“營改增”后加強“兩稅”征管的思考與建議

程俊勇 車 俊 向書涵

(樂山市地方稅務局 四川 樂山 614000)

“營改增”后，如何加強試點行業(yè)城市維護建設稅和印花稅 (以下簡稱“兩稅”)稅收征管，成為地稅部門迫切需要思考的問題。為堵塞“兩稅”征管漏洞，提高征管質(zhì)效，防范執(zhí)法風險，現(xiàn)結合樂山實際，針對目前征管中存在的問題提出相應建議。

一、當前“兩稅”征管中存在的主要問題

(一)個別地稅干部治稅理念和風險意識還有待加強

目前，個別地稅干部一方面認為只要看住了大稅種那些 “西瓜”，就可以忽略小稅種這些“芝麻”，在實際征管中“抓大放小”，忽視經(jīng)濟形勢和政策調(diào)整對小稅種的影響，經(jīng)濟稅源分析和政策效應分析不深、不透;另一方面還存在稅收任務至高觀念，認為只要任務完成，就可以“一美遮百丑”，遇到小稅種的征管問題，都放一放、緩一緩、拖一拖，缺乏實實在在研究問題、解決問題的主動性，對稅收執(zhí)法風險的認識不高，警惕性不強。

(二)共管戶登記信息不能及時、系統(tǒng)地掌握

近來年，樂山市地稅局在加強共管戶稅務登記管理上做了大量工作，有些區(qū)縣實現(xiàn)了國、地稅登記證同窗即時辦理，建立完善了工商注冊信息定期交換制度，這些措施為地稅部門及時掌握管戶登記信息、做好漏征漏管戶清理起到了積極的作用。但仍有個別地區(qū)，由于國、地稅聯(lián)合辦證機制尚不完善，工商部門傳遞信息缺失或滯后，加之個別以繳納國稅為主的個體納稅人缺乏主動辦理地稅稅務登記的意識，使地稅機關不能及時掌握共管戶登記信息，隨著“營改增”工作的深入，這一現(xiàn)象將更為突出，將為地稅部門全面掌握管戶信息、實施專業(yè)化管理帶來負面影響。

(三)稅收政策不能適應經(jīng)濟發(fā)展實際需要

一是“兩稅”暫行條例制定于上世紀80年代，條例制定中所依據(jù)法律、法規(guī)部分已修訂或者廢止，如城市維護建設稅計稅依據(jù)中的產(chǎn)品稅，1994年稅制改革后改為增值稅，而條例并未進行修訂;印花稅征稅品目是依據(jù)《經(jīng)濟合同法》、《技術合同法》制定的，1999年《合同法》頒布實施后，兩法已廢止，而印花稅稅目并未隨新法的生效作適當調(diào)整;又如印花稅施行細則第24條規(guī)定:“凡多貼印花稅票者，不得申請退稅或者抵用”，這與征管法第51條有關退稅的法律條文存在明顯沖突。二是隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，“兩稅”政策與當前稅收征管實際不相適應。一方面“兩稅”許多規(guī)范性文件是依據(jù)上世紀90年代初期市場經(jīng)濟發(fā)展情況而制定的，這些文件在現(xiàn)在已失去了執(zhí)行意義;另一方面針對現(xiàn)在發(fā)生的應稅行為，政策卻未明確，如光租或干租業(yè)務適用印花稅稅目是“貨運合同”還是“財產(chǎn)租賃合同”，目前就沒有明確規(guī)定。三是經(jīng)濟形勢整體向好促進行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出多元化、精細化趨勢，有些行業(yè)的經(jīng)營行為卻找不到與之相對應的適用稅目，如物流輔助服務中的航空、港口碼頭、貨運客運場站服務在印花稅中沒有相應的適用稅目，合同能源管理服務、信息系統(tǒng)服務是否屬于印花稅技術合同征稅范圍等等。這些問題，已成為稅政管理的難點，在具體執(zhí)行中，易發(fā)生納稅爭議，不利于稅收政策的貫徹落實，對維護稅法的嚴肅性、統(tǒng)一性起到了消極作用。

