服務型政府建設：公民本位價值導向的政府再造

劉召

（中共南通市委黨校，江蘇南通 226007）

服務型政府建設：公民本位價值導向的政府再造

劉召

（中共南通市委黨校，江蘇南通 226007）

公民本位是政府管理的邏輯起點，同時也是其最終歸宿，堅持公民本位是建設人民滿意的服務型政府的價值指向與根本要求。作為一種價值理念，公民本位很容易被虛化、形式化，為此，需要通過文化、體制、流程以及政策諸環節的制度安排給予保障。

服務型政府；公民本位；政府再造

公民本位與政府本位是兩種性質、內容截然不同的價值傾向。服務型政府與傳統管制型政府的最大區別就在于，前者堅持公民本位而后者奉行政府本位。公民本位是政府管理的邏輯起點，同時也是其最終歸宿，堅持公民本位是建設人民滿意的服務型政府的價值指向與根本要求。必須指出，作為一種價值理念，公民本位絕不應虛化為一種口頭說辭，相反，應當通過文化、體制、流程以及政策等環節的制度安排加以實現。

一、文化：公民本位價值的生成根基

研究任何一個政治體系，不但需要了解這個體系的實際作為，而且還要了解它的基本傾向［1］。作為政府體系框架內含的基本傾向，行政文化是政府價值理念生成的主要根基。所謂服務型行政文化其實就是以公共服務為導向的行政價值傾向。服務型政府的行政文化集中體現為行政理念與行政倫理。“民主行政”與“服務行政”是服務型政府的基本行政理念，同時也構成了服務型政府的兩個基本點。服務型政府從本質上也是法治政府，政府公共服務供給的目標、內容以及職責等都必須在法律制度框架下予以明確界定。服務型政府的責任行政理念，強調官員對公眾負責、行政權對人民主權負責，倡導政府及時、正確地回應公眾與社會需求，高效且公正地提供公共產品與公共服務，要求政府在行使公共服務職責過程之前，向公眾解釋其合理性與合法性，在完成職責后，如出現差錯或損失，應當承擔其政治、法律或是行政上的責任。

服務型政府對行政倫理的要求主要體現在四個層面：其一，個人道德層面，要求公務員在日常公務活動中必須認可公共服務的職業價值，真正把公共行政與公共服務看作為是一種事業，并將這一職業價值內化為個人的行為目標，以此養成自己的服務品格與奉獻精神。其二，行政職業道德層面，要求公務人員在提供公共服務的過程中必須嚴格界定自身角色，正確處理公共利益與個人利益的關系，做到勤勉負責、遵守法紀和維護社會公平正義。其三，行政組織倫理層面，要求政府擺正與人民群眾的關系，制定合理公正的程序規定，自覺接受公眾與社會的監督，積極回應公民的公共服務需求，并以此增進政府與公眾之間的信任關系。其四，公共政策倫理層面，要求政府在制定和執行公共政策的過程中，尤其是在安排對社會利益和稀缺資源進行分配時，必須堅守公共利益至上的價值立場，避免成為個人利益或者部門利益的“尋租”工具。

二、體制：公民本位價值的重要保障

1.優化組織結構

組織結構是組織功能的載體，有什么樣的組織結構，就會輸出什么樣的組織功能。要實現政府職能由管制為主向服務為主轉型，就必須對管制型政府所依賴的官僚制結構進行徹底改革。服務型政府的組織結構具有自己獨特的原則：其一，強調合作。組織內部的合作既是對科層制結構的一種揚棄，也是提高政府服務效能的必然選擇。在公共事務愈來愈復雜的信息社會，嚴格的專業分工和部門劃分在解決實際問題上往往并不湊效。服務型政府強調的組織內部合作，促進了部門之間的信息溝通與資源共享。其二，鼓勵分權。服務型政府的組織分權體現為結構分權和職能分權兩個方面。結構分權主要是指政府內部層級之間的縱向分權與部門之間的橫向分權，它解決的是政府不同層級、不同部門之間的權責界定問題。職能分權是指政府每個層次、每個部門內部自身決策權、執行權與監督權的劃分問題，它解決的是不同職能權力之間的制衡關系問題。其三，倡導精簡便捷。這主要表現在：政府編制科學合理、層級設置精簡明晰，人員配置上堅持人事相宜、人盡其才，基層辦事機構與人員配置得以加強等諸多方面。在地方政府管理實踐中，“政務超市”的興起就是例證。其四，主張扁平化。相比傳統管制型政府的“金字塔”式的組織結構，扁平化的組織形態大大提升了政府各層次、各部門的自組織能力，在很大程度上降低了政府的交易成本，提高了公共服務的效率與水平。

