以人民調解為基礎推動第三方參與服務舊區改造探析

劉長艷(上海市虹口區司法局）

近幾年，上海市虹口區舊區改造正處于攻堅階段，舊改矛盾的預防和有效化解既關系城區建設和轉型發展的大局，又涉及舊改居民的切身利益，并關乎社會穩定，是亟需認真思考和解決的突出問題。虹口區司法局破除部門觀念、本位主義思想，立足全區發展大局、立足舊改第一要務，確立舊改為民、舊改靠民的理念，主動參與，跨前一步，自覺做好協同配合工作。

一、第三方參與舊改矛盾化解的重要性和緊迫性

（一）舊改是虹口區轉型發展的必經之路

上海市虹口區面積23.4平方公里，人口密度是全市平均數的10倍，危棚簡屋、窄道陋巷存量卻位列全市前列。環境臟亂差、治安高風險和外來流動人口聚集的虹鎮老街就是其中最典型的代表。大量的、大面積的城中村和城市發展洼地的存在，對虹口區乃至整個上海市的城市形象、民生改善、經濟發展和整體推進都產生了嚴重的拖拽負效應。為此，虹口區委區政府提出了沒有舊改的速度就沒有民生改善和發展的速度、沒有舊改騰地就沒有發展空間的理念，將舊區改造作為最大的民生，作為讓人民群眾滿意的第一實事，作為當前一段時間的中心和重點工作，舉全區之力，合力推進舊區改造。目前全區共有動遷、征收基地32個，全年共拆除二級以下舊里房屋18萬余平方米，提前兩個月完成全年6000戶的目標。

（二）第三方參與是穩步推進舊改的必要之法

在舊改力度加大、城區面貌快速變化的同時，舊改居民家庭內部糾紛也逐步凸顯和突出，這些問題既制約和阻礙了舊改進程，又在很大程度上成了影響地區和諧穩定的瓶頸，一旦處置失當，就會引起舊改家庭失和、訴訟增多、強制執行增多，甚而導致信訪甚至是群體性或民轉刑的事件，嚴重影響著社會發展和民生保障。解決這些問題，一是要進一步轉變職能、理順機制、維護舊改居民的合法權益，同時必須創新社會治理模式，借用社會力量解決社會問題。二是要用更為全面的法律服務、法律咨詢、法律保障來解決舊改涉及到的房產權屬、贍養、撫養、繼承、共有產分割、租賃關系確認，尤其是原有共有產房屋產權的確定、歸屬和所有人各自的份額分配等多種法律問題，以及預防和化解家庭內部各種紛繁復雜矛盾糾紛。三是通過第三方參與舊改家庭的利益分配，推進舊改。舊改涉及利益巨大、難度巨大，牽一發而動全身。部分舊改家庭內部成員為達到個人利益最大化各持己見甚而大動干戈，或者轉而向征收事務所和政府伸手，通過拖延、拒簽協議、簽好協議后拒不搬遷甚至是群信群訪、非訪等手段抗衡舊改工作，逼迫相關部門改“小腳褲”為“喇叭褲”，脅迫政府或事務所違規操作，拿到一塊政策之外的“蛋糕”。鑒于此，區司法局按照區委、區政府的要求，加強調研，不斷探索和拓展舊改基地的法律服務保障工作，充分調動司法行政系統人民調解、律師、法律援助等多方面的力量，形成法律服務團隊，采取組團服務方式，在我區三個舊改任務最重的街道分別設立人民調解工作室和舊改法律援助咨詢點，安排人民調解員、律師等入駐舊改基地，為舊改基地居民提供多種形式法律服務。

