《政府采購協議》背景下政府采購對企業創新的影響
——以北京地區為例

劉 好，張 士 運，倪 莉

《政府采購協議》（Government Procurement Agreement，GPA），是世界貿易組織（WTO）下的一項多邊協議，其主要目的是促進締約方開放政府采購市場。2007年12月，我國政府正式啟動了加入《政府采購協議》談判，并向世界貿易組織提交了加入《政府采購協議》初步出價清單；2010年7月，提交了第二份出價清單；2011年11月，提交了第三份出價清單，出價范圍由中央政府擴大到地方政府，北京、上海、天津、江蘇及浙江五省市被列入，開啟了北京市加入《政府采購協議》的征程。由于我國政府采購制度建立的時間較晚，與西方發達國家相比，政府采購制度還不成熟，導致我國在加入《政府采購協議》進程中承受著諸多方面的壓力。當前，在我國申請加入《政府采購協議》的背景下，政府采購如何在世界貿易組織《政府采購協議》框架內，既不違反國際規則，又能促進企業創新，是一個迫在眉睫需要解決的重要問題。

一、政府采購的概念及對企業創新的作用

1.政府采購的概念和《政府采購協議》基本原則

世界貿易組織的《政府采購協議》中對政府采購的定義是：成員國的中央政府、次中央政府以任何契約形式采購產品、工程和服務，包括購買、租賃、分期付款購買、有無期權購買等。[1]《政府采購協議》有以下四個基本原則：

（1）國民待遇和非歧視性原則

本原則要求各締約方應無條件地對其他締約方及其供應商的貨物和服務提供不低于本國包括本國采購機構的待遇。

（2）透明性原則

本原則要求各締約方公開政府采購相關招標信息以及法律、制度和程序等。

（3）發展中國家優惠待遇原則

本原則要求相關締約方向發展中國家尤其是最不發達國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發展、財政和貿易的需求。

（4）例外原則

本原則要求對涉及各締約國國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關的連帶采購，以及涉及到維護公共道德、公共秩序、公共安全、人民與動植物的生命或健康、知識產權、保護殘疾人組織、慈善機構或勞改產品等方面的采購，不適用《政府采購協議》。

2.政府采購對企業創新的作用

（1）政府采購可以減少企業創新的不確定性

企業進行技術創新的動力，取決于技術創新為企業帶來的風險收益與付出成本之間的關系。由于企業技術創新存在選擇了錯誤的技術路線和方向導致的決策風險，技術能力不足或者遇到無法克服的技術難題而發生的技術風險，以及新產品難以被市場接受、需求不旺、產品生命周期短等原因導致的市場風險等多種風險，導致企業的技術創新風險大、成本高。政府采購對企業的技術創新成果進行采購，可以分攤企業創新成本，為企業提供持續的創新資金來源，降低企業技術創新的不確定性，尤其是在創新產品生命周期的導入期，即市場需求尚不明確的情況下，政府采購提前介入，政府成為創新產品的最初用戶，可以大大降低企業技術創新的風險和不確定性，保護企業技術創新成果的生存并促進其發展，推動企業走上創新驅動的發展道路。[2]

（2）政府采購可以對企業創新產品產生需求拉動作用

政府的技術政策手段可以分為供給推動和需求拉動兩大類型。供給推動是通過政府的研究計劃、金融補貼、稅收優惠等多種方式對相關研究機構和研究人員直接推動；需求拉動是政府委托研究和政府采購。[3]從目前我國的實際情況來看，政府對供給推動手段運用比較充分，而對需求拉動手段運用不充分。作為需求拉動的重要手段之一，政府采購可以通過購買創新產品，擴大創新產品的需求，為企業技術創新提供巨大而穩定的市場。一是政府可以作為創新產品的主要用戶，為創新產品提供穩定市場；二是政府可以通過首先購買創新產品，成為創新產品的先行用戶，為創新產品創造試驗性的市場，反饋使用情況信息，促進創新產品成熟，對整個市場起示范作用，增加市場對創新產品的了解，引導市場接受創新產品；三是在政府采購過程中，可以增加一些附加條件，如規定政府采購的創新產品中國內生產的產品必須達到一定的比例等，來擴大對本國高技術產品的需求。

