要素供給下降，資源環境約束強化，要素投入少和能耗污染少的第三產業比重將逐步提升，經濟結構將從原來的結構失衡到結構平衡。需求結構方面，消費的增長率將趕超出口和投資。從義烏外貿出口對經濟增長的貢獻率來看，2010年以前占50%左右，到2013年是38%，而今年截至目前的實際貢獻率為23%，出口增速逐步呈逐年下降態勢。而今年上半年，消費的增長穩步增長，同比增長15%。

3.創新驅動成為新動力

過去，經濟的高速增長，過多依賴的是人口和資源要素的低成本優勢。一方面，保障了經濟增長；但另一方面，也犧牲了環境，造成了土地、大氣、水資源等環境污染。當前，隨著人口紅利的消失，勞動力成本大幅上升，資源價格大幅上漲，大部分企業因缺乏創新能力，缺乏產品優勢和技術優勢，運營舉步維艱、苦苦掙扎，甚至出現企業資金鏈斷裂，排隊申請破產的現象。從今年土地收回案例來看，可以明顯感覺到新的變化。以往政府向企業收回土地非常困難，企業要價普遍很高，談判很艱難；現在，只要政府提出要收回土地，企業都很配合，要價也很理性。因此，新常態下，經濟增長的新動力唯有改革創新，不僅企業要改革創新，政府和社會更要改革創新，把市場的巨大活力和人民的無窮創造力挖掘出來。

4.風險挑戰和發展機遇并存

當前的經濟運行中，周期性因素和結構性因素相互交織，特別是在“三期疊加”的復雜形勢下，經濟增速的下滑，使房地產、金融、地方政府性債務等領域風險增大。今年以來，房地產供地節奏明顯放緩，如金華沒有成功出讓過住宅用地，政府財政收入大幅縮減，而前幾年出讓的住宅用地普遍在近幾年內實現交付，導致商品房庫存量大，去化周期長。當然，新常態面臨諸多挑戰的同時，更蘊含許多機遇。如工業化和信息化的高度融合，依靠大數據、大平臺建設的網絡經濟、物流經濟快速崛起等等。通過深入實施“五水共治”“四換三名”“四破攻堅”“三改一拆”等行動，全面推進城鎮低效用地再開發，化解產能過剩，努力破除“低小散”格局，倒逼經濟轉型升級，形成有利于節約資源、綠色環保的現代產業體系，加快由工業經濟向服務經濟轉型，積累了發展后勁，保證了可持續性。

新常態不僅僅反映在經濟領域，也反映在政治領域、社會領域、生態領域。同時，也對我們基層國土資源管理工作提出了新的要求。一是要“謀長遠”。新常態有長期性，要求我們保持平常心，樹立科學的發展觀、正確的政績觀，準確把握經濟發展的方向和坐標，真正為黨委、政府當好參謀。二是要“抓改革”。市場蘊藏著巨大活力，人民中蘊藏著無窮創造力。今年，我們堅持尊重群眾的首創精神，全市確定了24項重點改革項目，全面推進國土資源管理各項改革，努力把這內生的“兩力”挖掘出來，積極做好保資源、保發展、保權益工作。三是要“強基礎”。體制機制的障礙是推進改革的最大“絆腳石”。今年我們全力推進“一鄉一所”建設，市委、市政府下發了《關于進一步加強國土資源管理基層基礎建設的意見》，把國土資源管理重心下移，解決好服務群眾的“最后一公里”問題。

二、順應新常態是國土資源管理工作必然選擇

“新常態”的戰略定位，意味著經濟目標調整、決策目標調整，調控政策和產業政策也要隨之調整。新常態既是挑戰、也是機遇。我們國土資源管理部門要認清當前土地供需變化、土地管理區域變化、工作方式方法變化的國土資源管理形勢，特別是我們基層管理部門更要保持平常心、順勢而為、適應新常態，要做到權衡利弊、穩中求進、冷靜理性、搶抓機遇、排除萬難、銳意進取的新定力，為推動本地經濟社會高質高效發展提供土地資源保障實現新跨越。

1.順應新常態的要求，筑牢保護耕地和保護資源的底線

堅守耕地保護紅線和保護資源的底線，既是經濟科學發展的要求，也是生態可持續發展的要求，也是社會安全穩定的要求，更是建設“兩美”浙江的要求。去年以來，黨中央、習總書記在多個場合，歷次強調，堅守18億畝耕地紅線，要求立軍令狀，沒有一點點討價還價的余地。我省耕地資源匱乏，更加凸顯。如金華全市土地面積1.1萬平方公里，其中耕地只有2240平方公里，占20.5%，人均耕地僅0.53畝。同時，耕地后備資源匱乏，可供墾造資源不足，建設用地供需矛盾突出。因此，嚴格落實耕地保護制度，不僅是耕地保護的需要，也是確保經濟、生態可持續發展的要求。一是要嚴格落實耕地保護機制。明確各級政府耕地保護的主體責任，增強保護耕地的紅線意識。科學劃定和永久保護基本農田，建立耕地保護補償機制。全力推進“812”土地整治工程，全面推廣耕作層剝離再利用工作，切實提升新增耕地質量。開展研究旱地提升水田的技術工程標準，努力保證“占水補水”，實現墾造耕地由重數量向重質量轉變。二是要強化國土基層基礎工作。全面實施執法監察網格化、網絡化管理，建立市、縣、鄉、村四級網格管理體系，落實網格責任人和監管人，強化鄉鎮（街道）黨委、政府的主體責任，形成齊抓共管合力，及時發現、制止和處置違法用地和違法建筑。三是合理開發與保護資源。發揮市場配置作用，科學合理設置采礦權。注重開發與保護并重著力在綠色礦山創建、廢棄礦井綜合開發利用、砂場揚塵治理、四邊三化、五水共治上下功夫，為群眾創造良好的生態環境。

