論公共組織戰略管理的價值建構

路 坦

(南京師范大學 公共管理學院 江蘇 南京)

一、戰略管理與公共行政學價值取向的演變

“戰略”一詞來源于軍事領域，軍事戰略是軍事問題的一個關鍵研究領域，古今中外的軍事家都非常重視戰略研究，中國古代軍事家孫子所著的《孫子兵法》以及德國軍事家克勞塞維茨所著的《戰爭論》都蘊涵了豐富的軍事戰略思想。第二次世界大戰后，“戰略”被引入工商管理領域，并成為了管理學中一個新的研究領域。20世紀60年代興起的戰略規劃是戰略管理的先導，明茨伯格在《戰略規劃的衰落與興起》一文中提到，戰略規劃興起于60年代中期，到了80年代戰略管理取代了戰略規劃。戰略管理的興起表明組織的關注點從過去單純地關注內部管理機制轉為關注戰略和商業政策。隨著私人部門引入戰略規劃和戰略管理，公共部門也隨之引入戰略管理。歐文休斯在《公共管理與行政》一書中指出，從20世紀60年代開始，公共部門開始借鑒私人部門的長期計劃。戰略計劃在公共部門的運用是在20世紀80年代，它落后于私人部門十幾年;而戰略管理的引入卻是在20世紀80年代后期，只比私人部門晚幾年。公共部門的戰略管理成為了公共管理一個重要的研究領域。

公共組織的戰略管理是公共行政學的一個研究分支，要深入研究公共組織戰略管理的價值取向，筆者認為應首先了解公共行政學的價值取向，而公共組織的戰略管理應當和公共行政學的價值取向相吻合。

公共行政學發展歷經百年，伴隨著公共行政學關于效率和價值的爭論從未間斷，可以說公共行政學的發展史就如同一個鐘擺，在鐘擺的兩側分別是效率和價值，鐘擺時而偏向于效率，時而偏向于價值，對效率和價值的不同抉擇形成了不同的兩種研究范式。可以將公共行政的發展史分為六個時期，產生和創立時期、正統時期、批判時期、新公共行政時期、新公共管理時期、創新與探索時期，在不同的時期對效率和價值有著不同的認識。第一，產生與創立時期。威爾遜最大的貢獻在于提出了行政——政治二分法，使得公共行政學成為了一個獨立的學科，從此公共行政學成為了一個獨立的研究領域，同時威爾遜并未割裂政治與行政，認為政治與行政是二分并相互聯系的。古德諾對政治和行政的二分法進一步做出了闡釋，他認為政治是政策的制定，而行政是政策的執行。同時他也提出了政治與行政相互協調的觀點。在行政學初創的年代，雖然強調政治與行政的二分，但這是為了將行政學變為一個獨立的研究領域，使之成為一個獨立的學科，而并非割裂政治與行政，不強調效率與價值孰輕孰重，反而更加強調政治與行政的相互協調，可見這一時期效率與價值并未出現明顯的爭論。第二，正統時期。這一時期繼承了早期的公共行政的理念，并認為經濟和效率是公共行政的基本原則。馬克斯·韋伯和泰勒的理論是這一時期理論的基礎，“官僚制”和“科學管理”強調組織的合理分工、層級節制、規則和程序、節約和高效，實際上是重視公共行政的效率取向，將組織的效率視為組織變革的核心要素，在此之后懷特、古力克等人也秉持效率至上的觀點。可以看出在公共行政的正統時期，公共行政的價值取向更加偏重于效率。第三，批判時期。這一時期最為重要的事件是西蒙和沃爾多的論戰，爭論的焦點是公共行政學效率和公共性價值取向，這是公共行政學兩種不同研究路徑的爭論。西蒙主張以技術理性為特征的邏輯實證主義，而沃爾多主張循以自由民主為特質的價值主義，這兩種不同的主張從一定意義上來看就是效率與價值的爭論，西蒙的行為主義更加注重效率因素，而沃爾多的主張更加強調公共性價值。這一時期的理論表現為兩種價值取向的爭論，而這一時期行為主義大行其道，在其他許多學科都興起了一股行為主義的浪潮，主張摒棄價值因素，所以從全局來看，效率的取向在這一時期占據優勢地位。第四，新公共行政時期。這一時期價值選擇更為側重公共性的價值。以弗雷德里克森為代表的“新公共行政”學派對傳統效率至上的原則進行了批判，認為公共行政應當更加重視價值的因素，撼動了傳統政治——行政二分的觀點。新公共行政更為重視價值取向。第五，新公共管理時期。20世紀80年代，新公共管理在全球興起，這不只是一種思潮，而是各國改革政府的運動，這一時期各國主張以私人部門的管理方法改革政府，提升政府效率，這一時期的取向以效率取向為主。第六，創新與探索時期。這一時期的價值選擇力圖超越效率與價值之爭。登哈特夫婦提出了“新公共服務”理論，這一理論充分重視民主、公民權，它既可以替代傳統的公共行政管理模式，又可以替代目前占主導地位的管理主義公共行政模式。雖然說價值和效率相比是一個隱形的因素，但是他們在公共行政的百年發展歷程中扮演著重要的角色。

