西部大開發公共服務供給路徑重塑

胡俊生，馮海芬

（延安大學公共管理研究所，陜西延安 716000）

西部大開發公共服務供給路徑重塑

胡俊生，馮海芬

（延安大學公共管理研究所，陜西延安 716000）

提高基本公共服務水平是西部大開發的重點，也是我國服務型政府的重要功能。本文對西部大開發中公共服務的供給情況進行了系統評價。分析發現，盡管西部大開發戰略使西部地區的公共服務狀況有了很大改善，但政策主導、碎片化服務、城鄉失衡、供給主體單一、軟硬公共服務不協調等一系列問題，使西部大開發面臨諸多挑戰。文章提出了重塑西部大開發中公共服務的供給路徑，以加速實現西部大開發戰略由挑戰向機遇的轉變。

西部大開發；公共服務；供給；路徑

西部大開發戰略自1999年實施以來，西部地區經濟社會得到了迅速發展，公共服務水平不斷提高，可謂初戰告捷。但是，西部地區公共服務供給問題日益凸顯，西部地區“造血功能”不足，政策主導供給、碎片化服務、城鄉失衡等問題，成為西部經濟社會可持續發展的障礙。重塑西部大開發公共服務的實現路徑，提升公共服務水平，成為西部經濟社會發展的重大現實問題。

一、新時期公共服務的目標指向及現實意義

公共服務從其屬性來講，即是用于滿足人們的公共需求，具有公共性的服務。它的內容廣泛，大體上分為有形公共服務和無形公共服務，如農田水利建設、社會補助、專業技術推廣等都屬于有形公共服務，無形公共服務涉及的是對有形公共服務的分配、維護、運營以及在此過程中的人力資源配置等服務。在此意義上，兩種公共服務又被稱為硬公共服務和軟公共服務。從人們的需求層次出發，公共服務可劃分為不同層次：基本公共服務和高層公共服務。基本公共服務，“主要指一定社會經濟條件下涵蓋全體社會公眾，并滿足全體社會公眾對最低公共資源需求的公共服務。”［1］高層公共服務則是在于滿足全體社會公眾對更高層次公共資源需求的服務。從目前社會公眾的需求來看，人們對公共服務的共同需求主要集中在基礎設施、基本醫療衛生、義務教育、社會保障、公共安全、就業服務等基礎性服務方面，這些服務是我國政府當前基本公共服務的內容，也是本文研究的對象。保障基本公共服務的順利供給是滿足一個社會人們生存和發展的基本條件。

近年來，隨著西部大開發的推進，西部地區的公共服務水平有了極大提高，但是公共服務實現中問題不斷凸顯，要求公共服務被賦予新的目標指向。總的來說，新時期西部大開發公共服務應包含四方面的目標指向：一是公平與效率兼顧的公共服務。回顧我國十多年西部大開發中公共服務的發展狀況，可以發現公共服務存在著公平與效率失衡的現象，表現為城鄉、區域和群體間公共服務的非均等化和公共服務的投入與產出不成正比。新時期的公共服務應該公平與效率兼顧，公共服務的目標指向既在于實現城鄉、區域和群體間的等化，又在于提高公共服務的社會效益。二是以人為本的公共服務。提升和完善公共服務的最終目標在于提升人的生活質量和生活水平。滿足人們對公共教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等方面的服務需求，是服務型政府以人為本理念的基本要求和奮斗目標。然而在實踐中，一些地方政府受急功近利、爭創“政績”等不科學觀念的影響，在公共服務供給中出現損害群眾利益的行為，如強拆強建、破壞環境等。新時期的公共服務要特別強調以人為本的理念，要尊重民意，以切實改善和提高人民的生活質量為出發點和落腳點。三是生態和諧的公共服務。工業化和城市化成為西部地區經濟增長的兩大引擎，二者的過快發展給這一地區的生態環境造成了嚴重破壞。在公共服務的完善過程中，特別是一些地區基礎設施的建設加重了當地的生態環境負擔，不合理的規劃建設、后續環保的缺乏，使得西部地區“江河源頭”和“生態屏障”的地位受到挑戰。新一輪西部大開發中公共服務應當是生態和諧、人與自然和諧發展。四是可持續的公共服務。經過十多年的努力，西部地區的公共服務取得了長足的進步，但是公共服務的衡量指標不能僅僅停留在路修了多少，房屋建成多少上，更要在這些已建成的公共服務設施的可持續發展上。公共服務的可持續性成為影響未來公共服務質量的重要因素。