2.界定政府職能

公民本位是服務型政府的本質特征和基本價值追求，因此其職能定位更多傾向于民眾福祉、社會關懷與民主價值。總的看來，服務型政府職能結構調整的趨勢為：控制維護性公共服務，穩定經濟性公共服務，逐步增加社會性公共服務。圍繞行政管理體制創新，服務型政府的職能定位著重于以下四個方面：一是努力創造良好發展環境，制定和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設和制度服務，同時加強市場監管，維護市場機制的正常運轉。二是有效提供優質公共服務與公共產品，以不斷滿足人民群眾對公共產品、公共服務日益增長的需求為著眼點，著力解決公共產品供給短缺、公共服務能力不強等問題，推進城鄉、區域基本公共服務均等化，擴大公共產品和公共服務的覆蓋范圍。三是切實維護社會公平正義，更加注重社會公平和社會管理，強化政府在促進就業、調節收人分配、完善社會保障體系、疏通調處社會矛盾以及突發事件應急管理等社會服務領域方面的職能；四是積極推行科學化的公共治理，樹立新的公共治理理念，倡導以規范的、民主的、法治的行政方式來管理公共事務，逐步完善公共治理機制，建立健全公開、參與、評價和責任制度，綜合運用現代管理方法和科技手段，改進公共治理方式，不斷推進政府管理創新［2］。

3.完善運行機制

首先，服務型政府的運行方式相較于以前任何一種類型的政府來說，都將更加公開和透明。在服務型政府之前的所有類型的政府中，行為公開的方式基本上都屬于“權力型”，即由掌握公共權力的機關決定政務公開的事項、范圍及程度，由此可能導致政府只會把那些有利于政府效率或者政府形象的信息公開，而對那些不利于政府形象或效率的信息則輕易貼上“國家秘密”的標簽而予以保密［3］。服務型政府就是要徹底改變這些異化狀態，把“權力型”政務公開轉化為“權利型”政務公開，即把獲取并知曉政府政務信息視為公民的一項神圣權利，而政府提供政務信息并暢通其知曉渠道則是政府義不容辭的職責。其次，服務型政府應當是一種“起催化作用”的政府，即政府的主要職責在于“掌舵”而不是“劃槳”。掌舵是確定問題的性質與范圍，而劃槳則是直接提供公共服務，政府應當集中精力進行決策和指導，而不是直接提供服務。在服務型政府建設過程中，政府應當有所為有所不為，把自己的職責局限于政策設計、制度供給以及監督指導等“掌舵”職能方面，而把公共物品與公共服務的生產等“劃槳”職能更多交給市場與公民社會。再次，法制化是服務型政府得以持續運行的關鍵。建設服務型政府若沒有法律制度的保障，僅僅停留在組織結構、人員配備等形式層面改革，就不可能帶來政府管理體制的根本創新，也就不可能真正落實公民本位的基本理念。

三、過程：公民本位價值的具體運轉

管制型政府認為，政府是社會治理的唯一權威，公眾與社會僅僅是統治與管理的對象。服務型政府則堅持公民本位與社會本位，倡導社會價值與公共責任，其基本職能就是提供公共服務。當然，決不能因此把管制（或管理）與服務對立起來。眾所周知，即便是管制型政府也要提供公共服務，比如管制型政府也要進行賑災、提供基本的社會福利等。同樣，服務型政府也無法排斥管制或者管理的存在，例如政府需要對自然壟斷產業、食品行業、危險品企業以及環境問題等領域進行管制等。從某種意義上說，管制、管理本身也是一種服務。實際上，兩種類型政府的主要區別并不在于政府是否提供公共服務，而在于其如何提供公共服務。下面，讓我們從兩條服務流程路線圖的對比來闡釋這一差別。