（3）政府采購能夠扶持創新型中小企業發展

目前，創新型中小企業在技術創新中發揮著越來越重要的作用，各國政府一般都通過政府采購對創新型中小企業進行扶持。美國等發達國家在政府采購中，通過規定政府采購的訂單必須有多少份額給予中小企業，并讓其在價格、交貨期限等方面享有一定的特殊權利，對中小企業自主創新產品首購、訂購等政策措施，給予創新型中小企業強有力的資金支持，分擔和降低創新型中小企業研發投資的風險，促進創新型中小企業的技術創新。[4]同時，政府采購扶持中小企業技術創新也符合相關規定。《政府采購協議》指出，發展中國家的政府采購可以滿足本國促進落后地區小型工業和家庭手工業的發展需求。

二、《政府采購協議》背景下北京市政府采購支持企業創新的現狀

1.北京市政府支持企業創新采購現狀

北京市政府采購的統計范圍，與《政府采購協議》的口徑相比，范圍相對狹小。但由于北京市政府采購數據很難獲得，財政系統統計的政府采購數據較為穩定，且有一定代表性，因此，本文選取2010年北京市財政系統的政府采購數據，對北京市政府支持企業創新采購現狀進行代表性分析。同時，也選擇有代表性、但其數據并沒有被納入現行的政府采購統計范圍的個別行業如醫藥設備，從側面和局部分析北京市政府采購的現狀和存在的一些問題。

（1）采購結構和采購方式分析

2010年北京市政府采購總額為217.4億元（包括市級和區縣），其中貨物采購為76.4億元，占采購總額的35.2%。就貨物采購的組織方式來看，主要是集中采購和分散采購，分別占貨物采購的52%和45.8%，部門集中采購和分散采購相對較少；就貨物的采購方式來看，公開招標的貨物采購占貨物采購總額的92.4%，是主要采購方式，其他方式如邀請招標、競爭性談判等均很少利用。

集中采購和分散采購的貨物主要以常用的一般辦公用品為主，而部門集中采購和分散采購的貨物則一般是具有一定特殊用途或技術含量較高的專用貨物，如醫療器械、教學實驗儀器等。公開招標有利于形成公開透明的市場競爭環境，能夠采購到物美價廉的貨物，但公開招標卻不適合不確定性和風險性較大的創新產品采購。在高技術產品采購方面，邀請招標和競爭性談判是較好的選擇。

（2）進口產品分析

2010年北京市政府采購信息顯示，當年采購的進口產品金額為17.1億元，占到當年全市貨物采購總額的22.4%。其中，93%的進口產品由市級單位購買，即有15.9億元進口產品是由市級行政事業單位采購的。從進口產品的種類來看，主要集中在醫療設備、教學實驗設備、車輛和影視設備、實訓設備、電子信息和農業機械等，醫療設備、教學實驗設備、車輛和影視設備進口比例分別達到了95.04%、66.38%、62.93%、57.46%。這些種類的產品相比于其他政府采購產品有較高的技術含量，且對應的產業競爭力也相對較弱。

（3）中小企業供應商情況分析

2010年，北京市政府采購合同總額中，中小企業承擔的合同額為132.3億元，占總規模的60.9%，其中貨物和服務是中小企業的重要領域。貨物領域中小企業供應商得到的合同額所占比重為89.0%，服務為72.8%，工程領域略低，為38.4%。可見北京市政府采購市場尤其是在貨物采購領域，中小企業是主要的供應商群體。

（4）典型行業的相關政府采購分析

根據北京市衛生局提供的相關信息，北京市醫院的藥品采購以國產西藥為主，進口藥品分別占西藥種類的16.5%和金額的22.9%，進口分裝藥品分別占種類的6.2%和金額的10.7%，兩者合計占種類的22.7%和金額的33.6%。進口藥品主要來源于德、英、法、意等歐盟國家，合計約占采購額的60%，來源于美國和日本的僅占10%和5%；進口分裝藥品產地來源于歐盟國家的高達80%，來源于美國和日本的分別占10.1%和8.9%。

值得注意的是，雖然北京市醫院藥品以國產西藥為主，但由于“國產西藥”中有近1/3是外商投資企業生產的，這意味著全部西藥只有44.4%是真正由內資企業生產的，可見內資西藥企業在國內市場上的競爭壓力相當大。

