人民監(jiān)督員制度存在的問題及完善

李月晨 張 蘭（河北省新樂市人民檢察院）

憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督者”的崇高地位，正是這種權(quán)力配置，才使檢察機(jī)關(guān)總是無法回避外界的詬病，尤其是關(guān)于“誰來監(jiān)督監(jiān)督者？”的強(qiáng)烈質(zhì)疑。在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)一直在嘗試著對這一問題進(jìn)行回應(yīng)，人民監(jiān)督員制度就應(yīng)運(yùn)而生了。作為一項改革措施，人民監(jiān)督員在制度設(shè)計上有諸多獨(dú)到之處，但是基于檢察機(jī)關(guān)自身的局限性及客觀條件的制約，這項制度仍存在一些缺陷。如何使這項制度發(fā)揮更好的“監(jiān)督監(jiān)督者”的作用，是當(dāng)前亟待解決的問題。

一、人民監(jiān)督員制度存在的問題

（一）人民監(jiān)督員組成不盡合理

對于人民監(jiān)督員的組成，筆者認(rèn)為，部分現(xiàn)行規(guī)范性法律文件規(guī)定的人民監(jiān)督員要有一定比例人大代表和政協(xié)委員的做法值得商榷。我國憲法規(guī)定：“任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員都要接受人民的監(jiān)督”。這些規(guī)定并不完全符合我國憲法的精神。如果強(qiáng)制增加人大代表和政協(xié)委員在人民監(jiān)督員中的比例，就會減少普通民眾的名額，在一定程度上降低普通民眾參與司法、了解司法的機(jī)會，這樣便不能達(dá)到人民監(jiān)督員設(shè)置的目的。

（二）人民監(jiān)督員的產(chǎn)生不盡合理

目前，人民監(jiān)督員的選任方式主要還是依賴“單位推薦，檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)”的傳統(tǒng)模式。這種“自己選出人民監(jiān)督員來監(jiān)督自己”的模式令檢察機(jī)關(guān)有些說不清的“曖昧”。而且在推薦單位中，黨政機(jī)關(guān)、工青婦、“國字號”單位等占據(jù)了人民監(jiān)督員候選人的絕大部分席位。對于社會多元化的今天，這些單位、組織無法全面代表社會各個階層，因此，目前的人民監(jiān)督員在代表普便性上還是欠缺說服力的。更重要的是，檢察機(jī)關(guān)以查辦職務(wù)犯罪為己任，而作為人民監(jiān)督員重要來源的“國字號”機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位卻都是職務(wù)犯罪的高發(fā)領(lǐng)域，從這些單位中選任的人民監(jiān)督員不可避免的會給檢察機(jī)關(guān)偵辦職務(wù)犯罪案件帶來一些消極影響。

（三）人民監(jiān)督員的任期過長

《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）將人民監(jiān)督員的任期由之前的三年調(diào)整為五年，每名監(jiān)督員連續(xù)任職不得超過兩屆。筆者認(rèn)為，這種制度設(shè)計使人民監(jiān)督員的任期過長，使人民監(jiān)督員有足夠的時間與檢察人員相互熟識，久而久之，人民監(jiān)督員就可能會礙于檢察人員的情面而“不好意思”再提出公正客觀的監(jiān)督意見。

（四）人民監(jiān)督員監(jiān)督的強(qiáng)制約束力不足

根據(jù)《規(guī)定》，對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見及辦案人員的意見，檢察長和檢察委員會都有各自審查的權(quán)限。若是人民監(jiān)督員肯定了辦案部門的擬處理決定，程序?qū)⒁勒招淌略V訟法的規(guī)定繼續(xù)推進(jìn)；若是人民監(jiān)督員否定了辦案部門的擬處理決定，相關(guān)材料將會報送到同級檢察委員會，檢察委員會有權(quán)再度推翻人民監(jiān)督員的決議。而針對檢察委員會的決定，人民監(jiān)督員不可能做出具體強(qiáng)制約束力的異議，這樣不具備強(qiáng)制力的監(jiān)督就不會真正對檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)形成制約，很難達(dá)到制度設(shè)置的初衷。