重塑公共服務供給路徑，對西部大開發戰略的實施具有重要的現實意義。首先，有利于服務型政府的建設。建設服務型政府是現代公共管理理論的核心，提供公共產品和服務成為政府職能的優勢。重塑西部大開發公共服務和公共產品的高效、公平供給路徑，是彰顯政府優勢職能的契機，有利于公共服務型政府形象的樹立。其次，能加強西部地區的民族團結。由于歷史和現實發展原因，西部地區的發展水平明顯滯后于東、中部地區，西部地區面臨著地區發展失衡的社會問題。同時，西部地區內少數民族地區、農牧區也面臨著發展供需失衡等問題，隨著社會轉型期矛盾的增多，這些問題進一步惡化。西部大開發公共服務供給路徑的完善，對緩解地區發展失衡作用甚大，特別是加強少數民族地區、農牧區的公共教育、醫療衛生、社會保障等公共服務的供給，能迅速提升人們的思想認識水平和生活水平，有利于地區的穩定和團結。第三，有利于改善民生。隨著西部大開發戰略的快速推進，西部地區環境污染、貧富差距拉大等社會公共問題日益凸顯，嚴重影響著民眾的生活質量。建立和完善西部地區公共服務供給路徑，提升公共服務水平，有利于解決西部社會公共問題，改善西部地區的民生。

二、西部大開發公共服務供給面臨的挑戰

西部大開發為西部地區經濟社會發展注入了活力，社會經濟的發展又為西部地區公共服務水平的提升提供了物質保障。西部地區交通運輸、醫療衛生等公共服務發展迅速，1999年底，西部地區公路通車總里程只有53.3萬公里，其中高速公路2529公里，鐵路營業里程2.13萬公里，到2009年底，已分別達到了147.7萬公里、1.86萬公里和3.27萬公里；2008年西部地區衛生機構床位總數達108萬張，衛生機構人員數達150萬人，分別比1999年增長32.1%、6.4%，人們的生活水平有了顯著提高。在取得成就的同時，也應當看到西部地區公共服務的實現中仍存在諸多問題，對這些問題的探究，對新一輪西部大開發公共服務的供給有重要意義。

（一）政策主導供給

西部大開發政策主導的公共服務供給模式，直接作用于西部地區公共服務的財政投入。強大的財力支持極大地改善當地的投資環境。但是，政策主導供給，“會使西部多數省區陷入投資拉動型經濟模式”，一旦資金投入不到位，公共服務建設就會面臨諸多困難，這種發展模式不利于西部自身的發展，“對西部地區內生增長機制的形成和自我發展能力的培育造成了嚴重制約。”［2］隨著國內外經濟環境和社會環境的日益變化，針對西部地區的傾斜政策的紅利將會逐漸消失，西部地區面臨的競爭會越來越強。而西部地區自身基礎薄弱及內生增長機制培育不足，將會導致西部地區在新時期難以取得公共服務建設的重大突破。分析往年對西部大開發的財政投入，可以發現財政投入主要集中在經濟建設上，然后是公共行政和社會事業上。公共財政的一項重要職責就是解決社會問題，更多的應該分配到社會領域，而非生產領域，生產領域投入中起主要作用的應該是企業，而非政府。這種不合理的投資結構，可能會引起公共財政資源的浪費和政府財政負擔加重。

