存款保險或將摘掉“隱形的翅膀”

郭田勇 吳雄健

作者為中央財經大學金融學院教授

存款保險制度是一柄雙刃劍，制度設計得當可以有效保護存款人的利益，維護金融體系的穩(wěn)定，深化金融改革

我國遲遲沒有出臺存款保險制度的原因何在？長期來，我國雖然沒有建立“顯性”的存款保險制度，但政府一直以來都在實行“隱性的存款保險制度”。無論是剝離商業(yè)銀行不良貸款還是向銀行注資，任何金融機構出現(xiàn)風險，最終都由政府來“埋單”，中央銀行和地方政府承擔退出機構的債務清償。這種隱性存款保險制度的最大缺陷，是隔斷了金融機構資金運用收益和資金籌集成本之間的制衡關系，蘊含著金融風險和財政風險。從2013年的“錢荒”到民營銀行準入政策破冰，由“嘗試”到“允許”的轉變，銀行業(yè)界的競爭愈加激烈。金融領域的種種跡象表明，孕育存款保險制度出臺的土壤已經成熟。

存款保險制度是一柄雙刃劍，制度設計得當可以有效保護存款人的利益，維護金融體系的穩(wěn)定，深化金融改革。一般來說，存款保險不是作為單純的“付款箱”，即銀行倒閉時對所保險的存款進行支付，而是一種保持金融穩(wěn)定的重要政策措施。與最后貸款人、支付清算保證、審慎銀行監(jiān)管等金融安全網措施相比較，存款保險制度能夠提供資金融通、資產處置等多種金融安全保護功能。但是，如果沒有從制度上做好準備，道德風險得不到控制，結果可能會適得其反。在那些金融制度建設相對薄弱的國家，存款保險制度反而會加劇銀行業(yè)的風險。

存款保險制度的條件

雖然存款保險制度具有許多好處，但是并非每個國家都適應建立這種制度，以至于有的國家在建立存款保險制度之后，最終又被迫放棄存款保險。問題在于，有效的存款保險制度需要有一定的前提條件，主要包括：

金融市場化程度。目前我國的金融市場化程度還不高，利率市場化還沒有完全放開。隨著金融機構貸款利率0.7倍下限的取消、票據貼現(xiàn)利率管制的松綁、農村信用社貸款利率2.3倍上限的解除，貸款利率市場化取得了實質性進展。而未來幾年，存款利率市場化還將在突破存款利率管制的路徑上繼續(xù)向前推進。利率市場化賦予了金融交易主體決定利率的權力，而存款保險制度是利率市場化的前提所在。如果要推動利率市場化改革，就必須推行存款保險制度。

審慎的銀行監(jiān)管。有效的銀行監(jiān)管是建立存款保險的監(jiān)管基礎。一般來說，透明度、威懾力和可靠性是一個國家金融機構經營環(huán)境的主要度量指標。其中，威懾力主要是指金融市場紀律和金融監(jiān)管的權威性。建立存款保險制度，要讓市場紀律更好地發(fā)揮作用，就需要有審慎的金融監(jiān)管，使風險監(jiān)管、法人監(jiān)管、內控監(jiān)管、透明度建設等落到實處，以便更好地運用市場方法和監(jiān)管檢查來保證金融機構審慎經營，真正使存款保險制度發(fā)揮功效。

普遍的存款保險理念。在建立存款保險制度之前，儲戶的存款隱性地被國家擔保。建立存款保險制度之后，一旦銀行出現(xiàn)倒閉，對于儲戶來說，至少超過存款保險金額之外的存款本息難以收回，因而部分儲戶將承受存款損失。這與建立存款保險制度之前相比較，是完全不同的。因此，建立存款保險制度之前，要增強公眾對存款保險制度的認識，提高公眾的存款風險意識，創(chuàng)造風險防范的社會環(huán)境。

單一的存款保險機制。建立存款保險制度后，政府不應實行隱性保險和顯性保險并存的雙軌制，否則，會產生嚴重的道德風險，促使銀行放松風險管理，助長儲戶忽視風險評估和防范。建立存款保險制度之后，政府對銀行機構救助不再是無限責任，而應根據市場規(guī)則，按照事先設定的覆蓋程度和范圍來約定處理存款清償問題。

有效的監(jiān)管協(xié)調。建立存款保險制度需要設立相應的組織機構，并使之成為新的監(jiān)管主體。有效的存款保險需要加強監(jiān)管分工與協(xié)調，其主要分工協(xié)作為：中央銀行從宏觀調控的角度出發(fā)，對風險預警和金融穩(wěn)定負責；銀行監(jiān)管部門負責風險監(jiān)管、法人監(jiān)管、內控監(jiān)管和透明度建設；而存款保險機構則根據金融機構的穩(wěn)健性設定適當的存款保險費率，并主要負責銀行倒閉的事后處理，對銀行退出的存款進行清償。

存款保護和道德風險

存款保護。目前，居民覺得存款百分百安全，因為國家在做隱性的承保，而且我國至今未發(fā)生大銀行破產的案例。在利率市場化的推進中，銀行會給出不同的存款利率，哪家銀行的存款利率高，儲戶就自然會選擇這些銀行。而往往這些高存款利率的銀行是風險較高的銀行，所以使得高風險的銀行可能吸收到更多的存款。建立存款保險制度，還有利于使小額儲戶免受銀行倒閉帶來的損失，實現(xiàn)保護小額儲戶利益的目標。