（五）對犯罪嫌疑人的權(quán)益保障不足

目前人民監(jiān)督員監(jiān)督的兩類重點(diǎn)案件，即職務(wù)犯罪中的擬不起訴和擬撤銷案件，立足點(diǎn)均在于保護(hù)被害人方面的利益，確切地講是保護(hù)公共利益，而忽視了對犯罪嫌疑人的關(guān)切。對于受監(jiān)督的案件，人民監(jiān)督員所得到的信息來源都是單向的，即只來自檢察機(jī)關(guān)的案卷材料及介紹。這樣一個過程缺失了犯罪嫌疑人的意見表達(dá)，導(dǎo)致雙方的信息不對稱，人民監(jiān)督員就容易與辦案部門產(chǎn)生共鳴。人民監(jiān)督員這種監(jiān)督程序?qū)嵸|(zhì)上是一種單向、秘密的審查程序，不能有效地制約檢察機(jī)關(guān)。

（六）監(jiān)督范圍有局限性

目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督只局限于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的辦理，對于普通案件的監(jiān)督依然處于空白。職務(wù)犯罪案件畢竟只是諸多犯罪類型中的一種，而且由于刑事案件量的不斷激增及司法資源的有限性，檢察官獲得越來越多的裁量權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時，可能會一味追求訴訟經(jīng)濟(jì)而忽視了社會公共利益，甚至?xí)E用裁量權(quán)。濫用裁量權(quán)的危險不僅僅存在于職務(wù)犯罪案件中，普通刑事犯罪更有這樣的危險。

（七）人民監(jiān)督員經(jīng)費(fèi)保障方式不當(dāng)

對于人民監(jiān)督員因履行職責(zé)的必要開支，由人民檢察院進(jìn)行補(bǔ)助，對于無固定收入的，在履行職責(zé)期間由檢察機(jī)關(guān)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。《規(guī)定》還要求將人民監(jiān)督員的補(bǔ)助列入檢察機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)，納入財政預(yù)算。但由檢察機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作進(jìn)行物質(zhì)支持，這就難免使人們質(zhì)疑“檢察機(jī)關(guān)自己出錢請人監(jiān)督自己”，使人們很難對人民監(jiān)督員工作的客觀公正產(chǎn)生信任。

二、人民監(jiān)督員制度的完善

（一）取消人民監(jiān)督員組成的要求

人大代表和政協(xié)委員擔(dān)任人民監(jiān)督員，并不是保障人民監(jiān)督員制度合法性、代表性和權(quán)威性的有效方法，還會減少普通民眾擔(dān)任人民監(jiān)督員的名額，降低普通民眾參與司法監(jiān)督的機(jī)會，不利于檢察機(jī)關(guān)取信于民，樹立法律權(quán)威。因此，應(yīng)取消人民監(jiān)督員選任的組成要求。只有這樣才能使所選任的人民監(jiān)督員有更廣泛的代表性，能夠更客觀公正的履行監(jiān)督職責(zé)。

（二）完善人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式

筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生應(yīng)該以自薦為主、推薦為輔，同時加強(qiáng)宣傳工作，建立如網(wǎng)上報名等便民的報名方式。而對于有些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)落后、宣傳不到位、人們的法律意識淡薄等原因，公民自薦人數(shù)少的，可以通過增加單位推薦的人數(shù)來彌補(bǔ)。

（三）縮短人民監(jiān)督員的任期，擴(kuò)大人民監(jiān)督員的數(shù)量

過長的任期會使人民監(jiān)督員逐漸降低其工作熱情和工作積極性，而身處其外、躍躍欲試的公民卻又久久等不來換屆的機(jī)會。而縮短任期后，既可以保持人民監(jiān)督員的工作積極性，還能使更多的公民參與其中，無意中也起到了普法的作用。因此，筆者認(rèn)為，對人民監(jiān)督員的任期可以縮短到二至三年為宜。這樣，即不會因頻繁更換人民監(jiān)督員而影響監(jiān)督工作，增加成本，也不會產(chǎn)生因礙于人情而影響人民監(jiān)督員監(jiān)督的問題，還可以降低當(dāng)選人民監(jiān)督員的工作負(fù)擔(dān)，提高其監(jiān)督工作的積極性。