（二）碎片化供給

從地理概念出發，西部大開發中“西部”包括西北的新疆、青海、甘肅、陜西、內蒙古、寧夏6個省（區），西南的云南、貴州、四川、西藏、廣西、重慶6個省（自治區、直轄市）。作為一個新的經濟增長極，要求西部地區從整體出發。相互協調、共同促進，在公共服務供給方面也是如此。然而在實踐中，西部12省（區、市）在公共服務供給中顯示出了極大的不平衡性，碎片化服務供給特征明顯（見表1）。

表1 西部12省（區、市）部分公共服務供給情況對比表（單位：億元）（2010年）

圖1 青海和廣西人均基本公共服務支出對比圖（單位：元）（2010年）

由表1可以看出，西部12省（區、市）在公共服務供給中雖然都投入較多，但各地方間公共服務投入差距大。以2010年西部地區人均基本公共服務支出差距最大的青海（最高）和廣西（最低）為例，在人均社會保障和就業支出一項上，二者相差7倍多（見圖1）。造成這一現象的原因不僅在于地方間客觀發展狀況不同，更在于地方間市場分割、各自為政和地方利益博弈等主觀因素。奧爾森的“集體行動邏輯”指出，由于在一個集團范圍內的集團收益具有公共性，也就是不管集團成員是否為之付出了成本，他都能共同且均等地分享它，那么理性的追求私人利益的個體不會采取行動以實現他們共同的或集團利益［3］。利益追求造成整個西部的公共服務供給體系中碎片化凸顯，導致公共服務高成本、低效率、地區間不平衡的困境，嚴重制約著西部地區民生的發展，有必要對其進行改革。

（三）城鄉供給失衡

受我國長期的城鄉二元結構的影響，城鄉間存在兩個相互獨立運行的經濟子系統，經濟結構呈現出二元性。得益于西部大開發，西部農村地區的公共服務總投入呈逐年上升趨勢，西部農村的教育水平、醫療衛生水平、社會保障能力等取得了較大進步。但是，西部地區公共服務供給中存在著城鄉失衡的狀況。以陜西省為例，在固定資產投資項目上，城鄉人均相差約24倍（見表2）。

中國是世界上崩塌災害最為嚴重的地區之一[1]，特別是自20世紀80年代以來，隨著我國工程建設的高速發展，崩塌災害在我國呈逐年加重趨勢。崩塌在我國的各個區域基本上均有分布，但主要集中分布在地形變化大、地質構造作用強烈的地區，尤其是以環青藏高原第一階梯的四川、云南、貴州、重慶、甘肅、青海等省最為嚴重，給人民群眾的生命財產造成了極大損失，嚴重影響鐵路、公路、水電站等基礎設施的安全。

表2 陜西省城鄉全社會固定資產投資（2010年）

這種公共服務城鄉失衡狀況不僅表現在單個行政區內，還表現在整個西部地區（見表3）。由表可知，西部這些地方在衛生服務上均顯示出了城鄉有別的特點，西藏地區城鄉每千人口衛生技術人員差距達到4.94倍。城鄉公共服務供給失衡與我國建設人人享有、覆蓋面廣、均等化的基本公共服務目標不符，亟待創新。

表3 西部部分地區城鄉每千人口衛生技術人員對比表（2010年）

（四）供給主體單一

西部大開發戰略是由政府牽頭的社會發展運動，在公共服務供給中政府是主要負責人，政府對公共服務的供給很大程度上是通過投入資金實現的。縱向投資是西部公共服務資金投入的主要特點。隨著公共服務在西部大開發戰略中地位的提升，政府對公共服務的投入呈加大趨勢。分析往年對西部的總體投資，可以發現政府是西部大開發資金投入的的主體，如陜西省2010年水利建設總投資為1180943萬元，其中政府投資為1042315萬元，占投資總額的88.3%，民間投資為13827萬元，占11.7%。一個社會的健康、有序發展離不開來自政府、企業和社會的共同力量，在公共服務供給中三方缺一不可。西部地區的公共服務供給中有必要引入和強化其他主體及其地位。