在公共組織戰略管理領域，對于戰略管理應當如何進行的問題不同的學者有著不同的看法，納特和巴可夫在《公共和第三部門組織的戰略管理》一書中對戰略管理進行了詳盡的論述，該書首先論述了公共和第三部門戰略管理的重要性以及公共和第三部門組織對戰略管理的特殊要求，然后該書的第二篇對戰略管理的內容進行了分析，該書第三篇指出戰略管理應當包括六個階段:歷史背景、形勢評估、問題議程、備選戰略、可行性評估和戰略實施。第四篇是“技術篇”，討論戰略管理過程中所需要的各種方法和技術。最后該書進行了案例分析和展望。我國學者陳振明認為可以將公共部門戰略管理過程劃分為戰略規劃、戰略實施和戰略評價三個階段。這些觀點對公共部門的戰略管理提出很多有益的見解，對公共部門的戰略管理有著很強的指導意義，但是這些觀點更多地強調戰略管理效率方面的問題，而對戰略管理的思維起點、戰略管理的價值問題關注較少。

二、公共組織戰略管理的價值建構

公共行政歷經百年的發展，其價值取向猶如鐘擺一般在效率與公共性價值之間擺動，對效率和價值的關注經歷了一個此消彼長的過程，而在公共部門的戰略管理領域，關注點更多地停留在戰略管理的步驟、內容等方面，著重于效率相關的問題，對于公共部門戰略管理的價值問題關注較少。馬克·穆爾在《創造公共價值:政府中的戰略管理》一書中關注了公共價值的問題，穆爾認為，管理者應該尋求“創造公共價值”。因為“公共價值”是一個抽象的概念，所以隨后他說明管理者應如何辨明所領導的機構的公共價值。筆者認為，價值的問題是公共部門戰略管理的一個重要方面，政府存在的目的純粹是為了公共利益，價值是政府進行戰略管理的邏輯起點，換言之，政府進行戰略管理的目的是更好地進行資源的權威性分配和提供公共服務，這是公共部門的戰略管理與私人部門的戰略管理的本質不同，所以公共部門的戰略管理應當重視價值取向的問題，而當今公共部門的戰略管理普遍忽視價值問題，下面我們就一一說明公共部門戰略管理所應具備的價值。

(一)公共性

政府管理的核心目標是為社會創造公共價值，公共價值是政府管理的核心。政府存在是出于純粹的公共性目的，政府要對社會資源進行權威性的分配以及提供公共服務，那么戰略管理作為公共部門管理的一個重要組成部分，也應當毋庸置疑地創造公共價值，具備公共性。公共行政學關于效率與公共性價值的爭論由來已久，公共部門的價值導向也歷經變革，自20世紀80年代以來，新公共管理運動興起，主張以私人部門的管理方法來改革政府，部分公共服務外包，在政府內部實施績效管理等私人部門的管理手段，政府的效率得到了很大提升。新公共管理運動在一定程度上忽視了公共性價值，公共組織并非私人組織，私人組織的目的在于盈利，而公共組織是為公共利益而存在，二者有很大的不同，單純的以私人部門的管理手段來改革公共組織，雖然能起到提升公共組織效率的作用，但不利于體現公共組織的公共性價值。