道德風險。道德風險是指當人們將不為自己的行為承擔全部后果時變得不太謹慎的行為傾向，具有以下幾方面：一是存款人的道德風險。存款保險制度降低了存款人的自我保護激勵，在沒有存款保險制度情況下，存款人在選擇存款機構時會仔細考慮它的運營情況，是否有出現(xiàn)支付危機的可能，在選擇之后也會對存款機構進行密切關注，加強對它的監(jiān)督。而有了存款保險制度作為保障之后，存款人就會放松警惕。此外更為嚴重的是，由于存款保險制度降低了存款人的風險意識，在利率市場化的形勢下，存款人將會十分樂意把存款轉移到支付更高利息的銀行，這樣就使低效率、甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)吸收存款，這就是20世紀80年代美國的儲貸協(xié)會中所謂的“僵尸銀行”。這些“僵尸銀行”從其競爭者手中吸走了存款，并以較低的貸款利率與競爭者爭奪市場份額。

二是投保機構的道德風險。商業(yè)銀行是經營貨幣資金的企業(yè)，追求利潤最大化是其目標。存款保險制度的存在一定程度上使得銀行高枕無憂，為獲取高額利潤，他們可能采取冒險經營策略，從事風險較高、利潤較大的業(yè)務，而將安全問題置之度外。

存款保險的保費費率

提到保險，就存在保費的問題。建立存款保險制度，要求參保銀行都要繳納一定的保費。目前世界上流行風險差別費率和單一費率兩種保費標準，但無論實行哪一種，毫無疑問會增加商業(yè)銀行的負債成本。

單一費率的優(yōu)點是成本低廉、簡單易行，缺陷是容易造成逆向選擇和道德風險。所謂逆向選擇，即類似于“劣幣驅除良幣”的現(xiàn)象。存款保險制度中的逆向選擇是指存款保險體系過多吸引脆弱風險大的銀行加入而將穩(wěn)健的銀行排斥在外的情況。存款保險制度中的道德風險是指投保金融機構在投保之后，傾向于有損于存款人利益的決策和行動，例如，以更高的風險決策追求更大的收益。

在風險差別費率下，國有大銀行的費率最低，其次是股份制銀行。按照香港的經驗，這兩類銀行的費率可能分別為萬分之五和萬分之八左右。風險差別費率避免了單一費率體制下低風險機構對高風險機構的補貼，更有利于約束高風險金融機構的風險承擔行為，也更容易為受保金融機構所接受。

考慮到我國銀行業(yè)性質復雜，各區(qū)域的金融環(huán)境也不完全相同，在銀行業(yè)未完全放開的情況下，全國實行統(tǒng)一的銀行存款保險費率是不合理的，也是不科學的。但是，在現(xiàn)階段，我國確實不完全具備實行差別費率制度的條件。我國的信用評估和監(jiān)督機構不健全，評估能力低下，加上法律的缺失，不能對銀行進行全面的評價，所以一步到位實行差別費率是不現(xiàn)實的。因此，差別費率的征收也只能是循序漸進的，在初期可以實行簡單的差別費率，與分類監(jiān)管掛鉤。差別費率模式與投保銀行風險水平相掛鉤，風險高的費率高，風險低的費率低。實行差別保費費率可以促進銀行加強自身業(yè)務及風險控制，彌補單一費率“激勵扭曲”的缺陷，消除逆向選擇和道德風險。

存款保險機構的職能定位

對于存款保險機構的職能定位和權力配置，一直是我國學界和各實務部門討論的焦點。筆者認為，我國的存款保險機構不應該只限于純粹的賠付功能，而應當賦予其銀行監(jiān)管權，對問題銀行進行及時糾正。

目前銀監(jiān)會主要通過合規(guī)性監(jiān)管的方式進行銀行監(jiān)管，偏重于事后化解，這種方式較為被動，糾正成本也很高。從各國的實踐來看，轉變危機導向、事后補救的監(jiān)管思路，提高監(jiān)管的先驗性和事前性是當前金融監(jiān)管發(fā)展的方向。針對目前出現(xiàn)的目標監(jiān)管轉向功能監(jiān)管的趨勢，我國在構建存款保險制度時，可以考慮由存款保險機構對銀行進行過程監(jiān)管，以加強和完善存款保險制度作為核心，強化存款保險制度的事前風險發(fā)現(xiàn)和防范的功能，從而促進金融監(jiān)管預警機制的完善。

此外，存款保險機構進行銀行監(jiān)管、及時糾正具有下列優(yōu)勢：第一，存款保險機構與參加保險的銀行存在利害關系，銀行經營狀況的好壞直接關系到存款保險機構的業(yè)績，因而存款保險機構也有動力進行監(jiān)管；第二，銀行參加保險時須向存款保險機構提交資料，存款保險機構在日常的業(yè)務檢查和必要監(jiān)管過程中掌握了大量的信息，因而在銀行監(jiān)管上也具有信息優(yōu)勢。