（五）軟、硬公共服務可能斷裂

公共服務供給不僅包括硬件公共服務，還包括軟件公共服務。完整的公共服務供給體系是“軟”、“硬”公共服務相互配合，相互協調共同形成的。從“硬”公共服務來看，修幾座高樓，建數條公路，綠化多畝土地并不是一件難事。問題在于硬公共服務該如何實現有效運轉和可持續發揮效能。現階段西部地區公共服務在分配、維護、運行、人力資源配置等方面均存在問題，如果問題得不到解決，將會造成軟、硬公共服務的斷裂。西部地區公共服務的質量、能力等將經受運行中的考驗。

三、西部大開發公共服務供給的路徑探索

（一）培育西部地區自身“造血”功能

我國西部地區地理環境惡劣，是“老、少、邊、窮”的集中地，社會發展遲緩、生態環境脆弱，同時，也是我國促進社會整體發展、保持生態安全、維護社會穩定的最關鍵地區。新一輪西部大開發需要更持續、更特殊的政策投入。政策投入首先要求對西部地區公共服務的建設和完善加大投資力度，調整西部地區公共服務建設的配套稅費政策收入。其次，公共服務投入政策要明確重點。由于西部地區地域遼闊，各地方間發展水平不同，資源稟賦各異，發展方式有別，其公共服務供給也存在較大差異，因此，西部大開發公共服務投入政策需要考慮各地實際情況，因地制宜，分類指導，同時要保證政策執行力。第三，西部大開發公共服務投入政策重在引導。新公共管理理論認為，政府的角色更多應是掌舵而非劃槳。但是傳統的“全能型”政府的效應一直影響著西部大開發的整體運作。在新一輪西部大開發中，政府的政策投入要重在引導，促進外部投入向西部地區內部資源互補、技術創新、人才培養等方面轉移，培育西部地區的內生增長能力，通過外生增長提高西部內部“造血”功能。

（二）加強跨界合作

西部地區要實現公共服務與中、東部的平衡，突破“碎片化”困境，必須凝聚成一個整體，加強區域內公共服務的合作。近年來，西部12省（區、市）在跨界污染治理、打擊犯罪、基礎設施建設、人才交流等公共服務合作中取得了一定成績，但受傳統行政壁壘的影響，區域內各地方政府從自身利益出發，各自為政，難以形成統一運作的公共服務供給體系，這些合作只停留在個別領域，導致區域公共服務供給碎片化。進行西部地區公共服務供給的跨界合作，有利于西部地區內各地方政府生產要素流動和資源的互通有無，形成系統協調的公共服務供給體系。加強跨界合作，首先要建立西部地區公共服務的組織協調機制。西部各地方政府是以地域空間為基礎集合而成的，基于自身利益追求，在公共服務的共同供給中極易產生矛盾和摩擦。建立一個跨界合作協調機構，有助于充分反映各方利益，有效調節各方利益追求，保障跨界合作的順利開展。其次，建立有效的利益分享與補償機制。在追求區域共同利益中，有些地方政府可能要改變原來的收益格局，甚至在某些方面的利益受損，由此導致矛盾和摩擦。建立有效的利益分享與補償機制，有利于兼顧和平衡各方利益，促進區域內要素流動，減少合作矛盾。進行跨界合作不僅包括以上西部地區內各地方政府間的合作，也包括東、中、西部地區的跨界合作，在公共服務供給中，東、中部要幫助西部，加大對西部的投入。