首先，在戰略管理的規劃上應當凸顯公共性價值，凸顯公共部門為公共利益而存在的實質。戰略規劃應當明確公共目標，明確戰略管理應實現哪些公共利益，進而進行規劃。在公共組織戰略管理的規劃階段，公共部門戰略管理的實施者應當首先進行心靈的革命，在戰略管理過程實施之前就應當對自身的價值觀念進行變革，公共組織應當變革組織文化，從原來的統治性公共組織的觀念轉變為服務性公共組織的觀念，打破原有的價值理念，塑造新的價值理念，對組織的原有成員進行價值教育，解凍原有固化的傳統組織文化，進而再凍結成為新的服務性的組織文化。對于新進入組織的新成員而言，組織強文化對其社會化的作用是十分明顯的，在強文化的作用下，新成員自然會融入組織文化。公共組織服務性文化會對戰略管理的價值起到重要作用，組織成員會將這種服務性的理念融入到戰略管理規劃之中，成員在進行戰略管理的規劃過程中自然而然地會將公共性價值考慮在內，從而使得戰略管理規劃體現出公共性價值。

其次，在戰略管理的實施階段應當關注公共性價值，應按照規劃的內容去實現戰略管理，在實施過程中遇到與公共性價值相沖突的問題應當及時反饋，最大程度上顧及公共性，而非重視效率。戰略管理的實施階段是戰略管理從理念到現實的落實過程，戰略管理實施的成敗關系到戰略管理的成敗，戰略管理的實施階段并非是單純地實施，在實施中同樣有戰略管理規劃的問題，同樣有著對戰略進行微調的問題，甚至是對戰略本身的否定。在戰略管理的實施過程中，無論是私人部門還是公共組織，一定會遇到戰略管理實施難點，一定會遇到一些意外情況，發生一些與原有戰略規劃不相符的情況，在這種情況下就面臨一個戰略管理實施過程中的調整問題，這種調整貫穿于戰略管理實施的始終，戰略管理實施過程的調整實質上是戰略管理的再規劃。這種調整必然牽扯到是重視戰略實施的效率還是重視戰略實施的公共性價值的問題，只有在戰略實施的階段貫穿公共性價值和服務性政府的理念，給戰略管理的實施者在再規劃中樹立一個價值準繩，讓再規劃過程時刻體現公共性和服務性才能達成戰略管理規劃的實施效果，使得戰略管理的實施不違背規劃的初衷。

最后，在戰略管理的評估上也應當重視對戰略規劃和實施過程中的公共性，對戰略管理的實施進行系統的評價。戰略管理的評估階段是戰略管理的終結階段，戰略管理的評估階段是一個常常被忽視的階段，而這一階段同樣是一個有著重大意義的階段。戰略管理的評估對下一階段的戰略管理有著重大的導向作用，對本階段戰略管理進行評估，所得的經驗和教訓會為下一階段的戰略管理提供標尺，影響下一階段的規劃制定和行為選擇。評估問題的關鍵在于評估標準的科學性和評估過程的科學性，毋庸置疑，公共性價值應當作為評估標準的重要指標，通過具體的量化指標使公共性價值指標具體化數字化，使之具有可操作性;評估過程是否科學在于評估人員是否具備評估的客觀立場，評估的目的在于未來更好地進行戰略管理活動，而非對此次活動進行批判，評估的目的歸根結底在于展現公共性價值和構建服務性政府，所以只有評估者樹立正確的公共性理念，才能保證評估過程的科學嚴謹。