（四）增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督的強(qiáng)制約束力

通常，要想保障監(jiān)督意見發(fā)生效力，就必須在被監(jiān)督者拒絕監(jiān)督意見時監(jiān)督主體或者其他相關(guān)部門會依法采取強(qiáng)制措施，迫使被監(jiān)督者執(zhí)行或者對被監(jiān)督者進(jìn)行懲罰，而不是由被監(jiān)督者自己決定是否執(zhí)行。筆者認(rèn)為應(yīng)賦予人民監(jiān)督員有權(quán)在檢察機(jī)關(guān)不執(zhí)行其監(jiān)督意見時提請有關(guān)部門（如上一級檢察機(jī)關(guān)）強(qiáng)制執(zhí)行。只有這樣，檢察權(quán)才會受到真正的制約，促使其依法謹(jǐn)慎行使。

（五）增加傾聽犯罪嫌疑人辯解、陳述程序

美國學(xué)者邁克爾·貝勒斯認(rèn)為：“當(dāng)事人應(yīng)富有影響地參與司法機(jī)關(guān)解決爭執(zhí)的活動”①［美］邁克爾·D·貝勒斯：《法律的原則——一個規(guī)范的分析》，中國大百科全書出版社1996年版。。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在人民監(jiān)督員制度中增加人民監(jiān)督員傾聽犯罪嫌疑人辯解、陳述的程序。這一做法雖然會在一定程序上增加案件承辦人員的負(fù)擔(dān)，但可以使人民監(jiān)督員對案件有更全面的了解，而不是只聽案件承辦人員的一面之詞就做出監(jiān)督?jīng)Q定。

（六）擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍

應(yīng)當(dāng)使人民監(jiān)督員介入檢察機(jī)關(guān)的偵查和審查起訴中，對檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行一定程度的規(guī)范和限制。同時人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)擴(kuò)展至普通刑事案件的審查起訴環(huán)節(jié)。如果人民監(jiān)督員能夠介入到普通刑事案件的審查起訴環(huán)節(jié)，不僅對檢察機(jī)關(guān)的工作是一種監(jiān)督，也會間接影響公安機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量，對于發(fā)現(xiàn)、遏制刑訊逼供等非法偵查行為，也不無裨益。

（七）改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員經(jīng)費(fèi)保障方式

筆者認(rèn)為，必須改變由檢察機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供物質(zhì)基礎(chǔ)的現(xiàn)狀。而要解決這一問題，則必須做到：有專項財政拔款；該費(fèi)用能真正、全部用于人民監(jiān)督員的監(jiān)督業(yè)務(wù)；該拔款的程序不會影響人民監(jiān)督員的公正性和獨(dú)立性。因此，我們必須做出新的嘗試：在立法中對人民監(jiān)督員以強(qiáng)有力的支持，把其經(jīng)費(fèi)單獨(dú)納入地方財政預(yù)算，并交由獨(dú)立的人民監(jiān)督員辦公室進(jìn)行管理，并加強(qiáng)審計工作。

人民監(jiān)督員制度是人民檢察院在尋求外部監(jiān)督、促使檢察權(quán)正確行使的制度創(chuàng)新。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，已經(jīng)突顯了其在促進(jìn)司法程序更加公開、透明，防止檢察權(quán)的濫用、提高司法公信力、增強(qiáng)廣大人民群眾的法律意識等方面的價值。但人民監(jiān)督員制度明顯還有很多不足之處，亟待進(jìn)一步立法進(jìn)行完善，進(jìn)而推進(jìn)我國的法治化進(jìn)程。