(四)國、地兩稅協(xié)作機制還有待鞏固

近年來，總局為加強小規(guī)模納稅人代開發(fā)票所涉及地方稅收的管理先后出臺了3個規(guī)范性文件，要求地稅局可委托國稅局代征有關稅費，并就票據(jù)使用、軟件功能添加等做出了明確規(guī)定，如不能代征的，則由國稅局定期將繳納增值稅情況通報給同級地稅局。但從樂山市目前情況來看，執(zhí)行效果并不理想。由于受國、地稅機構設置、征管區(qū)域劃分、國稅核心軟件升級等因素影響，全市12個區(qū)縣13個地稅征管單位 (不含稽查局)，未能實行委托代征。在實行定期傳遞征稅信息的區(qū)縣中，普遍存在傳遞信息時效性差、信息質(zhì)量不高等問題，個別區(qū)縣甚至未定期傳遞信息。為此，沙灣局開展了有益探索，成立了國、地稅聯(lián)合制票點，只有地稅機關征收了地方各稅后，國稅機關才為小規(guī)模納稅人代開發(fā)票，通過“以票控稅”，有效地堵塞了征管漏洞。

(五)基礎征管有待進一步夯實

一是對于單位納稅人征管模式單一，征管重點往往放在年終結算、納稅評估、注銷清算、自查補稅等事后管理，只有在發(fā)現(xiàn)問題后，才采取補救措施，客觀上延長了納稅周期。二是個別共管納稅人(特別是小規(guī)模納稅人)不了解“兩稅”稅收政策，自覺申報繳納“兩稅”意識淡薄，加之稅務機關日常征管不到位，未及時履行催報催繳程序，稅款流失現(xiàn)象屢有發(fā)生。三是由于“兩稅”應稅金額較小，一般不會列入稅務專項檢查重點，個別稅務機關發(fā)現(xiàn)納稅人少繳“兩稅”時，往往選擇“以補代罰”或給予從輕處罰，主觀造成納稅人違法成本低，使得“兩稅”違法行為犯了改、改了又犯，嚴重地損害了國家稅收利益，削弱了稅收執(zhí)法的剛性。

(六)信息化建設滯后

實現(xiàn)“兩稅”的科學化征管，其先決條件是獲取大量的基礎信息，如工商注冊登記戶數(shù)、增值和消費兩稅實際征稅金額等，而目前樂山市搭建此類信息平臺尚在準備階段，信息傳遞仍停留在電子文檔交換和人工比對上，既耗費了大量的時間與精力，又不能確保信息的及時與準確。同時，樂山市地稅局開發(fā)的決輔系統(tǒng)，實現(xiàn)了對自管戶的風險預警與監(jiān)控，但對于共管戶“兩稅”的實時監(jiān)管還處在探索階段，要實行閉合式管理仍需要系統(tǒng)進一步的完善。

二、“營改增”后加強“兩稅”征管工作的建議

立足當前，“營改增”不僅涉及“兩稅”，還牽涉到貨運業(yè)個人所得稅、教育費附加、地方教育附加、文化事業(yè)建設費等其他地方稅種與基金，要確保移交后地稅征管不松懈，采取相應措施，夯實基礎征管具有重大的現(xiàn)實意義。著眼長遠，隨著國家結構性減稅工作的深入推進，其他行業(yè)也會隨之納入，營業(yè)稅收入規(guī)模將逐步下降，以財產(chǎn)與行為稅 (以下簡稱“財行稅”)為主體的地方稅收體系也將逐步建立，而城市維護建設稅和印花稅“兩稅”作為財行稅不可或缺的組成部分，組織好“兩稅”收入將是我們地稅部門今后面對的重要工作。為此，全市地稅系統(tǒng)應提高認識，樹立“保收入、穩(wěn)增長、細管理、提效率”的理念，增強工作緊迫感和責任心，以求真務實的工作態(tài)度、扎實奮進的工作作風，推進“兩稅”征管再上新臺階。