2.北京市支持企業創新的政府采購政策

北京市政府采購支持企業創新的主要政策與國家的基本一致，可以分為國貨采購與進口產品管理相關政策、支持采購自主創新產品相關政策和支持中小企業創新政策三類。

（1）國貨采購與進口產品管理相關政策

為落實進口產品政府采購政策，2008年北京市轉發了財政部《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》，對進口產品的適用范圍、關境和海關特殊監管區域產品認定、已在境內多次流轉進口產品認定、行業主管部門意見、采購執行問題、政府集中采購執行、論證專家、資金支付以及文件執行時間銜接等諸多問題進了較明確的解釋。

（2）支持采購自主創新產品相關政策

為通過政府采購推進自主創新產品在首都發展建設中廣泛應用，2008年12月發布了《北京市人民政府關于在中關村科技園區開展政府采購自主創新產品試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確規定采購自主創新產品的領域，從政府行政類辦公擴展到市政設施、建筑、節水節能、環保和資源循環利用、交通管理、公共安全、醫療衛生、技術改造、科技研發、工程養護等使用市區兩級財政性資金全額投資或部分投資的項目。

為確保試點工作的順利進行，北京市發展和改革委員會（以下簡稱“市發改委”）、科學技術委員會（以下簡稱“市科委”）、財政局、中關村科技園區管理委員會（以下簡稱“中關村管委會”）等21個部門組成了試點聯合工作組，制訂試點工作實施方案。按照《意見》，北京市發改委等相關部門制定了《中關村科技園區首臺（套）重大技術裝備試驗、示范項目實施辦法（試行）》，北京市財政局制訂了《北京市自主創新產品政府首購和訂購實施細則（試行）》，北京市科委等相關部門修訂了《北京市自主創新產品認定辦法》等，進一步改善試點政策環境。

（3）支持中小企業創新政策

為了發揮政府采購的政策功能，促進產品和服務符合經濟社會發展政策目標的中小企業發展，北京市財政局、北京市經濟和信息化委員會轉發了財政部、工業和信息化部《關于印發政府采購促進中小企業發展暫行辦法的通知》，參照中央文件，對中小企業的創新進行支持。

但近兩年以來，隨著我國加入《政府采購協議》進程的加快，歐美等國對我國的政府采購市場日益關注，迫于歐美等國的壓力，我國決定將政府采購與支持企業創新的相關政策措施脫鉤。為此，2011年11月，國務院下發了《國務院辦公廳關于深入開展創新政策與提供政府采購優惠掛鉤相關文件清理工作的通知》，要求各省市自治區對政府采購支持創新的相關文件進行清理，并將清理結果上報國務院。按照中央精神，北京市由市政府牽頭，及時清理了全市政府采購支持企業創新的相關文件。目前，北京市支持企業創新的政府采購政策執行基本處于停滯狀態。

三、《政府采購協議》背景下北京市政府采購支持企業創新存在的主要問題

1.政府采購支持企業創新缺少政策支持和指導

按照《政府采購協議》規則，北京市政府采購在協議約束范圍之外完全有支持本地企業創新發展的權利和自由，但是，隨著我國與《政府采購協議》締約方談判的深入，這種經濟上的討價還價已經逐漸上升為政治問題，歐美等國對我國在政府采購方面施加越來越大的政治壓力。在這種壓力下，我國的政府采購不僅在協議范圍內要遵循其規則，而且在協議約束范圍之外實施相關政策時也要綜合考慮各種問題。目前，中關村原先實施的支持企業創新的政府采購政策已基本處于停滯狀態，原來的政府采購支持企業創新政策體系受到沖擊。在這種外在壓力下，中央及北京市政府雖然都表示，政府采購支持企業創新工作還要繼續進行，要多做少說。但缺少政策支持和具體指導，使得政府采購支持企業創新這項工作的推進變得困難重重。

2.政府采購管理體系分散，沒有形成支持企業創新的合力

通過對北京市政府采購管理格局的分析可以看到，北京市政府采購管理體系呈現的是“大范圍、多頭管理”的局面。大范圍就是按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的規定，行政事業單位和社會團體大部分的貨物、服務和工程采購都應該納入政府采購的范圍當中。但在實際運作中，北京市許多相關單位的采購行為并沒有真正受到政府采購管理部門的監管，受到監管的只是其中的一部分，還不到總體規模的1/10。大量的服務和工程采購由行業主管部門分頭管理，采購行為主要受《中華人民共和國招投標法》（以下簡稱《招投標法》）約束，不受《政府采購法》約束，在采購行為上采購單位有非常大的自主權。此外，由于國有企業采購也不屬于政府采購，其采購行為也僅受《招投標法》的約束，導致整個北京市國有企業的實際采購規模遠遠大于統計數字。這種分散的管理體系，使得北京市政府采購在推動企業創新方面無法形成巨大的合力。

