淺析浙江省土地整治立法擬解決的關鍵問題及對策

浙江省土地整理中心 陳新明

浙江大學環境與資源科學學院 張 晶

淺析浙江省土地整治立法擬解決的關鍵問題及對策

浙江省土地整理中心 陳新明

浙江大學環境與資源科學學院 張 晶

我省自1998年實施土地整治工作以來，先后啟動實施了千萬畝標準農田建設工程、“百萬造地保障工程”、耕地質量提升工程和“812”土地整治工程等，確保了全省耕地占補平衡，保障了糧食綜合生產能力，促進了城鄉統籌發展。據統計，2009年至2013年，全省土地整治面積近853萬畝，累積投入資金416.88億元，新增耕地面積約121萬畝，為我省經濟社會發展建設提供了土地保障。但是，我省的土地整治工作也存在一些問題，迫切需要通過制定土地整治的地方性法規，進一步推進和規范土地整治工作。

一、立法的意義

目前，在國家層面，土地整治規定散見于《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例等法律、法規中，尚未對土地整治進行專門立法。我省多年來的土地整治實踐，積累了豐富的土地整治經驗，總結了一些行之有效的方法，有必要經過提煉、總結上升為立法規范，以更好地指導我省土地整治工作。《浙江省土地整治條例》(以下簡稱條例)已被省人大常委會納入2014年度立法計劃，擬于年內提請人大常委會審議。作為我省首部關于土地整治的地方性法規，將規范全省土地整治中各主體的行為，使土地整治中農民權益得到更多保障，進一步完善現行的土地管理法律體系，達到對土地的保護和合理利用的目的，確保土地資源可持續利用。

二、擬解決的關鍵問題

在土地整治條例立法調研過程中，筆者對全省土地整治工作中存在的問題進行了梳理，認為需要通過本次立法解決或突破的關鍵問題主要有以下幾個方面:

（一）如何破解土地整治項目涉林墾造問題

《中華人民共和國森林法》明確規定禁止毀林開墾。然而，隨著我省連續17年實現耕地占補平衡，宜墾造耕地后備資源接近枯竭。當前未開發利用的耕地后備資源主要集中在立地條件較差的低丘緩坡和沿海灘涂資源。而低丘緩坡資源開發主要以廢棄的桔園、桑園、茶園、疏林地、灌木林地的改造為主，這樣就不得不面臨涉林區塊的土地整治問題。據調查統計，我省低丘緩坡耕地后備資源80%涉及林地。目前，主要做法是將同一個區塊，由國土資源部門立項為墾造耕地項目，林業部門立項為低產林改造項目，存在“兩張皮”現象。嚴格意義上，這類項目涉林墾造問題并沒有得到有效解決，毀林開墾仍將被追究法律責任。因此，土地整治涉林墾造問題已經成為土地整治立法需要破解的關鍵問題之一。

（二）如何破解耕地質量評定影響占補平衡問題

《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家實行占用耕地補償制度；縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關部門根據土地調查成果、規劃土地用途和國家制定的統一標準，評定土地等級。”國土資源部明確要求依據國家標準《農用地分等規程》（GB/T28407-2012）評定耕地質量等級。然而，我省土地整治后新增耕地質量評定主要依據《浙江省耕地質量管理辦法》第5條：“縣級以上人民政府農業和國土資源行政主管部門按照職責分工，負責耕地質量保護、建設和管理。縣級以上人民政府農業行政主管部門所屬的土壤肥料工作機構承擔耕地質量調查、監測和評價等有關具體事務性工作。”由于我省實施的耕地質量評定采用的是省級地方標準《耕地質量評定與地力分等定級技術規范》（DB33/T895-2013），該標準與國家標準技術體系和評定方法完全不一致，過于偏重土壤肥力和有機質含量，且受耕地質量檢測技術設備的限制，評定周期漫長，從而導致現行農業部門評定結果無法滿足耕地占補平衡需要。為破解我省耕地占補平衡的困局，急需通過條例來給予重新明確。

（三）如何破解農村土地綜合整治規劃空間問題

目前，我省在推進農村土地綜合整治時，遇到了規劃空間不足、農村土地綜合整治項目建新區和拆舊安置區不符合土地利用總體規劃等問題，一定程度上影響了農村土地綜合整治的進度。一是規劃空間指標緊張，按要求農村土地綜合整治項目建新區一定要安排在允許建設區內，造成建新區塊落實難。各縣（市、區）反映至2020年可用的新增規劃空間有限，個別鄉鎮空間指標已用完，雖然落實了較大規模的復墾區塊，但建新區塊難以落實，不能順利組裝農村土地綜合整治項目。二是由于土地總體規劃編制時對拆舊復墾區布局較粗，出現了部分需要拆舊復墾的項目不在規劃區內，造成拆舊復墾區不符合土地總體規劃時有發生。如今現有規定要求拆舊復墾區不符合土地利用總體規劃的，要先進行總體規劃局部修改，導致立項時間大大延長。