（三）促進城鄉均等化

完善覆蓋城鄉、可持續的公共服務體系，推進基本公共服務均等化是我國改革發展面對的重大問題。隨著西部地區經濟社會發展水平的提高，西部地區城鄉基本公共服務的范圍不斷擴大，種類不斷齊全，質量持續提高。但從總體上看，當地基本公共服務的非均等化問題突出，城鄉公共服務的差距是其最集中的表現。實現城鄉公共服務均等化成為西部大開發公共服務建設的重點和難點。西部地區在基本公共服務供給中，要從根本上打破城鄉二元結構，建立統一、公平的公共服務供給制度，重在消除對農民不公平的制度障礙和政策限制；建立健全西部農村公共服務的投入和支出機制，要有利于優化基層公共資源配置；要拓寬和完善農村公共服務的供給渠道，吸引和鼓勵外資企業、民間資本、民營企業自愿加入到農村公共服務的生產和供應體系中來，特別是對少數民族地區、農牧區農村公共服務項目進行實施和管理，從而達到高質、高效、低成本、公平的農村公共服務供給效果。

（四）倡導協同供給

提供公共服務是政府的主要職能之一，傳統上“我國的公共服務是由政府及政府掌握的國有或集體企業來生產和供應的”［4］，這種大包大攬式的供給方式隨著人們對公共服務的數量和質量要求的提高，使政府難以獨自擔當公共服務生產與供應集一體的角色。并且，政府壟斷公共服務供給，存在著因缺少競爭機制而產生公共服務供給效率和質量低等問題，還可能造成公共服務投入主體單一和政府的財政負擔。尋求一條“花錢少辦事多”的路徑，成為西部大開發公共服務供給的當務之急。這就要求公共服務供給方式由一元化向多元化轉變。多元化的公共服務供給主體大體上包括政府組織、企業組織和社會組織。企業組織和社會組織在參與公共服務供給時有自己的優勢。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出：“當任務是經濟性質的，或者是屬于投資導向的時候，私營部門比公共部門或第三部門有效得多，因為有利可圖會吸引投資者并驅使私營公司去模仿它們的成功的競爭者”［5］，企業組織的參與能促使公共服務供給成本降低、效率提高。而社會組織是以公共利益為宗旨的，在公共服務供給中更注重公平、效益觀念，有利于公共服務均等化的實現。由此，對西部大開發中公共服務供給的啟示是應倡導政府、企業和社會協同供給，以實現公共服務的高效、高質、均等化。但是協同供給并不是政府將供給事宜全部讓渡給企業或社會，應當是有選擇的，特別是政府對公共服務供給的數量和質量的監督功能不能轉讓。

（五）完善評估指標體系

評估指標體系是公共服務績效評估機制中的重要內容。投入和產出作為最普遍評估指標，能夠從共時角度較好地對公共服務效益的高低進行評價，但單純依靠這一指標并不足以完成對西部地區公共服務的績效評估，更需要立足長遠，堅持共時性與歷時性相結合，建立專門性的、與西部地區公共服務相適宜的公共服務評估指標體系。筆者認為其中重要的一條就是將軟、硬公共服務的協調配合納入考評范圍，在注重對公共服務硬件設施評估的同時，應當加強對西部地區公共服務在分配、維護、運行、人力資源配置等“軟件”方面的評估。●

［1］張賢明，高光輝.公正、共享與尊嚴:基本公共服務均等化的價值定位［J］.吉林大學社會科學學報，2012，（4）.

［2］趙曦，嚴紅，成卓.深入推進西部大開發戰略的制度與機制設計［J］.天府論壇，2012，（2）.

［3］（美）曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.上海：上海人民出版社，1995.2.

［4］易承志.政府向社會組織購買服務相關問題研究——基于組織功能比較優勢的視角·以上海市為例［J］.太平洋學報，2012，（1）.

［5］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.327.

D63-3

A

1009-6566（2013）01-0041-05

2013-08-27

胡俊生（1959—），男，陜西榆林人，延安大學公共管理研究所教授，博士，研究方向為公共政策與教育管理。馮海芬（1987—），女，陜西橫山人，延安大學公共管理研究所碩士研究生，研究方向為公共政策與教育管理。