3.政府采購與企業創新主要環節沒有實現有機銜接

政府采購的作用主要是拉動創新鏈條后端的市場，如果單獨運用政府采購手段一般不能很好地發揮其對企業創新的支持作用。因為企業創新是一項系統工程，需要前期的研發投入、后期的市場拉動、寬松的環境支持等多環節有機銜接才能實現。而北京市在這方面做得還很不夠，就目前情況來看，在政府采購激勵企業創新的環節銜接方面還存在三個主要問題：一是進口產品的政府采購政策與引進消化吸收政策措施還沒有實現有機銜接。比如從統計數據來看，教學儀器、醫療設備、工程設備等是政府采購進口產品的主要領域，進口比例達到了80%以上，但針對這些進口產品基本上沒有制定詳細的引進消化吸收政策措施，導致這三個領域國產產品的技術水平一直落后于進口產品的技術水平。二是政府采購與企業技術研發之間還沒有實現有機銜接。政府采購所采購的產品和服務雖然要滿足政府相關單位的需求，但由于政府采購的需求信息不能及時被企業掌握，企業的技術研發沒有及時跟上，導致企業新產品的供給不能及時滿足政府的需求。三是政府采購與企業新產品的中試環節還沒有實現有機銜接。一般情況下，企業研發的新產品由于缺乏試用這個環節，其性能往往不穩定，使用會有一定的風險。政府采購的相關單位是否可以用納稅人的錢為企業的新產品提供中試市場，還需進一步研究和明確。

4.中小企業參與政府采購的軟環境還有待改善

目前，北京市參照財政部《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》等文件規定，支持中小企業創新采取的主要措施是合同預留和評審優惠。但從目前北京市政府采購的情況來看，2010年全市政府采購合同總額中，中小企業承擔的合同額占總額度的60.9%，其中，貨物領域中小企業供應商得到的合同額所占比重為89.0%，也就是說，中小企業在當前的政府采購市場已占據主要地位，在這種情況下進一步實行合同預留和評審優惠的意義不大。[5]在政府采購對中小企業采用合同預留等硬手段的同時，中小企業參與政府采購的軟環境建設還相對比較薄弱。一是對中小企業缺乏有組織的宣傳和培訓，導致許多中小企業缺乏進入政府采購市場的相關知識和經驗；二是雖然目前的政府采購以公開招標為主，但大部分公開招標缺乏具體操作的標準和規范，導致公開招標容易流于形式；三是政府采購的監督機制尚不健全，在許多發達國家，中小企業供應商可以通過法院等多種途徑投訴政府采購過程中的違規行為，而在北京市企業投訴政府采購過程中的違規行為手續煩瑣、復雜，并且獲勝率極低。這些都影響了中小企業利用政府采購進行技術創新的積極性。

四、《政府采購協議》背景下北京市政府采購支持企業創新的對策建議

1.制定切實可行的政府采購支持企業創新的政策

雖然北京市政府采購支持企業創新的部分重要政策的執行現在已經停滯，但不能把目前政府采購支持企業創新遇到的困難完全歸結于《政府采購協議》締約方施加的壓力。本文通過調查研究發現，即使是在政府采購與支持企業創新脫鉤之前，北京市政府采購政策在支持本地企業創新方面并沒有發揮出預期的作用，可以說，目前政府采購支持企業創新遇到的困境更多來源于我們政策自身的缺陷。因此，北京市應組織專家對《政府采購協議》背景下政府采購支持企業創新的政策措施進行調查研究，制定出切實可行的政府采購支持企業創新的政策。