(二)可持續發展

戰略管理是未來導向性的管理，對于私人部門和公共部門而言都是一樣的，它一方面關注當前的利益及發展，另一方面關注長遠利益與可持續發展。在當今社會中，存續與發展、公平與正義、民主與自由等價值理念是人類的共識，公共部門應當平衡當前需要和長遠利益而做出全局謀劃，以實現人類社會的可持續發展。當今世界雖然已經進入了全球化時代，科技和經濟的發展已經超越了人類歷史上任何一個階段，當今的繁榮前所未有，而當今的危機同樣不能忽視，人類依舊面臨著許多問題，環境污染、恐怖主義、資源枯竭、全球氣候變暖無時無刻不威脅著每一個人。作為維護公共利益的政府，應當擔負起這個責任，戰略管理是未來導向性的管理，在應對來自未來的威脅方面具備無可比擬的優勢，戰略管理理應擔負起可持續發展重任，公共部門應制定面向全球性危機的戰略，聯合世界其他國家共同應對全球危機，實現人類社會的永續發展。

可持續發展的理念對公共組織的戰略管理而言是不可或缺的，公共組織的戰略管理，尤其是政府機構的戰略管理應當將可持續發展理念貫穿始終，并應當貫穿到公共組織活動的方方面面。和平與發展是當今時代的主題，從世界范圍來看，自第二次世界大戰之后，雖然有美蘇冷戰的陰云，但世界總體上保持了近70年的和平，世界各主要國家的經濟快速發展，人類社會經歷了難得的和平歲月。從國內來看，改革開放之后，中國的經濟體制逐步變革，從計劃為主、市場為輔的體制過渡到社會主義市場經濟的體制，從發揮市場在資源調配中的基礎性作用到發揮市場在資源調配中的決定性作用，中國的社會經歷了極不平凡的35年，從一個落后的、以農業為主的國家進入到工業化蓬勃發展的國家，國際地位也發生了翻天覆地的變化，國際影響力大幅提升。與此同時，國際國內都出現了對和平發展構成威脅的因素，這些因素與傳統的安全威脅不同，這些威脅并不來自于某一特定國家或者組織，也不單獨針對某一特定國家和人群，而是自然環境對人類生存的威脅。人類工業化的過程是一個偉大的歷程，創造的財富比以往幾十個世紀的總量還多，同時對環境的破壞也要比以往幾十個世紀的總和還大，工業文明興起500年之后的今天，對環境累計的破壞已經開始威脅人類自身的生存，威脅人類的永續發展。當今時代，國家的發展是政府的職能之一，發展的好壞成為公眾評價政府的重要標尺。公共組織的戰略管理是應對當今人類生存威脅的重要手段，戰略管理所特有的未來導向使其成為了可持續發展理念的重要執行者，公共組織戰略管理應當體現可持續發展的理念。首先在公共部門戰略管理應當應對人類生存威脅，環境污染、全球變暖、資源枯竭等全球性問題正日益成為人類可持續發展的威脅，公共組織的戰略管理應當對有污染的工業進行合理規劃，淘汰落后的產業，革新技術，將對環境的影響降到最低，對生態環境保護進行戰略性規劃，合理地利用資源，合理開采，節約利用。而上述的這些措施都需要公共組織對可持續性發展進行合理的戰略規劃，并將可持續的理念貫穿戰略執行和評估之中。其次，可持續發展的理念核心是發展，要利用發展解決可持續的問題。當前世界所面臨的威脅都是工業時代科技水平不高的產業和行為造成的，只有通過技術的革新，創新工業生產，創新環境保護手段才能更加高效地應對這些威脅，而創新科技需要公共組織的戰略規劃，通過公共部門所特有的資源和權威，針對特定的威脅制定特定的科技創新規劃，并提供充足的支持，才能使科技應對威脅得以實現。