(一)提出目標，明確管理思路

加強“兩稅”征管的總體目標是:以推進“營改增”工作為契機，在綜合利用涉稅信息的基礎上，采取多種措施，建立起分行業(yè)、分規(guī)模的“兩稅”稅收征管新模式，促進“兩稅”征管工作科學化和精細化，為實施地方稅制改革積累經(jīng)驗，為完成稅收收入任務筑牢基礎。結合總體目標，現(xiàn)提出“一個中心、兩重點、三圍繞”的管理思路?！耙粋€中心”是堅持以推進稅源專業(yè)化管理為中心，整合征管資源，理順工作職能，促進事前 (稅務登記與稅種鑒定)、事中 (納稅申報與稅款征收)、事后 (納稅評估與稅務檢查)征管工作的有機結合;“兩重點”是以實施單位納稅人 (一般納稅人)與個體納稅人 (小規(guī)模納稅人)差別化管理為重點，把握征管關鍵環(huán)節(jié)，科學界定工作內(nèi)容，完善和創(chuàng)新征管機制，優(yōu)化征管流程;“三圍繞”一是圍繞“兩稅”政策難點，做好稅政管理與日常征管銜接，防范政策執(zhí)行風險;二是圍繞協(xié)稅、護稅總體原則，密切部門配合，形成征管合力，堵塞征管漏洞;三是圍繞信息管稅要求，推進技術、業(yè)務、管理的全面融合，加強涉稅信息的傳遞與利用，提高征管效率。

(二)完善政策，提升稅政管理水平

隨著“營改增”后地方財政收入體系的重建與完善，“兩稅”稅制改革工作也必將列入議事日程。作為基層稅務機關，應積極參與、全力配合，一是組織開展稅政調(diào)研，密切關注結構性減稅政策對“兩稅”的影響，加強“兩稅”政策實施與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的分析研究，積極建言獻策，為領導決策提供參考;二是以搭建市縣兩級12366知識庫為契機，全面梳理現(xiàn)行政策，健全政策反饋機制，總結歸納在執(zhí)行中存在的問題，積極向上級稅務部門反映，切實解決政策執(zhí)行難點;三是完善稅政管理，嚴格依法行政，加強對政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，不斷強化基層稅務機關依法行政意識;四是加強業(yè)務培訓，按照市局崗位練兵后續(xù)階段工作規(guī)劃，開展具有針對性的財行稅層級培訓，以查找和化解“兩稅”執(zhí)法風險為出發(fā)點，通過以會代訓、以考促學、網(wǎng)絡教育、專題研討等形式，提高職工業(yè)務技能，為省級財行稅人才庫建設輸送“血液”;五是通過多種渠道，借助各種宣傳媒介，做好政策解釋和稅法宣傳工作，引導納稅人自覺履行“兩稅”申報繳納義務，提高納稅遵從度。

(三)深化協(xié)作，加強事前管理

一是要進一步加強與工商、國稅等部門的協(xié)作，健全登記信息定期交換制度，通過搭建綜合涉稅信息平臺，實現(xiàn)由不定期傳遞到定期傳遞、人工比對信息到計算機自動比對的轉(zhuǎn)變;二是發(fā)揮好各政務服務廳工作職能，推進國、地稅聯(lián)合辦證，力爭在工商核準注冊的第一時間獲取納稅人相關信息;三是當稅務登記信息傳遞至主管稅務機關后，管理員應按照稅源專業(yè)化管理要求，主動做好涉稅事項告知與稅種鑒定工作，告知納稅人“兩稅”應稅項目、計稅依據(jù)、繳納期限、違法責任。對選擇印花稅按期匯總繳納方式的納稅人，應做好登記備案。對符合印花稅核定征收條件的，應規(guī)范核定比例，明確納稅期限，并做好文書的制作與送達工作。