2.順應新常態的要求，做好規劃空間精細化引領導向作用

新常態下土地總體規劃已不僅僅是縣域上的宏觀調控和土地用途管制，而應該是都市區上的宏觀調控，精細化的資源要素分配。因此，要指導并做好土地利用總體規劃編制、修改和實施管理工作，科學合理布局空間資源。一是探索“多規融合”。要加強和城市總體規劃、區域發展規劃、生態保護規劃、主體功能區規劃的銜接，探索“多規融合”，用“一張圖”來管控國土空間。二是科學劃定“三線”。要認識到新常態下的空間已從縣域空間向都市空間轉變。以金義都市新區和義烏國際商貿區為首的浙江的第四大都市區的發展，是要以都市區的思維科學合理布局城鄉規劃、產業融合發展、資源要素配置，嚴格劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，強化規劃硬約束，進一步落實建設用地空間管制和用途管制制度，真正發揮土地利用總體規劃空間管控引領、調控作用。三是進一步完善用地指標前期審查和科學的指標分配機制。建立項目用地指標需求庫，對項目用地規模、規劃情況和土地類別等進行前期預審，區分成熟類和預選類等，更新完善項目用地指標需求庫，“區間調控”“定向精準發力”，進一步提高指標分配的科學性和精準性。

3.順應新常態的要求，建全差別化供地機制，規范一級市場

土地資源作為重要的資源要素之一，在其配置過程中，既要發揮政府作用，又要充分發揮市場自身的配置作用，建立差別化供地機制，規范一級市場。一是進一步完善做地機制。理順利益分配機制，合理安排各層面，包括市、區、鄉鎮（街道）和園區的利益關系，真正激發基層工作積極性，形成優質、高效資產。二是完善差別化供地政策。按照投資強度，實行產業差別化配置，嚴格控制用地規模。建立用地預申請制度和彈性年期出讓制度。試行土地“帶設計方案”“帶管理方案”“帶畝產效益方案”掛牌出讓。嚴格項目用地準入和土地出讓合同管理，將投資強度、達產畝均銷售和畝均稅收、竣工達產時限等列入土地出讓合同條款。三是切實破解農民建房難問題。結合金華實際，緊扣建房指標落地難這一制約農民建房的瓶頸問題，合理確定農民建房用地規劃布局，建立村級農民建房用地預留機制，通過開展“空心村”整治、“一戶多宅”專項治理，盤活存量集體建設用地，切實保障農民建房用地。

4.順應新常態的要求，加快存量挖潛，激活二級市場

新常態的核心特征就是調結構、促轉型，嚴控增量、盤活存量是新趨勢。推進“空間換地”，實施城鎮低效用地再開發是新常態下的主戰場。今年以來，金華市開展了“破僵尸企業、破圍墻圈地、破低效用地、破既得利益”四破專項整治，就是抓住了節約集約用地的“牛鼻子”。倒逼產業結構升級，從有限的土地資源中創造最大的利用效益，提高土地資源的配置效率。一是加快處置閑置土地。通過收回轉讓、兼并重組、就地轉型等方式，有效處置閑置土地。下步，將繼續推進閑置土地的處置，一企一策，大力盤活存量土地，將“死地”變為“活地”。自今年3月行動開展以來,全市共處置僵尸型企業85家、圈地型企業128家，低效用地企業930家。全市共收回土地2966畝，盤活土地6150畝，消化批而未供土地9868畝。二是健全規范工業用地流轉機制。轉型升級不僅要用好“政府之手”，更要用好“市場之手”，煥發市場盤活存量土地的推動力。要允許符合轉讓條件的工業用地按照規定程序，通過出售、交換、贈與等方式進行轉讓。符合規劃、消防、安全生產等要求的工業用地，經批準可允許其分割轉讓。目前，金華市下發了《金華市區規范工業用地流轉實施意見》。正在試點，制訂工業用地流轉具體實施細則和支撐性文件，開展實踐模擬，形成標準化的操作流程和工作套路。三是抓好城鎮低效用地再開發試點。加快完成低效用地潛力調查及數據庫建設，科學合理編制城鎮低效用地再開發專項規劃，與城市產業發展導向和產業布局相協調，提高土地使用效益。指導各地細化完善具體配套措施，最大限度發揮政策紅利。支持各類投資開發主體提高工業用地利用率、新建和改擴建多層廠房，鼓勵向空中要地，向地下要地。探索發展

5.順應新常態的要求，打造國土體制機制新優勢

體制機制的不深化、不改革，將成為的新常態下發展的絆腳石。創新是新常態下的發展新動力，體制、機制的創新才能更加適應新常態的發展，才形成國土管理新優勢。一是要全面推進“一鄉一所”建設。強化鄉鎮土地主體責任，發揮國土所情報部、先鋒隊的作用。二是深化行政審批制度改革。加大行政審批放權力度，能放則放、一放到底、自我革命，簡政放權。扎實做好浙江服務網建設工作，充分利用互聯網新優勢，減少審批流程，實現一站式、一條龍審批，最大限度方便群眾。三是積極探索基層土地民主管理。土地生產力的最大化體現在農村，村民是最珍惜土地，但也是最浪費土地的。要積極發揮村級組織在耕地保護、土地開發利用、宅基地確權工作，實現基層土地民主管理。