(三)公民本位

公民是現代社會的重要組成部分，扮演著不可或缺的角色，公共部門的戰略管理應當凸顯公民本位的價值。公共行政學不應只關注公共部門的效率，應當關注社會上的人，做到以人為本。公共部門戰略管理做到以人為本，在戰略管理的規劃、實施、評價環節將人的因素考慮進去，將公民的利益和公民社會的發展融入到戰略管理之中。登哈特夫婦創立了“新公共服務”理論，這是一個充分重視民主、公民權和為公共利益服務的理論框架，新公共服務“服務，而不是掌舵”的理念顛覆了奧斯本和蓋普勒“掌舵，而不是劃槳”的理念，反對新公共管理忽視價值的取向，認為政府的工作應該是提供公共服務，重視公民的作用，公共服務的消費者不僅僅是“顧客”，而是“公民”。新公共服務還認為，公共利益是目標而非副產品，建立社會遠景目標不能只委托給民選的政治領袖或者被任命的公共行政官員。政府的作用是為更多的公民建立起能夠真誠對話的環境，共商社會應該選擇的發展方向。

戰略管理作為政府部門的管理手段之一，同樣應當具備公民本位的價值理念，首先，從在戰略管理的規劃階段來看，戰略管理規劃應當從公民本位出發，關注公民訴求和公民社會的構建。公共組織戰略規劃不只是公共部門閉門造車的行為，應當廣泛地考量公民的利益訴求，政府的管理理念應當從傳統的統治性的治理轉向服務性的治理，從以政府本身為主體的治理轉向以公民為本位的治理，將公民的因素融入戰略管理的理念之中。在戰略管理規劃中，一方面公共組織的成員在戰略管理規劃上更多地站在公民的角度上來進行規劃活動，這與公共性價值在公共組織的管理理念中所占的分量相關，公共性價值和公民本位的理念都應當融入到公共組織的理念之中，進而貫穿到公共組織戰略管理的理念中。另一方面，公共部門的戰略管理規劃的制定者應當吸納一部分公民參與規劃制定，讓公民這一主體不再徘徊在戰略規劃制定的大門之外，而成為戰略規劃的制定者之一，通過這樣的方式使戰略管理規劃的制定更多地體現公民本位，增強戰略規劃制定的科學性和民本性。

其次，從戰略規劃的執行階段來看，戰略規劃的執行階段應當時刻關注執行中出現的有悖于公民本位的行為，并進行戰略管理的調整和再規劃。戰略執行的過程絕非單純的執行過程，在執行過程之中勢必會出現意想不到的問題，這些問題在戰略規劃過程中未曾涉及，在執行過程中出現就使得戰略管理的執行者面臨著戰略管理的再規劃，即針對戰略執行過程中出現的問題在執行過程中的再次戰略規劃，以求化解危機，解決問題。戰略執行的再規劃考驗著戰略執行者的智慧，這種規劃勢必牽涉到價值判斷的問題，即在規劃應以戰略執行的效率為重還是以價值為重，執行者應當樹立公民本位的理念，在再規劃過程中以公民的利益和偏好作為再規劃的準繩，保證戰略管理的執行結果能最大限度地體現公民本位的理念，維護好發展好廣大公民的利益。

最后，從戰略管理的評估階段來看，在評估階段也應當關注公民問題，為今后的戰略管理提供經驗教訓。戰略管理評估的目的絕非對戰略規劃和執行的單純評價，并以評價標準對當事人論功行賞，戰略管理評估的目的在于為下一階段的戰略管理提供理論和經驗教訓的支持。對評估過程而言，可以從兩個方面來看，一方面，評估的標準一定要體現出公民本位的理念，評估標準決定評估結果的科學與否，只有在標準中體現出公民本位的理念才可以得出科學的經驗教訓，為下一階段的戰略管理提供借鑒;另一方面，評估主體不應僅局限于公共組織成員，應當吸納第三部門、智庫尤其是公民代表來參與評估，最大限度地體現評估主體的廣泛性，增強評估結果的科學性。總之，公共部門戰略管理應當樹立公民本位的價值理念。