（三）法律服務作為第三方在參與舊改乃至虹口區發展中有必需之義

一是法律服務融入舊改，體現了運用法治思維和法治方法深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的法治理念。法律服務參與舊改對平衡舊改利益，改善家庭關系，緩和舊改矛盾具有重要意義，在幫助舊區居民依法維權、推動和諧征收的道路上邁出了重要一步，有力推進了舊改的進程。二是對虹口區各項工作的發展具有極大的借鑒意義。當前，虹口區各項工作都處于攻堅克難的關鍵時期，能否發揮后發優勢、實現彎道超車是對虹口區集體智慧的考驗。人民調解和法律服務作為第三方參與舊改工作提供了一個有益的探索和經驗，為在工作中如何借力、怎樣合力、提升動力提供了樣板。三是第三方參與舊改是我區引導各類社會力量參與、創新社會治理的有益實踐。法律服務保障工作是對區委“凝心聚力，實現虹口新崛起”工作思路的積極響應，也是人民群眾自我管理、自我完善的很好的實踐。今后，我們需要提升政府購買法律服務的力度、提高社會動員和社會參與的能力，用社會和法律的力量服務、監督、匡正我們的工作，幫助我們前行。

二、虹口區以人民調解為主體的第三方參與舊改矛盾化解的措施和步驟

第三方參與舊改矛盾的化解，需要有一支人民群眾信得過、政府部門用得上、自身能力過得硬的第三方隊伍，還需要在體制機制問題上逐步探索和完善。為此，虹口區司法局以人民調解為主體，組織第三方積極參與舊改矛盾化解，分步驟、分階段實施，不斷創新舉措，總結經驗，由點到面，逐步推進。

第一步：分批試點，人民調解力量向舊改領域延伸觸角

2011年，區司法局以深化大調解格局建設為重點，繼續夯實基層人民調解，深化專業調解，重點拓展舊改領域矛盾糾紛專項調解工作。選擇“全國模范人民調解員”梁惠英等入駐嘉興舊改基地，設立了梁惠英人民調解工作室，專門調處舊改基地居民家庭內部矛盾糾紛，先行先試，助推舊改。梁惠英以獨創的“六心”工作法，積極開展舊改家庭內部矛盾化解工作，樹立了人民調解品牌，贏得了舊改居民的信任。由于成績突出，梁惠英先后獲得了第二屆“感動上海”十大人物、上海市第四屆平安英雄、上海市十大社會工作突出貢獻人才的稱號。2012年，虹口區委、區政府還作出《關于開展向梁惠英同志學習活動的決定》，要求全區黨員干部向梁惠英同志學習，用“心”做事。梁惠英舊改人民調解工作室成立以來，共接待咨詢2975批次，接待6462人次，調解糾紛313件，成功246件，調解成功率79%。

2012年，為進一步擴大舊改工作效果，樹立品牌和典型，發揮引領作用，我局召集退休法官、退休干部、勞動模范加入到舊改人民調解隊伍中來，專門成立了“羅奇梅工作室”。人民調解員羅奇梅帶領團隊，大膽探索，積極總結，積累了一套“三堅持、三掌握”的工作經驗：一是堅持政策導向，掌握調解原則。調解糾紛前，工作室都會與經辦人員溝通，做到對該戶基本情況、動遷安置情況心中有底，堅持“不做大蛋糕，只分好蛋糕”。二是堅持依法調解，掌握人情分寸。作為退休法官的羅奇梅法律功底扎實，工作室在她的帶領下，總能平衡“法理”和“人情”之間的關系，讓各方心服口服。三是堅持主動出擊，工作室與舊改指揮部、征收事務所密切溝通，做好調解簽約的無縫銜接，找準介入的最佳時機主動出擊，開展政策宣傳、法律咨詢和人民調解工作，為百姓順利簽約打下了堅實的基礎。成立至今，羅奇梅舊改人民調解工作室共接待咨詢2312批次，5428人次，調解糾紛515件，成功245件，調解成功率48%。

第二步：專業滲透，逐步深入依法化解舊改矛盾糾紛

在舊改中，虹口區注重發揮律師專業優勢做好動拆遷矛盾的梳理和化解工作。一是選聘16位青年律師組成虹口區人民調解法律服務志愿團，輪流到動拆遷基地為當事人提供法律服務并參加調解。二是加強政府購買法律服務力度，引導律師和律師事務所積極參與舊改矛盾調解，一批以化解動拆遷矛盾糾紛為主要業務的品牌律師事務所和律師已逐步形成，在更高層面上化解舊改矛盾。三是充分發揮律師專業優勢，加強對人民調解員動拆遷法律法規和政策的培訓，提高人民調解員的法律專業水平。四是組織律師以獨立第三方的身份參與重大、群體性舊改糾紛案件的核查、化解和善后工作。受聘參與對提籃橋、嘉興、四川北等街道的動拆遷遺留矛盾核查化解工作的天一、震旦、遠東、精誠4家律師事務所的律師化解動遷矛盾60多起。