圖1：管制型政府服務流程路線圖

如圖1所示，管制型政府的路線圖起點是政府某項管制目標的存在，對統治型政府來說就是政治統治的目標，而對于經濟建設型政府就是經濟效率，在現實生活中就是各種政治、經濟指標的上傳下達。政府目標的確立是以政府及其官員利益最大化為基本價值導向的；政府為了達成自己的目標，需要對政治、經濟或者社會生活進行管制（當然也包括服務），這就是管制型政府服務流程的第二個步驟。值得注意的是，在此過程中政府是唯一的權威中心，同時也是公共服務供給的唯一主體。第三步驟的發生幾乎和第二步驟同步，管制型政府提供的服務基本上是強制性的，政府本位的服務理念決定公民在此過程中的被動與被支配地位，公民似乎只有接受或者不接受政府提供的服務，除此以外沒有其他選擇的余地。事實上是，在大多數情況下，公民不得不接受這樣的服務，盡管這種服務有時根本就不是他們真正需要的。第四個步驟是服務的評估階段，當然評估的主體依然只能是政府自己，在此階段，往往是上級政府根據各種政治、經濟指標的實現情況（即政績）對下級進行考核，對較好完成上級任務的官員予以嘉獎、晉升，同時對未能實現上級任務的官員批評、懲戒，同樣，公眾的意見或建議基本上不可能影響到政府績效的考核。服務評估結束了，政府會根據各項目標的實現情況對其加以調整，以在下一輪管制或者服務中更好地實現自身利益，這就是管制型政府服務流程的最后一個階段——反饋，而其服務流程也至此結束。

圖2：服務型政府服務流程路線圖

圖2是服務型政府服務流程的路線圖。在圖2中我們可以看到，公共需求成為路線圖的起點，這說明政府服務的緣起來自于公共目標而非政府自身目標，政府公共服務的供給是“要我服務”而非“我要服務”。公共需求的存在需要政府主動感知及時回應，并發揮民智、集思廣益，把公共需要與公共問題上升為政府政策。此后，政府需要繼續保持與公民的雙向互動，并依據政策目標與市場、公民社會通力合作，通過探索多元化的公共物品供給模式，努力向公民提供高質量、均等化的公共物品與公共服務。

通過圖1與圖2的對比，我們可以發現上述兩種類型的政府提供公共服務的流程有兩大不同。首先，主體地位不同。管制型政府的服務流程路線圖從起點到終點，從目標確定到服務供給，再到服務評估，政府都是唯一的主體，政府自身（部門與個人）的利益處于支配性地位，政府意志決定整個服務流程的走向，而公民只扮演順從者的角色。與此相反，服務型政府路線圖從起點到過程再到終點都體現了公共需求與公共利益，公民意志決定政府服務流程的走向，公民是公共政策的順從者更是公共政策的參與者。在多元治理的語境下，政府不再是唯一的權威中心，家庭、市場、公民社會都有可能成為公共服務供給的來源。其次，運行機制不同。從管制型政府服務流程的路線圖來看，政府掌握支配著著公共權力，成為“除此一家，別無分店”的壟斷者，要不要提供服務、提供什么樣的服務、怎樣提供服務，都由政府說了算。因此，我們說管制型政府的服務流程是一種有來無回的“單向驅動”。反觀服務型政府，無論是公共需求的提出及其回應，服務供給過程中的協商與談判，還是服務結果的評估與反饋，政府都不能強制性提供服務，不能把自己的意志強加于服務對象。隨著公民社會的興起，私人部門、慈善組織、非政府組織、社區組織、專業協會以及公民個人都成為公共管理的主體，與政府享有對等的地位，它們相互影響、相互協調又相互制衡，共同促進公共服務與公共產品的實現。