（四）如何突破指標政策撬動整治積極性問題

近年來，除了空間指標問題，資金不足是另一個困擾我省農村土地綜合整治工作推進的問題。隨著整治的深入，土地整治成本不斷加大，資金需求越來越大，僅依靠財政資金難于維系，癥結就在于缺乏將政府積極性和市場機制有效結合的政策杠桿。目前，國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）要求嚴禁項目區跨縣級行政區域設置。導致增減掛鉤政策沒有發揮其應有的作用，發達縣市缺少增減掛鉤指標，欠發達地區又難于消化增減掛鉤結余指標，如果能實現土地整治結余指標的跨區有償調劑使用，就可以破解整治資金難題。因此，如何發揮土地整治指標的杠桿作用，是本《條例》立法成功與否的關鍵點之一。

（五）如何界定土地整治機構職能問題

當前，我省、市、縣三級均已建立了較為完整的土地整治機構體系。機構從業人員共600人左右，每年負責全省約1600個墾造耕地、1500個高標準基本農田建設、800個農村土地綜合整治等各類土地整治項目的選址踏勘、立項、實施監管、竣工初驗、項目報備等工作。日益繁重的土地整治任務與現有土地整治機構隊伍建設存在矛盾。特別是縣級土地整治機構權利和責任不對等，人員編制不固定，一定程度容易引起廉政問題。據統計，2011年以來，因土地整治行為不規范，土地整治已成為“村官”職務犯罪多發領域，僅杭州市檢察機關立案偵查農村土地整理領域的職務犯罪案件就有15件，涉及相關人員17人。需要通過條例立法來規范土地整治機構職能，明確相應的法律責任。

三、對策

（一）建議多途徑破解涉林墾造問題

一是強化土地整治規劃的管控作用。《條例》立法應當明確土地整治規劃的法律地位，增強規劃嚴肅性，防止邊整治邊占用情況。在規劃編制時就應充分考慮“多規融合”，特別是低丘緩坡規劃、林業、海洋與漁業產業發展規劃的銜接，一旦批準實施，對擬開發區域進行林地整體調整，實現林地異地占補平衡，整治區塊無需再涉林審批。二是拓寬林地補充途徑。可將公路、鐵路和城市規劃區內防護林、公園綠地等統一納入林地管理。三是《條例》立法應當有明確土地整治禁止條款。如明確禁止在省級以上生態公益林等區域開展墾造耕地活動。

（二）建立滿足耕地占補平衡需求的質量評定制度

為避免現行農業部門評定結果無法滿足耕地占補平衡需要問題，《條例》立法應當明確分步實施耕地質量評定。一是由縣級人民政府國土資源主管部門組織專業機構按照農用地質量分等定級規程，對項目開展耕地質量等級評定，用于耕地占補平衡。二是土地整治形成的耕地，由項目實施單位負責后續管護，管護期不少于3年。三是縣級人民政府農業主管部門組織專業機構對管護期限屆滿后的耕地地力等級進行評價，指導開展農業生產經營活動。既能滿足全省耕地占補平衡的需要，又能發揮農業部門耕地地力等級評定職能。

（三）探索實施規劃空間有條件置換

一是《條例》立法應采取類似《浙江省土地利用總體規劃條例》關于基本農田空間置換的概念，將整治后形成的優質耕地劃入基本農田管理，實行永久保護，防止拋荒閑置。同時，增加的基本農田納入土地利用總體規劃預留基本農田管理，以解決局部非農建設占用基本農田需要做規劃修改的問題。二是探索在劃定城市周邊永久基本農田基礎上，劃定城鄉開發邊界，提高土地利用效率。《條例》立法應賦予城鄉開發邊界外的土地整治復墾區塊具有空間規模和增減掛指標的雙重性質，以破解農村土地整治占用新增空間規模問題。

（四）規范土地整治結余指標的跨區有償調劑使用

浙江省過去農用地整理折抵指標有償調劑的績效表明，土地指標的有償調劑使用，是整合“農民意愿—政府積極性—市場機制”三位一體的抓手，是市場經濟條件下撬動土地整治工作的有力杠桿。《條例》立法應建立引入市場因素顯化土地指標的價值，規范土地指標的有償調劑使用制度，允許土地整治結余指標跨區有償調劑使用，以土地整治指標為政策杠桿來撬動土地整治工作。

（五）加強土地整治機構隊伍建設

《條例》立法應當明確土地整治機構在土地整治活動中承擔的工作職責和法律責任。建立與土地整治工作相匹配的機構隊伍，注重人才儲備和繼續教育。規范土地整治項目管理程序，明確項目立項、實施、驗收、報備等各階段的工作要求，降低從業人員尋租的可能。同時，按照事業單位分步改革的要求，對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。