虹鎮老街二號地塊某號為馮某單位分配房，承租人也是馮某，戶籍人口為馮某一家三口及其嫂楊某。楊某是安徽人，戶籍隨馮某哥哥遷入上海時無處落戶，馮某同意助其戶籍附條件遷入自己承租的房屋，即哥嫂承諾戶籍遷入后對房屋無居住權。簽約后馮某取得補償款總計120萬元，而楊某要求分得其中的40萬元，從而引發了家庭矛盾。律師充分取證后認為，馮某拆遷補償款的取得未因楊某戶籍遷入而增加，且楊某戶籍遷入是附條件的，即不擁有房屋的居住權，且該房屋的來源與楊某無任何關系，基于上述理由，判斷楊某不屬于同住人。最終法院也支持了律師意見。

第三步：一體推進，組合第三方力量攻克舊改難題

2013年，完善由人民調解領軍人物、骨干律師和援助律師、公證員等共同組成的舊區改造為民法律服務團，實行以人民調解為主，法律咨詢和其他法律服務配套的組團式、一站式法律服務，做好接待、宣傳、咨詢、聽證、法規政策解讀和參與化解動遷歷史遺留矛盾等工作，積極配合舊改指揮部和征收事務所的拔點和簽約推進。根據舊改工作推進的需要，新組建三個調解工作室入駐嘉興街道157地塊、提籃橋街道92、93地塊、四川北路街道108地塊，配好配強人民調解員，發揮第三方力量做好舊改地塊矛盾糾紛的排摸、化解和法律咨詢、政策宣傳工作。目前，虹口區共設有5個調解工作室，在舊改任務繁重、矛盾突出的嘉興、提籃橋和川北街道舊改基地駐扎，化解矛盾糾紛。截至目前，各調解工作室共接待咨詢6017人次，調解糾紛529件，調解成功307件，調解成功率58%。

為民法律服務團的組合拳效果，能幫助被征收家庭厘清各種法律關系，掃除征收前的障礙。東長治路某號承租人葛某未婚無子嗣，但有兄弟姐妹三人，葛某因中風失去行為能力，也未指定過監護人。舊改征收時三人爭當葛某監護人，還施壓阻止居委會指定。針對這種情況，為民法律服務團設計了糾紛化解途徑。首先由律師與相關單位聯系，確認葛某已失去行為能力。隨后調解員以平時照料葛某的實際情況為依據，引導家庭內部協商約定葛某共同監護人，照料葛某今后生活并相互監督支配使用將得的征收補償款；再調解分配征收補償份額并確認調解協議書效力；之后共同監護人推選一名簽約代理人與征收事務所進行簽約，最終穩妥地處理了該起糾紛，維護了葛某的合法權益并保障了其今后的生活。

三、以人民調解為主體的第三方力量參與舊改矛盾化解的經驗和存在的問題

多年探索證明，以人民調解為主體的獨立第三方積極參與舊區改造具有獨特作用，在突破舊區改造的瓶頸、凝心聚力的“大決戰”中大有可為，尤其是對于舊改家庭內部矛盾及時調動多種法律服務手段全方位介入，采取疏導教育的平和手段和靈活多樣的方式，引導居民依法處分民事權益，既增強公信力，又推動簽約和搬遷。

（一）搭建平臺拓展領域，提高第三方參與程度

搭建介入平臺，成立舊改工作室，承擔矛盾的疏解、緩解和化解作用；搭建合作平臺，加強與舊改基地、征收事務所的溝通聯系，確保第三方力量得到支持和認可；搭建協同平臺，凝集人民調解、律師、公證等第三方力量，發揮一門式、一體化化解效果；搭建共管平臺，改原由司法局直接管理模式為舊改分指揮部與司法局雙重管理，增強工作的協調性。搭建聯席合作平臺，合力解決、集中化解重點疑難矛盾。