(四)創(chuàng)新手段，強化事中管理

隨著試點行業(yè)“營改增”工作的結束，主體稅種征收權將向國稅部門過渡，全市各級地稅機關應按照屬地管理原則，結合工作實際，研究促進“兩稅”征管的新方法、新措施，通過體制創(chuàng)新與征管實踐，使“兩稅”征收工作變“被動”為“主動”。在條件允許的地區(qū)，地稅部門可在國稅辦稅大廳設立地稅征收窗口，或共同成立國、地稅聯(lián)合辦稅服務大廳，對前來申報繳納增值稅、消費稅的一般納稅人即時辦理“兩稅”征收工作，對申請代開發(fā)票的小規(guī)模納稅人，實行“以票控稅”，要求國稅部門在其履行“兩稅”納稅義務后方可開具發(fā)票。在條件受限，不能單獨或聯(lián)合設立地稅征收窗口的地區(qū)，地稅部門可請示當?shù)卣I導，由政府出面協(xié)調(diào)國稅部門對代開發(fā)票的小規(guī)模納稅人委托代征地方各稅，同時應進一步發(fā)揮決輔系統(tǒng)稅收監(jiān)控功能，通過風險預警與任務推送，督促單位納稅人按期申報繳納“兩稅”。

(五)突出重點，做好事后管理

稅務機關應將納稅評估和稅務檢查作為“兩稅”后期征管的重點。一是要繼續(xù)做好納稅評估工作，合理確定評估對象，對納稅人年度 (季度)財務信息進行分析，計算“兩稅”實際稅負，通過對應相關評估指標，發(fā)現(xiàn)征管疑點。采取約談、實地調(diào)查等方式，對疑點逐一核實，依照評估程序，督促納稅人規(guī)范財務核算，自行補繳少申報稅款，確保該項工作取得實效。二是要通過企業(yè)所得稅匯算、注銷清算等工作，對納稅人應繳和實繳“兩稅”情況進行統(tǒng)計、比對，輔導納稅人如實申報“兩稅”收入。三是加大稅務檢查力度，建議將個別試點行業(yè)列入以后年度稽查計劃，通過具體實施，以查促收，以查促管。四是對發(fā)現(xiàn)“兩稅”違法行為，稅務機關應嚴格依照《征管法》相關條款予以處罰，堅決糾正“以補代罰”行為，對多次實施違法行為，屢教不改的，應加重處罰力度，對涉稅金額較大、影響惡劣的，應予以曝光。

(六)推進信息管稅，提高征管效率

以計算機技術為依托，融入風險管理理念，實行多點、多極鏈條式管理是今后“兩稅”信息化征管的新方向。一是加快市級政府部門信息平臺搭建進度，根據(jù)“兩稅”信息需要，提出符合地稅征管實際的業(yè)務需求，細化信息傳遞內(nèi)容，提升信息傳遞效率與比對質(zhì)量;二是對能夠設立地稅征稅窗口或國、地聯(lián)合辦稅的地區(qū)，及時做好核心征管系統(tǒng)的布局工作，配置相應硬件設施，開通網(wǎng)絡連接，確保窗口正常運轉(zhuǎn)。對條件不成熟的地區(qū)，協(xié)助國稅添加“兩稅”代征模塊，盡快實行委托代征;三是推進決輔系統(tǒng)深度研發(fā)，將其他部門提供的信息納入待辦任務管理，對共管戶未辦理地稅登記、逾期申報“兩稅”等違法行為作為風險預警內(nèi)容，督促稅務干部限時行使管理職能;四是全力配合省局財行稅稅源監(jiān)控平臺建設，按照系統(tǒng)建模要求，整理提供相關信息，確保平臺建設與核心系統(tǒng)有效對接，實現(xiàn)“兩稅”數(shù)據(jù)省級集中，為更好地實施“兩稅”征管提供決策意見。