四、政策：公民本位價值的結果體現

在政策輸入環節，政府解決的是把何種議題上升為政府政策的問題。政府必須能夠及時回應公民需求，傾聽民眾意見與建議，才能及時發現和界定政策問題，這是政府制定公共政策的前提。在這一過程中，公眾的意志而非某些利益集團的意志成為政府政策問題來源的決定性因素，政府應當通過民主評議、民意測驗、政策聽證等制度化手段，盡力保持與公眾、社會之間的信息溝通與雙向互動。在政策轉換環節，政府要解決的是如何使公共議題上升為政府政策的問題。在這一環節，智囊機構、媒體、利益集團、公眾等仍然會利用自己的資源向政府表達利益訴求，希望符合自己利益的政策盡快出臺，而不符合自己利益要求的政策流產。在各種力量的角力過程中，政府必須超脫于各種利益集團，把公共利益與社會需求放在首位，更多關注缺少資源稟賦、話語權薄弱的社會弱勢群體，把能夠促進公平正義、實現最大多數公民的利益的公共議題上升為政府政策并合法化。

在政策輸出環節，政府要解決的是如何執行貫徹好已出臺政策的問題。好的政策依賴于好的執行機制，政府政策的有效執行程度，是政府服務能力實現與否的前提保障。在此環節，政府相關部門是政府政策當仁不讓的執行主體，政府及其官員仍然要牢記為公民服務的根本宗旨，使符合民意的政策真正得以落實。為此，政府及其官員應提高自身能力與道德修養，堅決防止政策執行中的政策敷衍、政策抵制、政策變形、政策扭曲等異化執行行為。另一方面，政府政策執行方式、執行過程以及執行結果等都需要公民的全程監督。公民對符合自己意愿與利益的政策執行予以積極的配合，可以減少政府政策執行的阻力，實現政策預期價值與公民自權益的最大化。

在政策評估上，服務型政府始終堅持把價值理性作為主要的衡量標準。一項政府政策是否取得了預期成效、在多大程度上取得成效，不同類型的政府對此有不同的回答。統治型政府理論認為是服從，而經濟建設型政府則認為是效率。然而，無論是服從還是效率標準，從根本上說都是工具理性，其目的在于以追求政府政策的最大功效。我們不反對把工具理性作為政策評估的標準，但僅有工具理性顯然是不夠的。從公共行政學的發展歷程來看也是如此。行為主義時期對公共政策的評估主要從技術與事實層面，主張用實證的技術來考察公共政策過程，特別強調行為與結果、成本與政策之間的對比。但是到了后行為主義時期，隨著政治哲學的復興，公共政策的價值理性如社會公平正義、公眾回應性、社會關懷等得到前所未有的強調。我們認為，服務型政府的政策評估應給予價值理性標準更多強調，因為：服務型政府是一個以公民本位、社會本位為價值追求的政府形態，不是服從政府官員的意志而是服從公民的意志；服務型政府是一個充滿社會關懷與民生關切的政府形態，不能僅僅強調經濟發展與經濟效益，還要更加強調自由、平等、正義、參與、合作以及發展等社會價值和人文理念。

此外，對于政府政策由誰來評估、向誰負責等問題的回答，也是服務型政府區別于其他類型政府的一個重要標志。統治性政府和經濟建設型政府幾乎都強調由政府自己來評估自己，由上級來評估下級，因此政策執行主體只需對上級政府（領導）負責，不去或者很少關注公眾的意見與建議。與此相反，服務型政府強調的是公民本位、對下負責，因此其政策評估不是政府自說自話，而是由公民作為評估主體對政府政策加以評判。公眾的滿意度是評估服務型政府績效的一項主要參數。公眾滿意了，說明公眾的公共需求得到了滿足、利益得到了實現，公眾不滿意，說明公眾的利益與要求沒有或者沒能完全得到滿足，公眾也會因此繼續向政府表達自己的需要，直到其利益與要求得以實現。●

［1］（美）加布里埃爾·A．阿爾蒙德，小G．賓厄姆·鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策［M］.北京：東方出版社，2007.14.

［2］魏禮群．建立和完善中國特色社會主義行政管理體制［J］.國家行政學院學報，2009，（1）:35．

［3］井敏．論服務型政府的特征［J］.湖北行政學院學報，2006，（3）:63．

D630.1

A

1009-6566（2014）01-0037-04

本文為全國行政學院科研合作課題“服務型政府民本價值及其制度安排研究”（13HZKT117）的階段性研究成果。

2013-09-29

劉召（1977—），男，安徽靈璧人，中共南通市委黨校副教授，管理學博士，主要從事公共管理與社會政策研究。