不斷拓展第三方調解的受案范圍，從舊改家庭簽約前的糾紛調解逐漸擴展到簽約后搬遷前以及行政裁決前，還逐漸參與到訴訟中的舊改家庭糾紛化解。此外，部分舊改地塊涉及公有住房。原承租人死亡后由于各種原因尚未確定新的承租人，造成征收簽約對象主體不明，現有居住人爭當承租人爭取更多利益，產生了新型的矛盾糾紛。為解決此類問題，第三方還繼續延伸工作觸角參與承租人的確定。至今，共成功調解涉及承租人確定的糾紛55件，還有部分案件為物業公司確定承租人鋪平了道路；成功調解71件已進入行政裁決及司法審查程序擬強制執行的案件，還有67件糾紛涉及到老年人贍養問題，既為舊區改造順利簽約鋪平道路，又實現了案結事了人和。

東長治路某號為陳某一家的私房，登記在陳某（已去世）名下，陳某共有子女4人，陳子甲共有子女5人，其中陳孫乙已逝世，留有2子女。實際出資人為陳子甲，翻建出資人為陳孫丙，該房產共有兩本相互獨立、不同戶主的戶口簿，戶籍在冊人口為陳某、陳子一家人、陳孫丙一家人和陳孫乙的子女共9人。該戶糾紛總體來說為代位繼承中套有代位繼承，產權人背后藏有實際出資人，實際出資人背后藏有實際翻造出資人，四代親屬間錯綜復雜的舊改征收補償分配矛盾，涉及整戶人家近百人，調解前該戶內部協商不成，大打出手。征收事務所被迫啟動強制執行程序。該糾紛被引導至羅奇梅人民調解工作室后，調解員先后多次為該戶不同當事人進行法律、政策講解，按照繼承人、戶籍在冊人、代位繼承人和實際居住、出資人的不同按比例劃分各自所得份額，并對無理取鬧撬鎖要挾者進行了勸告，確保征收按時簽約、交房獎勵費一分不少，征收事務所順利完成簽約并一步到位辦妥交房手續，切實做到了案結事了人和。

（二）完善機制規范流程，提高第三方公信力

一是完善一體化推進機制。虹口區司法局建立舊改工作協調小組，專人分管，全面負責調解、宣傳、法律服務和保障工作，將第三方力量同步納入舊改各階段工作，做到了各環節的有效銜接，形成了一個完整的體系，實現第三方與舊改部門全程對接互動。二是完善工作制度和流程。擬定《虹口區舊區改造基地為民法律服務團工作細則》，根據舊改基地的實際情況，進一步完善人民調解的工作制度，規范調解員的工作程序。三是完善政府購買法律服務制度，加強投入，做好第三方力量的選聘，確保力量充足、公信力強大。四是完善多渠道參與機制。整合各方資源，選派律師中的人大代表、政協委員等等，以社會公信人士的身份擔負起了參與舊改方案聽證、裁決聽證的任務。虹口公證處堅持做好強制執行時的現場公證工作，區法律援助中心堅持派出法律援助律師到一線配合工作，同時司法局直接抽調兩名同志長期借調舊改一線從事具體工作，承擔指導、聯絡、溝通職責。隨著第三方參與的逐步拓展和深入，公信力也逐步增強，案件受理也從初期調解員主動尋找案源到居民群眾主動上門尋求幫助。時任上海市委副書記、市長韓正親往調解工作室慰問人民調解員，虹口區委書記吳清也對人民調解員和法律服務工作者等第三方力量在舊改中的作用給予了充分肯定和贊揚。

（三）整合隊伍夯實基礎，提高第三方服務能力

一是加強人民調解員隊伍建設。以全國模范人民調解員、退休法官、退休檢察官為領軍人物，充實專業舊改調解力量至15人，并為各調解工作室配齊配強文員，確保調解工作有序進行。二是積極指導舊改基地所在街道司法所積極組織社區人民調解力量加入舊改人民調解，落實雙重管理，全力服務舊改。三是遴選優秀法律服務工作者充實第三方參與隊伍，增強第三方服務的法律屬性和依法調解的能力。四是不斷提高現有參與第三方的能力。加強知識能力和技巧培訓，做好政策法規的解讀、調解技巧和方法的提煉總結和傳幫帶，做到以法律為依據和準繩，以調解為渠道，以案結事了人和為目標，合力化解舊改矛盾糾紛。