2.完善支持企業創新的政府采購管理體系

按照世界貿易組織《政府采購協議》中對政府采購范圍的規定，把應該納入政府采購范圍的貨物、服務和工程采購全部納入政府采購當中，實行集中管理，統一采購，形成推動企業創新方面的巨大合力。在這方面北京市應該學習和借鑒歐盟的做法。歐盟從20世紀70年代開始，陸續頒布了《貨物采購指令》、《公共工程采購指令》、《公共服務采購指令》和《公共事業采購指令》等政府采購政策，對歐盟成員國的政府采購行為進行了統一和規范。[6]隨著形勢的不斷發展，歐盟于2004年將這四項指令合并成兩項，即《關于協調政府采購貨物、工程和服務程序的指令》、《關于協調水、能源、交通和電信部門采購程序的指令》，進一步規范了政府采購行為。歐盟這種統一的政府采購制度，對發揮政府采購促進企業創新的作用非常明顯。

3.加強政府采購與企業創新主要環節的有機銜接

對于高技術產品的政府采購，由于一般不采用公開招標的方式，可以采用選擇性采購和限制性采購等靈活方式，所以，應把政府采購與企業技術研發緊密聯系起來，形成以項目為核心的管理模式。由政府科技部門在技術預見和科技發展規劃的基礎上，協調相關政府采購單位制訂出高技術產品的技術研發和政府采購捆綁的科技項目和計劃，同時聯合相應的高技術產品供應商，共同研究制訂技術方案和產品研發—采購計劃，支持高技術企業開展技術創新，幫助其發展壯大。這方面比較經典的案例是美國空軍組織實施的先進戰斗機采購計劃，波音公司通過這一計劃獲得了美國空軍雄厚的資金支持，一躍成為飛機制造商的翹楚。[7]另外，對于教學儀器、醫療設備、工程設備等常年進口的產品進行深入篩選和分析，分清楚哪些產品是在目前必須依賴進口的，哪些產品是可由本地產品進行代替的，哪些產品是目前可以進行消化吸收再創新的，通過消化吸收再創新，逐步降低對相關進口產品的依賴度。

4.以支持中小企業作為政府采購支持企業創新的重點

中小企業是一個國家和地區創新的主力軍，加強政府采購對中小企業創新的支持是政府采購促進企業創新的重點。由于北京市政府采購的供應商60%以上都是中小企業，貨物領域更是高達80%以上，在這種情況下，仍然通過合同預留等方法已經難以起到促進中小企業創新的效果，而建立良好的市場環境，以公平競爭促進中小企業創新發展才是可持續發展之路。因此，北京市政府采購支持中小企業創新應從以下方面入手：一是要優化市場環境，讓更多的中小企業可以通過公平競爭獲取政府采購訂單；二是要加強對中小企業的培訓，使其熟練掌握獲取政府采購訂單的流程和方法，使中小企業能方便快捷地進入政府采購市場；三是要建立統一的政府采購信息平臺，推廣使用電子化采購模式，讓政府采購更加方便快捷。同時，利用信息平臺對中小企業的各種信息進行記錄，跟蹤政府采購對中小企業創新的支持效果，通過跟蹤和分析各種相關信息，及時調整政府采購相關政策，使政府采購支持中小企業創新發揮出應有的作用。

《政府采購協議》背景下北京市政府采購促進企業創新雖然受到協議規則的約束，但政府采購在支持企業創新方面仍然有較大的作用空間。北京市只有認真分析政府采購支持企業創新的實際情況和存在的問題，才能做到政府采購既不違反協議規則，又能促進本土企業創新。

＊本文系北京市科技計劃項目“基于《政府采購協議》（GAP）背景下支持企業創新的政府采購政策研究”（項目編號：Z121108002212023）的部分成果。

[1]周洪鈞，代中現.WTO《政府采購協議》與我國政府采購法[J].華東政法學院學報，2003（5）：39-44.

[2]白彥鋒，徐晟.中國政府采購促進自主創新的角色分析[J].首都經濟貿易大學學報，2012（2）：18-23.

[3]郭雯，程郁，任中保.國外政府采購激勵創新的政策研究及啟示[J].中國科技論壇，2011（9）：146-151.

[4]嚴明，王慶華.提高政府采購效率的思考[J].現代經濟探討，2002（5）：19-21.

[5]王燕梅，龐世輝.北京加入《政府采購協議》（GAP）的對策研究[J].北京社會科學，2012（2）：23-27.

[6]宋河發，穆榮平，任中保.促進自主創新的政府采購政策與實施細則關聯性研究[J].科學學研究，2011，29（2）：292-299.

[7]郭愛芳，周建中.美國政府采購支持技術創新的做法及其借鑒意義[J].科學學與科學技術管理，2003（1）：49-51.