從公共行政的發展史來看，效率與價值是不相容的，在公共部門戰略管理領域來看，同樣延續了這一態勢，在不同的發展時期，對其中一種價值的追求會高于對另外一種價值的追求。當今時代，在新公共管理運動開始后的30多年之后，單純關注效率的改革已經暴露出諸多問題，公共行政學與公共部門戰略管理理應回歸價值，從鐘擺的效率一端回歸價值一端。上述三種價值理念是公民部門戰略管理應當重視的價值理念，應貫徹公共部門戰略管理的三大階段，以價值統領戰略管理，只有確保了戰略管理理念的出發點，才能保證戰略管理的長久性和有效性。

三、公共組織戰略管理價值建構的可行性分析

公共部門戰略管理的價值關乎公共部門戰略管理的成敗，其重要性不言而喻，而在當代社會和當今公共部門中，戰略管理的價值是否會受到決策者的重視，這是一個值得商榷的問題，筆者認為有以下兩個因素會促使決策者關注公共部門戰略管理的價值建構，以促進戰略管理、政府績效的改進，以及社會的健康可持續發展。

(一)公民意識的覺醒

在中國，改革開放之前是沒有真正意義上的社會，國家控制著社會生活的各個領域，普通人的生活完全處于國家的掌控之下，沒有獨立的社會生活，在這樣的環境下沒有公民的概念。改革開放之后，中國的社會環境發生了很大的變化，中國的經濟迸發出了巨大活力，中國的社會結構變得多元化，社會生活日益豐富多彩。公民作為一個憲法上的概念漸漸地走進了普通人的生活，從政治上的人民轉變為法律意義上的公民，中國社會的社會結構和意識發生了翻天覆地的變化。公民意識是指公民個人對自己在國家中地位的自我認識，是把國家主人的責任感、使命感和權利義務觀融為一體的自我認識。公民意識主要包括參與意識、監督意識、責任意識、法律意識。當代中國，公民意識正在漸漸地覺醒，不同民眾已經不再是對公共生活漠不關心的群體，開始逐漸地參與社會公共生活，監督公共部門的行為，履行自己的責任，遵守法律。這對于公共組織戰略管理的構建有著積極的作用，首先，公共組織戰略管理的價值強調公民本位，戰略管理的規劃、執行和評價階段都應突出公民，公民意識的覺醒正符合這一價值。其次，公民對公共組織的戰略管理能起到監督作用，對戰略管理的規劃和執行都能進行有效監督，提高戰略管理的科學性。

(二)政府自我完善的動機

政府作為公共組織有著自我完善的動機，盡管說公共部門的效率和價值受到公共行政學界和普通民眾的詬病，但政府作為公共部門依然有著不可或缺的作用，政府部門的結構和價值追求從來不是一成不變的，而是隨著外界環境和內部環境的變化而不斷調整。從外界環境上來看，根據伊斯頓的系統理論，外界民眾有著各式各樣的訴求，政府面對外界環境的訴求進行相應地反映，政府通過一系列的黑箱操作以后輸出政策，政策作用于環境，環境再對政府提出新的訴求。在這一過程中，政府只有不斷地進行自我完善，才能提升自己應對環境的能力，更加有效地回應民眾訴求。戰略管理的價值建構正是公共組織應該提升的能力之一。從內部環境上來看，公共組織機構有著自我膨脹的慣性，而公共組織的機構規模不能無限制地擴大，受到經費和外部監督的限制，公共組織為自身合理發展的需要有建構戰略管理價值的動機，通過戰略管理的方式規劃自身的機構設置。

公共性價值、可持續發展和公民本位是政府戰略管理理應具備的價值，在全球化的今天，公共組織面臨著前所未有的挑戰，只有通過戰略管理的方式進行全局的、系統的戰略規劃和執行評估才能應對這些挑戰，而戰略管理的價值將保證戰略管理方向的正確性，使公共組織戰略管理能夠維護公民利益促進社會永續發展。

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