當前，虹口區第三方參與舊改基地矛盾化解工作正在有序推進中，但仍有一些困難和不足，要對癥下藥予以解決。一是動員第三方參與理念有待增強，運作機制尚需完善；二是相關部門的支撐和協同有待加強，矛盾于第一時間導入第三方平臺的機制和渠道仍需完善；三是第三方的參與、監督和參謀功能尚受到一定的限制，所提供的法律服務質量還需進一步提高；四是人民調解獨立性不夠，自身力量有待于進一步加強和優化；五是對人民調解的政策支持、財政投入和體制保障不足。

四、進一步強化人民調解為主體的第三方作用、全力化解舊改矛盾的思考與建議

以人民調解為主體第三方介入的積極作用，緊扣“民生改善”和“經濟發展”兩大主題，全過程跟蹤、全方位參與，加強與司法、職能部門的聯系與合作，助力舊區改造“大決戰”。

（一）健全參與機制，融入舊改

一要完善協同機制，形成舊改矛盾協同化解格局。確保舊改所在街道、涉及部門、征收事務所和第三方統一步調、統一管理，協同開展各項工作，形成有效的合力，“一條龍”解決房屋征收全過程遇到的各類糾紛，實現程序簡便經濟，方法靈活多樣，結果合法合理。二是完善矛盾的預防機制，形成聯防聯動格局。借力專業律師進行風險評估，為政策制定和執行提供合理性的建議，增強矛盾特別是群體性矛盾可能發生的預見性，減少乃至杜絕產生新的歷史遺留問題。三是完善矛盾排查機制，形成信息共享的工作格局。形成舊改指揮部、征收事務所、街道、為民法律服務團和司法所五位一體的信息溝通網絡。四要完善糾紛及時導向第三方機制，形成矛盾化解良性互動格局。建議舊改基地家庭內部矛盾的調處，全部由第三方平臺來操作，舊改實施單位共同參與。突出矛盾要做好緩解工作，進入行政裁決和司法審查程序的也能調盡調。

（二）強化參與力量，服務舊改

一是配齊配強，擴充功能。做好第三方力量的儲備和遴選工作，根據舊改地塊矛盾糾紛特征配好力量，人民調解員提供調解方法和策略，律師審核及規范調解程序及協議內容，公證員證明動遷各方的相關法律事實及行為，以適應和滿足動遷居民在各方面、各層次、各階段的不同需求。二是全面對接，全程服務。完善舊改矛盾調解縱向到底鏈條，將人民調解、法律宣傳、法律咨詢等服務適度引入征收動遷安置協商、行政裁決、司法審查、司法執行、信訪化解等各工作節點和工作階段，優化征收拆遷實施主體與動遷居民之間的溝通，為協商、行政、司法活動的開展留下足夠的回旋余地，既維護動遷居民的合法權益，又有力促進舊區改造。三是全面推進，優化服務。做到舊改基地開在哪，法律服務就跟進到哪，切實做到為民服務方便到位、配合舊改職責到位。四是全力宣傳，營造環境。以律師和人民調解員為主體，義務提供法律宣傳和咨詢，通過各種媒體多角度多渠道加強舊改新政宣傳，促進征收工作的順利開展。

（三）全力化解矛盾，推進舊改

一是提升法律服務團的自身造血功能，根據需要不斷地充實專業力量參與舊改工作。二是嚴格人民調解工作環節的審核，確保當事人合法權益的維護，實現人民調解政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。三是進一步增強為民法律服務團合力，既有分工、又有整合，增強合作。四是指導法律服務團開創性地開展工作，極力發揮出其所具備的第三方平臺作用。五是加強對人民調解員的培訓力度，增加人民調解的法律含量和技術含量，進一步提高人民調解的質量。